II SA/Łd 298/08

II SA/Łd 298/08 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2008-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący/
Czesława Nowak-Kolczyńska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 54 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 29 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Jawnej K. W. i G. W. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki Jawnej K. W. i G. W. w P. kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. ls
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla PPHU A Sp. Jawna na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach o nr ewidencyjnych 28 i 270 położonych w obrębie 9 w T.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta T., wnosząc o jej uchyleni w całości gdyż projekt budowlany planowanej inwestycji został wykonany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i niewłaściwie został zastosowany § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący podniósł, iż planowana inwestycja narusza sferę własności i ogranicza sposób dysponowania nieruchomością komunalną nr ewidencyjny 269/7, uniemożliwia zabudowę tej działki w odległości 4m od granicy z działką 270 budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi posiadającym okna powyżej poziomu terenu a poniżej 0,84m, czyli poziomej płaszczyzny pracy.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, powołując przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, podkreślił, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami technicznymi, jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Prezydent Miasta T. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnioskując o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił w całości skargę Prezydenta Miasta T. i uchylił decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Uzasadniając, zwrócił uwagę, iż Prezydent w/w skardze do Sądu wskazywał m.in., iż pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Tomaszów Mazowieckiego Nr XLV/413/05 z dnia 5 października 2005r.. W odniesieniu do tej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 473/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Tomaszów Mazowieckiego Nr XLV/413/05. Po podjęciu informacji o uprawomocnieniu się w/w wyroku koniecznym stało się, w ocenie organu zreformowania stanowiska, bowiem zarówno w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] jak i Wojewodę [...] plan miejscowy dla terenu inwestycji nie mógł być wykonywany. Nie było możliwe sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, która jest wymagana w przypadku braku obowiązującego planu.
Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli inwestorzy tj. PPHU A Sp. Jawna, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności.
Uzasadniając swe wnioski skarżący wyjaśnili, iż w związku z ustatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę przystąpili do prac budowlanych i podpisania umów budowlanych oraz umów najmu przyszłej powierzchni handlowej. Od 29 stycznia do 17 marca 2008r. prace trwały nieprzerwanie, do tego czasu wybudowali fundamenty, odchumusowano teren i zakupiono szereg materiałów budowlanych na cały proces budowlany. Od 17 marca 2008r. prace zostały wstrzymane. W dniu 29 stycznia 2008r. zakończyło się postępowanie przed organem II instancji, a w tak zwanym. miedzy czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 473/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z dnia [...]r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O w/w wyroku skarżący dowiedzieli się dopiero podczas zamknięcia placu budowy przez nadzór budowlany. Skarżący stoją na stanowisku, iż całe zamieszanie spowodowane jest ukrywaniem przez władze miasta faktu wyeliminowania z obrotu prawnego planu miejscowego. Strona podkreśliła, iż decyzja Wojewody Nr [...] stała się decyzją ostateczną i zaopatrzona jest w domniemanie mocy obowiązującej. Zdaniem skarżących Urząd stosując art. 54 §3 p.p.s.a. tworzy de facto trzecią instancję postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie przywołując jako uzasadnienie swego stanowiska dotychczasowe motywy zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma ta reguluje instytucję autokontroli. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej, przewidzianym nie w Kodeksie postępowania administracyjnego lecz w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia ona organowi odwoławczemu weryfikację wydanego rozstrzygnięcia bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instrument ten realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych.
Omawianą instytucję uregulował ustawodawca w sposób oszczędny. Literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości jedynie odnośnie do tego, iż organ odwoławczy może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy uwzględnia skargę w całości, nie wyjaśniając jednakże, co pod pojęciem "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć (w jakim zakresie należy uwzględnić żądanie, czy też zarzuty skargi, aby uwzględnienie skargi nastąpiło). Niedookreśloność regulacji wyraża się także w niewyjaśnieniu, jakiego rodzaju orzeczenia mogą być w trybie autokontroli wydane.
Taki sposób regulacji odróżnia się istotnie od uregulowań kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145-150 p.p.s.a.), precyzyjnie określających, co może uczynić sąd w ramach uwzględnienia skargi. Podobna precyzja znamionuje także art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. wskazujący rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego uwzględniając odwołanie od decyzji organu I instancji.
Skoro w ramach procedury autokontroli organ administracji publicznej rozważa możliwość "uwzględnienia skargi", to kryteria tej oceny powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny.
Jak to wyżej podniesiono podstawowym warunkiem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości. Przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu treść skargi Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. była jednoznaczna – jej intencją było uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, udzielającej pozwolenia na budowę dla PPHU A Sp. Jawna, z motywów szczegółowo opisanych już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej a powtórzonych w skardze.
Zaskarżone natomiast przez inwestora tj. PPHU A Sp. Jawna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu własnej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że stanowi o uwzględnieniu skargi Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w całości, wymogu tego nie spełnia. Wojewoda [...] bowiem uchylając rozstrzygnięcia w trybie autokontroli zobowiązał organ pierwszoinstancyjny do ponownego rozpoznania sprawy, w związku z tym na tym etapie postępowania nie można wykluczyć też rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wniesionego środka zaskarżenia. Pogląd taki wyraził już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 03. 06. 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04 ( LEX nr 186673 ), w którego tezie czytamy: "Zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Decyzja wydana w tym trybie może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi". ( podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23. 06. 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/05 (LEX nr 186671).
Dodatkowo podnieść należy, że art. 54 § 3 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną. Pomimo, że został zamieszczony w systematyce ustawy procesowej, to o jego charakterze materialnoprawnym przesądza przedmiot regulacji: zakres kompetencji organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego. Art. 54 § 3 wprowadza do wyznaczenia granic samokontroli, przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Wprowadzenie tej nowej przesłanki usuwa wątpliwości interpretacyjne co do podstaw weryfikacji aktu lub czynności w trybie samokontroli. Różni się zatem zasadniczo od rozwiązania przyjętego w art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.
Art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odsyłając do właściwości organu, nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego.
Reasumując: w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ obowiązany jest wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu, z której wynika właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji (wzruszenia, nieważności) decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie sposób w końcu podnieść i tego aspektu, że uwzględnienie skargi w całości oznacza, że sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie powinna powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ:
- uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy,
- uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy,
- uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji.
Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości cofnięcia sprawy do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 kpa. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle ile w skardze żąda strona. Odmienne zachowanie organu administracji na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a przez powrót sprawy do trybu postępowania administracyjnego, a także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana do wyłącznej dyspozycji Sądu.
Te wszystkie wskazania organ winien mieć na uwadze w sytuacji, gdyby zdecydował się jeszcze raz na wydanie orzeczenia w trybie autokontroli.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a nadto stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
ar