II SA/Łd 298/22

II SA/Łd 298/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2334/23 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 14, art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.4150.450.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej k.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 października 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w Ł. przy ul. [...] (na działkach o numerach [...], [...], znajdujących się w obrębie [...]), polegającej na: budowie budynku zamieszkania zbiorowego z usługami i garażem podziemnym, zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, budowie urządzeń budowlanych (w tym układu komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych, małej architektury) w obrębie geodezyjnym numer [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie budzi wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), tj. trzykrotność szerokości frontu działki.
Mając na uwadze powyższe Kolegium odniosło się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazując, iż działka inwestycyjna jest działką narożną i ma dostęp do ul. [...] i ul. [...]. Od strony ul. [...] szerokość frontu wynosi 51, 4 m zaś od ul. [...] 46, 5 m. Z materiału dowodowego wynika, że aktualnie wjazd na działkę istnieje od strony ul. [...], zatem organ I instancji mając na względzie szerokość frontu od strony wjazdu istniejącego obliczył jego trzykrotność 3 x 51,4 m = 154,2 m (
155 m). Organ odwoławczy dodał przy tym, że nie może ujść uwadze, że inwestor wskazuje, iż główny wjazd będzie od strony ul. [...] i jest na etapie projektowania, acz nie można uznać za błąd skutkujący eliminacją decyzji to, że organ I instancji obliczył szerokość frontu od strony ul. [...]. I w ten sposób wyznaczył obszar badany. Kolegium przyznało przy tym rację odwołującym, iż fakt używania pojęcia "front działki" w odniesieniu do części działki od strony ul. [...] a nie ul. [...], z której to planowana jest obsługa komunikacyjna, zamiast dosłownie według brzmienia rozporządzenia, używania tego pojęcia w odniesieniu do faktycznej części działki, od której planowany jest wjazd - może budzić pewne wątpliwości. Niemniej jednak Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie należy odwołać się do argumentów celowościowych: skoro art. 61 u.p.z.p. (ustanawiający tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa") ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego, a w świetle powołanego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej ustala się według elewacji frontowych sąsiednich budynków (budynków znajdujących się w obszarze analizowanym) - to ustalając w danym przypadku orientację "frontu działki" należy również kierować się zagospodarowaniem istniejącym na działkach sąsiednich. Skoro zatem działka jest położona bezpośrednio przy ulicy [...], której cechą charakterystyczną jest zabudowa pierzejowa i stanowi pewnego rodzaju obudowę ul. [...] to wydaje się zasadne orientowanie frontu działki według drogi głównej. Nadto objęcie obszarem analizowanym terenu nieco tylko większego bo ok. 15 m (mając na względzie fakt, że obszar badany uwzględnia całe działki), mając na uwadze całość urbanistyczną i zabudowę w centrum miasta nie wpłynie na ustalone parametry w taki sposób, że mógłby powstać obiekt zupełnie inny niż planowany. Rozpiętość ustalonych parametrów powoduje pewną elastyczność w planowaniu obiektu.
Następnie Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej kategorii gminna - ul. [...]. Istniejące - uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego po spełnieniu warunków określonych przez gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z:
- sieci wodociągowej, kanalizacji - pismo ZWiK nr WTT.424.292.2021/W/BM z dnia 08.02.2021 r.
- sieci energetycznej - pismo P. S. A. nr 21-D7/WZD/00040/HM z dnia 15.01.2021 r.
- Ciepła Systemowego - pismo V. S. A. z dnia 20.01.2021 r. znak HN/PF/344/2021. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem, tj. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] znajdujące się w obrębie [...] - oznaczone są symbolem B - tereny mieszkaniowe. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne jest spełniony. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono zgodność niniejszej decyzji z przepisami odrębnymi.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w dniu 21 czerwca 2021 r. został przekazany do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Dróg i Transportu w celu uzgodnienia. Urząd Lotnictwa Cywilnego nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (tj. od dnia 21 czerwca 2021 r.), zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zarząd Dróg i Transportu - wyraził negatywną opinię na temat ww. projektu decyzji podnosząc, iż obsługa komunikacyjna inwestycji określona w ww. projekcie decyzji "istniejącym zjazdem z ul. [...]" jest niemożliwa, ponieważ taki zjazd nie istnieje.
