II SA/Łd 296/23

II SA/Łd 296/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 995
art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 31a ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 par. 3, art. 133, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant sekretarz sądowy Marta Duda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 9 stycznia 2023 r. znak: I-DPT.7023.6.1.2023.mb w przedmiocie nieprzyjmowania odpadów oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 9 stycznia 2023 r., znak: I-DPT.7023.6.1.2023.mb, Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 4 marca 2022 r. do 17 października 2022 r. w spółce F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. – [...] w R. (instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne), udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:
1. nie przyjmować do przetworzenia na składowisku odpadów niewymienionych w zatwierdzonej "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów";
2. nie przyjmować do składowania odpadów wytwarzanych regularnie, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 10 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi, Delegatura w P., w okresie od 4 marca 2022 r. do 17 października 2022 r. w Spółce F. Spółka z o.o. ul. [...],[...] K. - [...] w R. (instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i w związku z tym zarządzono w punktach 1-2 ich usunięcie.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że w trakcie działań kontrolnych stwierdzono, iż kontrolowany podmiot na kwaterach 8 i 9 składowiska odpadów przetwarzał odpady organiczne (biodegradowalne), takie jak odpady warzyw i owoców, ich obierek, resztek żywności, fragmentów roślin. Stan tych odpadów (świeże, zielone części roślin, owoce i ich obierki w stanie nieprzetworzonym) świadczył o tym, że przed ich zdeponowaniem na składowisku nie zostały poddane procesowi stabilizacji. W "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na terenie [...] F. Spółka z o.o. w miejscowości R.", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 27 lipca 2021 r., znak: [...],[...], odpady organiczne (biodegradowalne) nie zostały wymienione jako rodzaje odpadów przewidziane do składowania lub odzysku. Przetwarzanie na przedmiotowym składowisku ww. odpadów stanowi naruszenie pkt 2.4 i 2.8 "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów ..." zatwierdzonej ww. decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego oraz art.135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach" (Ad. 1).
W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że na podstawie przeprowadzonej weryfikacji testów zgodności odpadów przyjętych do składowania stwierdzono, iż w trzech przypadkach pobór próbek odpadów do badań nie został dokonany przez akredytowane laboratorium. Dotyczy to dwóch testów zgodności odpadów o kodzie 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03) oraz jednego testu zgodności odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11*), przekazanych spółce F. Spółka z o. o. przez:
a) E. Spółka z o. o., [...] K., ul. [...] - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 17 09 04 do badań zostały pobrane przez zleceniodawcę, tj. przez ww. spółkę;
b) E. Spółka z o. o., [...] J., ul. [...] - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 17 09 04 do badań zostały pobrane przez zleceniodawcę, tj. przez ww. spółkę.
c) R. z o. o. Oddział Ł., ul. [...],[...] Ł. - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 19 12 12 do badań zostały pobrane przez klienta.
Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, że zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy o odpadach kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu uważa się za spełnione, jeżeli są potwierdzone badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie natomiast do art.147a ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez:
1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności lub
2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach - w zakresie badań, do których wykonania są obowiązani.
Organ podkreślił przy tym, że w przypadku ww. odpadów przyjętych przez kontrolowany podmiot do unieszkodliwienia nie zapewniono poboru prób zgodnie z ww. wymogami, co oznacza, że nie można uznać ww. badań jako spełniających wymagania art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym na podstawie ww. badań (testów zgodności) nie można było sporządzić podstawowych charakterystyk tych odpadów oraz sprawdzić dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz parametrów charakterystyczne dla odpadów o kodzie 17 09 04 i 19 12 12.
Wobec powyższego organ stwierdził, że przyjmowanie do składowania odpadów o kodzie 17 09 04 i 19 12 12, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów, stanowi naruszenie art. 113 ust. 1 ustawy o odpadach (Ad. 2.)
