II SA/Łd 306/22

II SA/Łd 306/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-07-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2419/22 - Wyrok NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 67, art. 87 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 3, art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO.4120.425.21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 stycznia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błaszek z dnia 17 listopada 2021r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej przewidzianej do realizacji na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości S. (obręb geodezyjny S.).
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez P. sp. z o.o. inwestycji.
Kolegium wyjaśniło przy tym, że aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym jeżeli choć jedna z przesłanek nie zostanie spełniona, nie ma możliwości uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji pozytywnej.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], obręb S., stanowi w części las "[...]" (pow. 0,5000 ha), co oznacza, że niezbędne było dokonanie oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy w zakresie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1326), zwanej u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem zatem organu odwoławczego, przepis ten ustanawia zasadę, że dla zmiany przeznaczenia gruntów leśnych oraz ustalenia innego niż leśny sposobu ich użytkowania wymagane jest uchwalenie planu miejscowego. Zasada ta dotyczy gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 omawianej ustawy, tj. tych, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody wskazanych w tym przepisie organów.
Odwołując się do art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, zaś jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Można zatem stwierdzić, że u.o.g.r.l. wobec wszystkich gruntów leśnych wprowadza zasadę, w myśl której zmiana ich przeznaczenia na cele nieleśne może mieć miejsce wyłącznie w planie miejscowym, a nie w decyzji o warunkach zabudowy chyba, że zachodzi wyjątek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. in fine, tj. teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie zatem organu II instancji, skoro terenem planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest działka o nr ewid. [...] w części sklasyfikowana jako użytek leśny, to ustalenie przeznaczenia tej działki, które zmieni jej przeznaczenie na nieleśne oznaczać będzie naruszenie postanowień art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że dla terenu inwestycji, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Błaszki, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w Błaszkach nr XXVIII/154/93 z dnia 2 kwietnia 1993r., który utracił ważność 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowany teren był przeznaczony pod uprawy polowe i leśne. Zatem teren inwestycji – zdaniem Kolegium - nie posiada takiej zgody, a co za tym idzie wyjątek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. in fine nie znajduje zastosowania.
Organ odwoławczy ocenił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w rozpatrywanej sprawie stanowiłoby zatem nie tylko naruszenie normy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., lecz również byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że inwestycja jest planowana do realizacji jedynie na części działki o nr ewid. [...], która to cześć nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na inne cele Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten nie może być uwzględniony. Po pierwsze w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Wskazuje się, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Wniosek ten wyprowadza się z innych przepisów u.p.z.p., w których wskazuje się chociażby, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Wywodzi się z tego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Takie rozumienie pojęcia "teren" użytego w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest tym bardziej zasadne, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, bez dokładnego określenia położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 - 3 u.o.g.r.l. gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1275) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt IV CSK 353/08, LEX nr 527250, Kolegium wskazało, iż Sąd ten wyjaśnił, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991r. o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że powierzchnia użytku leśnego na działce objętej planowaną inwestycją wynosi 0,5000 ha, czyli jego powierzchnia przekracza 0,10 ha. Z tego powodu nie doszło do naruszenia art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2052 ze zm.), który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem w ewidencji gruntów jest wykazane, że na działce stanowiącej teren planowanej inwestycji znajduje się grunt leśny, to zapis ten jest dla organu lokalizacyjnego wiążący, gdyż organ ten jest związany opisem użytków gruntowych ujawnionym w ewidencji gruntów.
Kolegium oceniło, że skoro na działce objętej wnioskiem występują grunty leśne oraz teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność 31 grudnia 2003r., organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skoro tak to na przeszkodzie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stoi również niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (decyzja pozytywna byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Skargę na tę decyzję złożyła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
b) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;
b) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach stanowiących użytki klasy [...], podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innymi niż występujący na działce [...];
c) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
d) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.
Zdaniem strony skarżącej, odmowa ustalenia projektu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP.
Ponadto strona skarżąca wskazała, że zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym z wyroków wskazał, iż z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. Zakłada ona m.in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska.
W ocenie strony skarżącej, za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Co istotne w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w niniejszej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.
Strona skarżąca jest zdania, że w niniejszej sprawie wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również wskazany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
Nadto strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka", zatem brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 czerwca 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów oraz brak oświadczenia uczestników postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 9 czerwca 2022r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 17 maja 2022r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie naruszono prawa materialnego ani procesowego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 sierpnia 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że na działce nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty leśne oraz teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność 31 grudnia 2003r., a zatem nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również na przeszkodzie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stoi niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (decyzja pozytywna byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Ponadto Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, jak również podniesione zostało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne.