W związku z powyższym - w odpowiedzi na wezwanie (o zajęcie stanowiska) z dnia 8 lipca 2021 r. - wnioskujący w dniu 17 sierpnia 2021 r. zmienił swój wniosek uwzględniając powyższe uwagi organów uzgadniających. Projekt nr 2 uwzględniający powyższą zmianę wniosku - został w dniu 25 sierpnia 2021 r. wysłany do uzgodnień do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Dróg i Transportu. Zmiany w ww. projekcie decyzji nie miały wpływu na powyższe uzgodnienie z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z powyższym odstąpiono od przesłania projektu nr 2 do uzgodnienia. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. znak WUOZ-PP.5151.793.2021 .KP.JB - uzgodnił ww. projekt nr 2 decyzji. Zarząd Dróg i Transportu nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu nr 2 decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (tj. od dnia 25 sierpnia 2021 r.), zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Analizując sprawę Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, i usługowa zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy z zabudową zamieszkania zbiorowego. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.
Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy podniósł, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w istocie, że warunki zabudowy gwarantują ład przestrzenny, mimo że - zdaniem skarżących - w obszarze analizowanym nie ma zabudowy mieszkaniowej w formie zabudowy zbiorowej, Kolegium wskazało, że argument nie jest uzasadniony, bowiem jak już wskazano powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym.
Organ II instancji wyjaśnił, że swoją formą architektoniczną i gabarytami planowana zabudowa musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu w formie zabudowy zamieszkania zbiorowego wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a zatem skarżący nie musi obawiać się, że inwestor legalnie wzniesie obiekt znacznie większy lub znacznie wyższy niż budynki w sąsiedztwie. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj istniejącej zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. I organ I instancji uwzględnił powyższe ustalając parametry dla planowanej inwestycji.
Mając na uwadze zarzut odwołującego dotyczący braku dostępu do drogi publicznej, bowiem zjazd z ul. [...] jest dopiero projektowany, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym przypadku dostęp do drogi publicznej jest bezsprzeczny zarówno z ul. [...] jak i ul. [...]. Ponadto Zarząd Dróg i Transportu nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu nr 2 decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (tj. od dnia 25 sierpnia 2021 r.), zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - uzgodnienie uważa się za dokonane.
W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że kwestia zaleceń konserwatora zabytków również jest wyjaśniona, bowiem jak wynika z materiału dowodowego Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków - postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. znak WUOZ-PP.5151.556.202l.KP - nie uzgodnił ww. projektu decyzji, wnosząc o jego uzupełnienie o określone w ww. postanowieniu zalecenia konserwatorskie. W związku z powyższym - w odpowiedzi na wezwanie (o zajęcie stanowiska) z dnia 8 lipca 2021 r. - wnioskujący w dniu 17 sierpnia 2021 r. zmienił swój wniosek uwzględniając powyższe uwagi organu uzgadniającego. Projekt decyzji nr 2 uwzględniający powyższą zmianę wniosku - został w dniu 25 sierpnia 2021 r. wysłany do uzgodnień do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Dróg i Transportu. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. znak WUOZ-PP.5151.793.2021 .KP.JB - uzgodnił ww. projekt. Organ uzgadniający stwierdził, że w projekcie zamieszczono prawidłowe ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zgodnie z pismem ŁWKZ znak: WUOZ-PP.5151.556.2021.KP z dnia 02.07.2021 r. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z zapisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.).