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółka F. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
1. naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skarżąca Spółka przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżąca Spółka naruszyła pkt 2.4 i 2.8 "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (...)" ("Instrukcja"), w sytuacji w której wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ nie dawały podstaw do uznania, że skarżąca Spółka przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne, a wobec tego nie było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia Instrukcji oraz art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach;
2. naruszenie art. 117 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (powoływanej także jako: "ustawa Prawo o ochronie środowiska") poprzez:
a) ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że z przepisów tych wynika obowiązek poboru próbek odpadów do badań przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, podczas gdy przepisy te wymagają jedynie, by badania próbek (a nie ich pobór) zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, a w konsekwencji:
b) niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przejawiające się w uznaniu przez organ, że z uwagi na brak poboru próbek przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, w odniesieniu do trzech przypadków, kryteria dopuszczenia odpadów do składowania nie zostały spełnione, pomimo że same badania próbek zostały wykonane przez akredytowane laboratorium;
3. naruszenie art. 113 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że odpady przyjmowane na składowisko (dot. trzech przypadków) zostały przyjęte bez testów zgodności, w sytuacji w której testy zgodności zostały wykonane i przedstawione, a jedyną "nieprawidłowością" był pobór próbek przez zleceniodawcę, a nie pracownika laboratorium akredytowanego (choć skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że z przepisów nie wynika konieczność pobrania próbki przez laboratorium akredytowane, a jedynie obowiązek przebadania próbki przez takie laboratorium - a to w odniesieniu do każdej z próbek miało miejsce);
4. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (powoływanej także jako: "ustawa o IOŚ") poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przejawiające się w:
a) wydaniu zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji w której wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ nie dawały podstaw do uznania działań skarżącej Spółki za naruszenia wskazane w zarządzeniu, wobec czego nie było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w celu ich usunięcia, a niezależnie od powyższego, przejawiające się również w:
b) wydaniu zarządzeń służących bieżącemu pouczeniu i przypomnieniu skarżącej Spółce o obowiązkach ciążących na skarżącej Spółce z mocy prawa, podczas gdy zarządzenie pokontrolne może służyć jedynie do przeciwdziałania naruszeniom przepisów prawa i zezwoleń, stwierdzonym w toku kontroli,
c) braku wskazania w zarządzeniu precyzyjnego sposobu, w jaki skarżąca Spółka powinna usunąć naruszenia zidentyfikowane przez WIOŚ.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że organ pominął w opisie stanu faktycznego, przywołanym w zarządzeniu, wszelkie okoliczności, które przemawiały za przyjęciem, iż odpady biodegradowalne nie były przetwarzane na składowisku, tj.:
- wynikający z oględzin fakt, że odpady biodegradowalne zostały zidentyfikowane na składowisku jedynie w śladowej ilości (co przesądza o tym, że było to jedynie zanieczyszczenie innego rodzaju odpadów, a nie osobno skierowany strumień odpadów biodegradowalnych do przetwarzania na składowisko);
- wynikający z oględzin fakt, że frakcje organiczne zaobserwowane w toku oględzin znajdowały się obok worków niebieskich, zielonych, czarnych, bądź luzem - podczas gdy odpady biodegradowalne zbierane są w sposób selektywny w oznaczonych pojemnikach lub workach koloru brązowego, dedykowanego dla tej właśnie frakcji odpadów (a więc jedynie ujawnienie odpadów w sąsiedztwie brązowych worków wskazywałoby na skierowanie przez Spółkę odpadów biodegradowalnych do składowania).
Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, wszystkie powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, że odpady nie zostały skierowane do przetworzenia na składowisku, a jedynie stanowiły zanieczyszczenie strumienia odpadów, które mogą być kierowane do składowania zgodnie z posiadaną przez Spółkę Instrukcją. W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki, organ pominął fakt, że odpady biodegradowalne trafiające do procesu kompostowania mają niejednorodną morfologię, trafiają się w nich korzenie, krzewy, gałęzie, itp. Nie stanowi odosobnionego faktu, że odpady zielone są zawinięte w mocne worki. Wsad tego typu, pomimo przejścia przez proces, nadal ma charakter zbliżony do pierwotnego np. większe fragmenty roślin czy fragmenty owoców (owoce, które są zakonserwowane istotną dawką chemikaliów, aby nie uległy zepsuciu). Z kolei resztki jedzenia, owoce zapewne znajdowały się w strumieniu odpadów 17 09 04 zmieszanych odpadów z remontów, budowy i demontażu, które to są przyjmowane od zewnętrznych dostawców do procesu unieszkodliwiania (D5). Jednocześnie pełnomocnik dodał, że choć zarządzający składowiskiem przed przyjęciem odpadów do składowania dokonuje kontroli odpadów, to przed rozładunkiem odpadów, a nawet już po rozładunku odpadów, nie można wychwycić wszystkich zanieczyszczeń strumienia odpadów - szczególnie tych, które w odpadach znajdują się w ilościach śladowych - jak miało to miejsce w tym przypadku - a zostało zignorowane przez organ. Podobnie jak zostało przemilczane przez organ, że dopiero rozgarnięcie odpadów kompaktorem mogło spowodować ujawnienie zanieczyszczenia strumienia odpadów 17 09 04 śladowymi ilościami odpadów biodegradowalnych.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że z przepisów wynika, iż jedynie badanie próbki powinno zostać dokonane przez akredytowane laboratorium, nie zaś pobór próbki, a nawet gdyby - z ostrożności procesowej - uznać, że pobór próbki został dokonany w sposób nieprawidłowy, to nie świadczy to w żadnej mierze o tym, że partie odpadów, w odniesieniu do których zostały pobrane próbki, nie posiadały testów zgodności.