Strona skarżąca podniosła natomiast, że inwestycja jest planowana do realizacji jedynie na części działki o nr ewid. [...], która to cześć nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na inne cele.
Analiza sprawy wykazała, że przedmiotowa działka [...] składa się z gruntów ornych RVI o powierzchni 2,24 ha oraz lasów LsVI 0,5 ha. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Błaszki, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w Błaszkach nr XXVIII/154/93 z dnia 2 kwietnia 1993r., który utracił ważność 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren objęty wnioskiem był przeznaczony pod uprawy polowe i leśne. Zatem teren inwestycji nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a podkreślić należy, iż zmiany przeznaczanie na cele nieleśne dokonuje się nie w decyzji o warunkach zabudowy, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy – jak słusznie wskazały organy – mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśnie, oznaczać będzie wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto, decyzja ta byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Podkreślić należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawowym zaś zadaniem tej ustawy jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych oraz gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych - niezależnie od klasy - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma problemu co do gruntów rolnych, bowiem są one niskiej VI klasy, a zatem nie objęte szeroką ochroną wynikającą z ww. ustawy. Natomiast, jak wskazano powyżej, grunty leśne są objęte ochroną, niezależnie od klasy. Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że zaplanowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w związku z realizacją celów leśnych i im nie służy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2019r., II SA/Gd 207/19, LEX nr 2732211).
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na gruncie tego przepisu wyjaśnienia wymaga użyty w nim termin "teren". W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który popiera również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (wyrok NSA z dnia 23 września 2020r., II OSK 1069/20, LEX nr 3100254 i przywołane tam orzeczenie). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019r., II OSK 1135/17, LEX nr 2693771).
Jednocześnie zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, LEX nr 2777992 i przywołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Mając na uwadze powyższą kwestię podkreślić należy, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19, LEX nr 3038283). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca przedstawiła na kopii mapy zasadniczej planowaną zabudowę, która została zaprojekowana na całym fragmencie wyodrębnionej przez inwestora działki nr [...] objętej liniami wskazującym granice terenu objętego wnioskiem. Nasuwa się zatem wniosek, że wskazane granice terenu objętego wnioskiem, stanowią w zasadzie granice części działki przewidzianej pod ścisłą planowaną zabudowę.
Odnosząc się do poniesionego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego planowanej do realizacji inwestycji jedynie na wskazanej części działki o nr ewid. [...] zauważyć należy, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 sierpnia 2021r. (wniesionym w dniu 25 sierpnia 2021r.) w części tekstowej strona skarżąca wskazała, że teren inwestycji objętej wnioskiem dotyczy działki nr [...] i jednocześnie wyjaśniła, że określenie terenu objętego wnioskiem pokazano na załączonej mapie. Z części graficznej tego wniosku, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej, wynika, że wyznaczono granice terenu objętego wnioskiem, które nie pokrywają się z granicami działki nr [...], bowiem wyłączona została część działki stanowiąca las. Analiza tej mapy wskazuje jednak, że strona skarżąca zamierza zabudować cały obszar wskazany przez inwestora jako teren objęty wnioskiem, a ponadto na wyznaczonym przez stronę skarżącą terenie, tj. część działki nr [...] objęty wnioskiem, mimo wszystko znajduje się fragment lasu. A zatem w części działki wyznaczonej przez stronę skarżącą znajduje się las objęty ochroną. Grunty leśne występują zatem nie tylko na części działki nie objętej przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem, ale również na części działki znajdującej się w tych granicach, na której planowana jest zabudowa.
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Sąd stwierdził, iż zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że jak zostało to już wskazane, ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nieleśne polega m.in. na uzyskaniu na to zgody właściwego organu oraz możliwe jest wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że w powołanym przepisie nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021r., III OSK 3286/21, OSP 2021, nr 7-8, poz. 64.). Strona skarżąca zarzuca błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ale w zasadzie chodzi o znaczenie użytego w nich terminu "teren". Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ zebrany materiał dowody jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a organy dokonały właściwej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi wskazujących na naruszenia art. 8 i art. 6 k.p.a., a także wskazanych przepisów Konstytucji RP i Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie bowiem organy opierając się na właściwych przepisach i dokonując stosownych ustaleń, prawidłowo rozstrzygnęły sprawę.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
P.K.