Analizując wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na terenie analizowanym Kolegium stwierdziło, iż wynosi średnio - 0,24, a następnie dodało, że teren objęty wnioskiem jest zabudowany pięcioma budynkami. Powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 323 m², powierzchnia terenu objętego wnioskiem, tj. działki nr [...] - wynosi 2205 m², działki nr [...] - wynosi 182 m² (razem 2387 m²). Zatem obecny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 323:2387=0,1353 (0,14). W najbliższym sąsiedztwie względem terenu inwestycji znajdują się działki o najwyższych wielkościach wskaźnika, tj.:
- 0,47 przy ul. [...],
- 0,47 przy ul. [...],
- 0,49 przy ul. [...],
- 0,54 przy ul. [...],
- 0,58 przy ul. [...],
- 0,58 przy ul. [...],
- 0,60 przy ul. [...]. Z charakterystyki graficznej wniosku wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem w wyniku inwestycji wynosić będzie 0,5635 (- 0,57), co jest więcej niż średni ww. wskaźnik, jednakże nie jest sprzeczny z cechami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło przy tym, że ustalenie dużej rozpiętości tego parametru może powodować pewną dowolność zabudowy, ale mając na uwadze sąsiednie nieruchomości należy stwierdzić, że reprezentują one typową dla układu urbanistycznego śródmieścia Ł. strukturę zwartą o dużej intensywności zabudowy z pierzejową kilkukondygnacyjną obudową ulic. Minimalna wielkość tego wskaźnika równa jest obecnemu wskaźnikowi powierzchni zabudowy na działce inwestora. Również wielkość maksymalna znajduje swoje odpowiedniki w obszarze analizowanym, gdyż jak wynika z opisu obszaru zlokalizowanego w otoczeniu terenu inwestycji wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w najbliższym sąsiedztwie zawierają się w przedziale od 0,47 do 0,60. Ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje więc do tego parametru występującego w przypadku wielu działek w obszarze analizowanym, charakteryzujących się intensywnym sposobem zagospodarowania (wysoki wskaźnik zabudowy).
W kwestii zaś pozbawienia możliwości udziału w niniejszej sprawie wszystkich stron, organ odwoławczy przypomniał, że w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł., reprezentowana przez Zarząd, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 138 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie został prawidłowo ustalony krąg stron postępowania oraz z uwagi na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem J.S. zmarł w dniu [...] r. , a jego następcy prawni w tym postępowaniu nie zostali ustaleni i wskazani;
b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i całościowy materiału zgromadzonego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej oraz zasadą przekonywania, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem wydanej decyzji,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:
a) art. 61 ust. 1 w zakresie pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków,
b) art. 1 ust. 2 ustawy poprzez brak uwzględnienia wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i określenie sprzecznych z wymogami ładu przestrzennego parametrów, poprzez ustalenie na terenie stosunkowo niewielkiej działki planowanej bardzo intensywnej zabudowy obejmującej również budowę układu komunikacji wewnętrznej i budowę garażu podziemnego,
c) § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5) rozporządzenia, zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Przy czym, w myśl § 2 pkt 5) - front działki, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę,
d) § 5 ust. 1 i ust. 2 w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z powołanymi przepisami wyznacza się ten wskaźnik na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, z dopuszczalnością odstępstwa od tej zasady i wyznaczeniem innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Określając warunki dla planowanej zabudowy organ I instancji ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,14 do 0,57, ale bez podania uzasadnienia tak dużej rozpiętości skali zabudowy,
e) § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589), poprzez brak określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu inwestycji - co stanowi naruszenie tego przepisu, w myśl którego ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że inwestycja jest planowana na terenie graniczącym bezpośrednio z nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...].
Strona skarżąca wskazała, że w dacie wszczęcia postępowania J.S. nie żył, a jego następcy prawni nie zostali wskazani.
Zdaniem strony skarżącej, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano na funkcję zamieszkania zbiorowego, bez bliższego określenia charakteru zamieszkania zbiorowego, podczas gdy na sąsiednich działkach na ul. [...] i ul. [...] występuje wyłącznie niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (dwu i cztero piętrowa).
W ocenie strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie istnieje zjazd z ul. [...] i nie jest możliwa obsługa komunikacyjna zjazdem z ul. [...], to nie ma podstaw by uznać, że został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, bowiem taki zjazd nie istnieje.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że uwagi o zapewnieniu ekspozycji willi pozostają tylko życzeniem na papierze. Projektowana wysoka zabudowa zarówno w zakresie rozwiązań architektonicznych, jak i zastosowanych typowych materiałów budowlanych i wykończeniowych, będzie w istotnie w rażący sposób odbiegała od charakteru już istniejącej zabytkowej zabudowy.
Jednocześnie strona skarżąca dodała, że zostały pominięte walory architektury zabytkowej, że zarówno budynek - willa na terenie objętym wnioskiem oraz kamienice usytuowane przy ul. [...] od posesji nr [...] do [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) są umieszczone w gminnej ewidencji zabytków, jako stanowiące kompleks zwartej pierzejowej zabudowy mieszkaniowej z okresu modernizmu. Taki istniejący unikatowy charakter zabudowy w centrum miasta uzasadniał wpisanie do ewidencji zabytków w Ł. Przemawia to za koniecznością zachowania charakteru zabudowy i uwzględnieniu przy określaniu cech nowej zabudowy, formy architektonicznej, intensywności wykorzystania terenu w taki sposób, aby nie zniszczyć istniejącej charakterystycznej zabudowy i zapewnić należytą ekspozycję.
W dalszej kolejności strona skarżąca wskazała, że do wyznaczenia obszaru do analizy przyjęto jako szerokość frontu działki, długość terenu działki przylegającej do ul. [...], z której nie ma i nie było zjazdu na teren działki, a zatem organ I instancji niezgodnie z powołanymi przepisami przyjął jako front działki taką jej część, z której nie ma wjazdu lub wejścia na działkę i tego nie uzasadnił.
Strona skarżąca podtrzymała również zarzut naruszenia w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bowiem w konsekwencji pozwala to na całkowitą dowolność w projektowaniu przyszłej zabudowy począwszy od minimum do możliwości zabudowania powierzchni w ponad połowie.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że następcy prawni zmarłego J.S. poinformowali pisemnie Kolegium o tym, że mają wiedze na temat prowadzonego postępowania od wszczęcia, a w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony.
Nadto Kolegium podniosło, że działka jest położona bezpośrednio przy ul. [...], której cechą charakterystyczna jest zabudowa pierzejowa i stanowi pewnego rodzaju obudowę ul. [...] to wydaje się zasadne orientowanie frontu działki według drogi głównej, a objęcie obszarem analizowanym terenu nieco tylko większego bo ok. 15 m, mając na uwadze całość urbanistyczną i zabudowę w centrum miasta nie wpłynie na ustalone parametry w taki sposób, że mógłby powstać obiekt zupełnie inny niż planowany. Rozpiętość ustalonych parametrów powoduje pewna elastyczność w planowaniu obiektu.
Odnosząc się do zarzutu w kwestii braku wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium podniosło, że występuje brak legalnego wskazania sposobu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej jako elementu wskaźnika zabudowy. W zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej określenie takiego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika ani z przepisów u.p.z.p. ani rozporządzenia, zatem nie można czynić zarzutu jakoby działanie organu I instancji było wadliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 21 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 18 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń strony skarżącej i uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 lutego 2023 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 18 stycznia 2023 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Mając na uwadze w pierwszej kolejności kwestię frontu działki to analiza akt sprawy wskazuje, iż inwestor określił, że wjazd na działkę (a zatem jej front) odbywać się będzie przez projektowany wjazd od ul. [...]. Szerokość frontu terenu od ul. [...] wynosi 51, 4 m. Z analizy urbanistycznej wynika, iż granice obszaru analizy wyznaczono w przepisowej odległości, tj. 155 m (3 x 51,4 m = 154, 2 m), a zatem zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Niejasne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że obszar analizy został ustalony na podstawie szerokości frontu działki od strony ul. [...], który wynosi 46,5.
Nie ulega wątpliwości, że front działki wskazuje inwestor. Podkreślić należy przy tym, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961). W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, z której strony odbywać się będzie wjazd na działkę, tj. od ul. [...] i tym samym front działki został ustalony właśnie od tej ulicy.
Odnośnie zarzutu braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej to zgodzić należy się z Kolegium, iż stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym przypadku dostęp do drogi publicznej jest bezsprzeczny zarówno z ul. [...] jak i ul. [...]. Ponadto Zarząd Dróg i Transportu nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu nr 2 decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (tj. od dnia 25 sierpnia 2021 r.), zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - uzgodnienie w zakresie zjazdu od ul. [...] uważa się za dokonane.
Wbrew wskazaniom zawartym w skardze, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, iż projektuje się budynek zamieszkania zbiorowego, tj. dom studencki. Nie ulega również wątpliwości, iż wbrew stwierdzeniom skargi, w sprawie występuje kontynuacja funkcji i planowana inwestycja spełnia warunki zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ w analizowany obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, a także usługowa. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie ponoszone jest, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Pojęcie "kontynuacji funkcji" nie oznacza wymogu tożsamości planowanej zabudowy z już istniejącą, pod względem rodzaju, charakteru czy sposobu użytkowania, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Relewantna "kontynuacja" zachodzi więc zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji. Wymóg ten natomiast nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy - wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 514/19, LEX nr 2726332).
Odnosząc się do kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy stwierdzić, iż organ stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia wyznaczył przedmiotowy wskaźnik w innej wielkości niż średnia i uzasadnił to na podstawie wyników analizy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym wynosi średnio 0,24. Istniejący na przedmiotowym działkach nr [...] i [...] wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,14. Organ mając na uwadze cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a szczególnie zabudowę w najbliższym sąsiedztwie zasadnie uznał, że wskaźnik ten w wielkości 0,14 (istniejący) do 0,57 (projektowany) jest dopuszczalny. W sąsiedztwie, jak wynika z analizy, znajduje się zabudowa o wskaźniku wyższym niż projektowany, tj. 0,58 (ul. [...], ul. [...]) czy 0,60 (ul. [...]). Powyższe uzasadnia zatem odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika w wielkość średniej, jaka występuje w obszarze analizowany i wyznaczenie go w innej wysokości zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Mając na uwadze zarzut braku określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa, że z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2043/13, LEX nr 1675966).
W skardze został podniesiony również zarzut pominięcia stron postępowania, bowiem jedna ze stron postępowania, tj. J.S. zmarł w dniu [...] r., a jego następcy nie zostali ustaleni. W odniesieniu do powyższego Kolegium - w odpowiedzi na skargę – wskazało, że następcy prawni posiadają wiedzę na temat przedmiotowego postępowania (pismo w aktach sprawy administracyjnej).
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że podana w skardze data śmierci J.S. wskazuje, że zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Doręczenie decyzji skierowane przez organ do osoby zmarłej nie stanowi o wystąpieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia doręczenia decyzji administracyjnej osobie zmarłej nie jest równoznaczna z przesłanką skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tego rodzaju wada występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2896/21, LEX nr 3341880).
Odnosząc się zarzutu pominięcia następców prawnych zmarłej strony podkreślić należy, że zarzut ten może podnieść tylko pominięta strona. A zatem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21, LEX nr 3358134).
Strona skarżąca podniosła także, że naruszono art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie na terenie stosunkowo niewielkiej działki planowanej bardzo intensywnej zabudowy obejmującej również budowę układu komunikacji wewnętrznej i budowę garażu podziemnego. Tymczasem należy mieć na uwadze, że kwestia układu komunikacyjnego na działce, czy też wielkości parametrów projektowanej zabudowy np. jej długości czy szerokości będą ustalone dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie pominięto, iż zarówno teren objęty wnioskiem, jak i obszar bezpośredniego sąsiedztwa z istniejącym charakterem zabudowy to teren objęty gminną ewidencją zabytków w Ł. Zdaniem Sądu, kwestia ta nie została pominięta, ponieważ przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z Łódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi, tj. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. Konserwator uzgodnił projekt nr 2 decyzji, będący projektem po zmianie wniosku inwestora uwzględniającego uwagi wystosowane przez ten organ. A zatem właściwy organ, tj. w tym przypadku Łódzki Konserwator Zabytków w Łodzi dokonał oceny w zakresie zgodności planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podnoszone jest, że w przypadku uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o przesłanki ocenne wskazane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które powinny zostać poddane weryfikacji przez organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie prawa administracyjnego, czyli wojewódzkiego konserwatora zabytków (wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21, LEX nr 3427053).
W ocenie zatem Sądu – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
is