Nadto pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, że z przepisów ustawy o odpadach nie wynika, aby wymóg akredytacji został rozszerzony również na sam pobór próbek - odesłanie do art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy tylko kryterium, jakie musi spełniać określone laboratorium, aby badanie danej próbki odpadów było uznane za prawidłowe, tj. badanie powinno zostać wykonane przez laboratorium, które dla danego badania posiada odpowiednią akredytację.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik dodał, że gdyby intencją ustawodawcy było rozszerzenie wymogu akredytacji również na pobór próbek odpadów, to taki wymóg wynikałby wprost z przepisów ustawy o odpadach - jak ma to miejsce w przypadku pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska wykonywanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, gdzie ustawodawca rozróżnia wykonanie pomiarów od poboru próbek i jednoznacznie wskazuje, że pobór próbek powinien również nastąpić przez laboratorium akredytowane. Takiego wymogu w stosunku do poboru próbek odpadów nie przewidują przepisy ustawy o odpadach.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, przepis art. 113 ustawy o odpadach wymaga posiadania odpowiednich testów zgodności dla odpadów kierowanych na składowiska, więc zarzut w tym zakresie byłby odpowiedni w przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała testami zgodności. Tymczasem, na gruncie przedmiotowej sprawy Spółka nie przyjęła ani jednego transportu odpadów bez odpowiednich testów zgodności.
Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał również, że z uwagi na rygorystyczne konsekwencje wynikające z niepodjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego (lub niepoinformowania o nich WIOŚ), sformułowanie zarządzeń pokontrolnych powinno być maksymalnie precyzyjne i niebudzące wątpliwości - jakie tak naprawdę obowiązki ciążą na adresacie zarządzenia. Zarządzenia te powinny również wynikać bezpośrednio z ustaleń kontroli.
W ocenie pełnomocnika, przy tak ukształtowanych zarządzeniach, Spółka tak naprawdę nie wie, jakie działania powinna podjąć w celu usunięcia naruszeń.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pełnomocnik organu wyjaśniła, że z ustaleń kontroli wynika, iż odpady organiczne biodegradowalne (warzywa i owoce, ich obierki, resztki żywności, fragmenty roślin) zdeponowane na 8 i 9 kwaterze składowiska stanowiły istotną część przetworzonych na tych kwaterach odpadów, co potwierdza sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy - Załącznik nr 1 do protokołu kontroli nr [...] protokół oględzin, zdjęcia nr 16 - 23, a nie jak twierdzi Spółka śladowe ilości. Jednocześnie pełnomocnik organu dodała, że charakter ww. odpadów organicznych zdeponowanych na składowisku (np. świeże, zielone części roślin, nieprzekompostowane liście oraz owoce i ich obierki w stanie nieprzetworzonym) świadczył o tym, że nie zostały one poddane procesowi stabilizacji. W ocenie organu, wskazane przez stronę przyczyny obecności stwierdzonych w trakcie kontroli odpadów organicznych na ww. kwaterach składowiska, tj. zanieczyszczenie odpadami organicznymi (resztkami jedzenia, owocami) odpadów o kodzie 17 09 04, które są unieszkodliwiane na składowisku oraz możliwość występowania większych fragmentów roślin czy fragmentów owoców w unieszkodliwianych odpadach o kodzie 19 05 99 nie mają znaczenia, są niewiarygodne i nie zmieniają faktu, że na składowisku skarżąca Spółka dopuściła do składowania odpadów biodegradowalnych, pochodzenia roślinnego, uprzednio nieprzekompostowanych. Zdaniem pełnomocnik organu, nie przekonują także twierdzenia skarżącej Spółki, iż żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia odpadów przyjmowanych na składowisko odpadami niedozwolonymi do składowania. Zarówno ustawa o odpadach, jak i instrukcja prowadzenia składowiska określają obowiązki zarządzającego składowiskiem, których naruszenie powoduje nałożenie przewidzianych w ustawie sankcji, w związku z tym to na skarżącej Spółce ciąży obowiązek dochowania należytej staranności przy przyjmowaniu odpadów na składowisko. Nadto pełnomocnik organu wskazała, że w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne (pismo z 10 lutego 2023 r.) Skarżąca Spółka wskazała, że podjęła stosowne działania w celu zapewnienia przyjmowania na składowisko tylko odpadów dopuszczonych do składowania poprzez wezwanie swoich kontrahentów do należytego wykonywania umowy w zakresie przekazania odpadów określonych frakcji, w tym do podejmowania działań zmierzających do należytej weryfikacji rzeczywistej zawartości przekazanych odpadów oraz poprzez przeprowadzenie wewnętrznego szkolenia dla pracowników przypominającego w zakresie należytego wykonywania procedur obowiązujących przy przyjmowaniu odpadów od kontrahentów oraz warunków wynikających z posiadanych decyzji.
W ocenie pełnomocnik organu, z literalnego brzmienia przepisu wynika wprost, że pobór prób w celu wykonania badań dla zapewnienia warunków korzystania ze środowiska (testy zgodności z art. 113 ust. 1 ustawy o odpadach) musi być dokonany przez podmioty wskazane w art. 147a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, a użyte w treści przepisu wyrażenia "w tym pobieranie próbek" oraz "w zakresie badań" jednoznacznie wskazują, że pobieranie próbek jak i same badania muszą być wykonane przez podmioty spełniające wymagania wskazane w art. 147a ust. 1 i ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ tylko wtedy podmiot zobowiązany zapewni wykonanie pomiarów emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska zgodnie z prawem.
W konsekwencji, w ocenie organu, obowiązek potwierdzenia dopuszczania odpadów do składowania, badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska należy rozumieć w ten sposób, że zarówno wykonywanie analiz i badań, jak i sam pobór prób, powinny być przeprowadzone przez laboratorium, o którym mowa w cytowanym art. 147a ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a ww. ustawy.
W związku z powyższym, z uwagi na to – zdaniem pełnomocnik organu - że próbki odpadów do badań testów zgodności były pobrane niezgodnie z przepisami prawa, tj. przez posiadaczy odpadów niebędących akredytowanymi laboratoriami lub certyfikowanymi jednostkami badawczymi (w trzech przypadkach opisanych w protokole kontroli WIOŚ), nie można było uznać przeprowadzenia tych badań, i w konsekwencji spełnienia przez stronę obowiązku przyjmowania do składowania odpadów poddanych testom zgodności.
Ponadto pełnomocnik organu wyjaśniła, że zarządzeniem pokontrolnym wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie nakłada na podmiot żadnych obowiązków z zakresu ochrony środowiska ponad te, które wynikają z obowiązujących podmiot przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wydanych dla niego decyzji administracyjnych (zezwoleń, pozwoleń). Zarządzenie pokontrolne stanowi swego rodzaju przypomnienie o zaistniałych (stwierdzonych) naruszeniach i ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Pismem z dnia 21 czerwca 2023 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 23 czerwca 2023 r., pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stanowisko w przedmiocie twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonej opinii prof. M. G. na okoliczności wskazane w powyższym piśmie.
Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącego jako niespełniający przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wniosła zaś o oddalenie skargi w całości i podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Z kolei stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty z zakresu administracji publicznej. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa o IOŚ", wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o IOŚ).
Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
W kontekście zatem powołanego art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia powinien ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wskazują na zaistnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego.
Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Konsekwencją niestosowania przepisów k.p.a. jest to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19; CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o IOŚ, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ramach sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że zarządzenie to odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, że wyniki przeprowadzonej kontroli, odzwierciedlone w protokole kontroli, uprawniały organ do wydania zarządzenia w zakresie określonym w pkt 1 dotyczącym nieprzyjmowania do przetworzenia na składowisku odpadów niewymienionych w zatwierdzonej Instrukcji (pkt 2.4 i 2.8). Nie ulega przy tym wątpliwości, że doszło do naruszenia zarówno tej Instrukcji, jak i art.135 ust. 2 ustawy o odpadach. Trafnie w tym względzie organ ustalił, w oparciu o załączoną do akt dokumentację fotograficzną (załącznik nr 1 do protokołu kontroli nr [...] protokół oględzin, zdjęcia nr 16 – 23), że odpady organiczne biodegradowalne (warzywa i owoce, ich obierki, resztki żywności, fragmenty roślin) zdeponowane na 8 i 9 kwaterze składowiska, stanowiły istotną część przetworzonych na tych kwaterach odpadów. Nie sposób przy tym uznać, wbrew oczekiwaniom skarżącej Spółki, że były to jedynie śladowe ilości. Niewątpliwie charakter ww. odpadów organicznych zdeponowanych na składowisku (np. świeże, zielone części roślin, nieprzekompostowane liście oraz owoce i ich obierki w stanie nieprzetworzonym) świadczył o tym, że nie zostały one poddane procesowi stabilizacji. Rację ma także organ, że wskazane przez stronę przyczyny obecności stwierdzonych w trakcie kontroli odpadów organicznych na ww. kwaterach składowiska, tj. zanieczyszczenie odpadami organicznymi (resztkami jedzenia, owocami) odpadów o kodzie 17 09 04, które są unieszkodliwiane na składowisku oraz możliwość występowania większych fragmentów roślin czy fragmentów owoców w unieszkodliwianych odpadach o kodzie 19 05 99, nie mają znaczenia, są niewiarygodne i nie zmieniają faktu, że na składowisku skarżąca Spółka dopuściła do składowania odpadów biodegradowalnych, pochodzenia roślinnego, uprzednio nieprzekompostowanych.
Trafnie przy tym organ za nieprzekonujące uznał twierdzenia skarżącej Spółki, iż żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia odpadów przyjmowanych na składowisko odpadami niedozwolonymi do składowania. Zarówno ustawa o odpadach, jak i Instrukcja prowadzenia składowiska określają obowiązki zarządzającego składowiskiem, których naruszenie powoduje nałożenie przewidzianych w ustawie sankcji, w związku z tym to na skarżącej Spółce ciąży obowiązek dochowania należytej staranności przy przyjmowaniu odpadów na składowisko.
Dodać przy tym należy, że w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne (pismo z 10 lutego 2023 r.) skarżąca Spółka wskazała, że podjęła stosowne działania w celu zapewnienia przyjmowania na składowisko tylko odpadów dopuszczonych do składowania poprzez wezwanie swoich kontrahentów do należytego wykonywania umowy w zakresie przekazania odpadów określonych frakcji, w tym do podejmowania działań zmierzających do należytej weryfikacji rzeczywistej zawartości przekazanych odpadów, oraz poprzez przeprowadzenie wewnętrznego szkolenia dla pracowników przypominającego w zakresie należytego wykonywania procedur obowiązujących przy przyjmowaniu odpadów od kontrahentów oraz warunków wynikających z posiadanych decyzji.
W dalszej kolejności należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie zachodziły także podstawy do wydania zarządzenia w zakresie określonym w pkt 2 dotyczącym nieprzyjmowania do składowania odpadów wytwarzanych regularnie, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów. Zdaniem Sądu, organ trafnie wskazał, że w świetle art.147a ustawy Prawo ochrony środowiska zarówno wykonywanie analiz i badań, jak i sam pobór prób, powinny być przeprowadzone przez akredytowane laboratorium. W tej sytuacji organ prawidłowo nie uznał przeprowadzonych badań za właściwe i w konsekwencji prawidłowo nie uznał, że strona wykonała obowiązek przyjmowania do skałdowania odpadów poddanych testom zgodności. Sąd w pełni podziela stanowisko organu w tym zakresie.
Następnie odnosząc się do zarzutu niejasności zarządzenia Sąd stwierdza, że treść kontrolowanego zarządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W orzecznictwie NSA podnosi się, że "zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej" (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1844/21, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd także ten pogląd podziela.
Ponadto odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej Spółki, oddalonego na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r., należy wyjaśnić, że wskazane w skardze okoliczności nie budziły wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w powyższych rozważaniach. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji.