II SA/Łd 292/24

II SA/Łd 292/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2143/24 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 14 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 roku nr PNIK-I.4131.123.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej: - terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lutego 2024, znak: PNIK-I.4131.123.2024 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), powoływanej dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1688,1890, 2029 i 2739), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." stwierdził nieważność uchwały nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, powoływanej dalej jako: "m.p.z.p." w części dotyczącej: terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.
Wątpliwości organu wzbudziła treść m.p.z.p. w zakresie dotyczącym wyznaczenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KR w przebiegu drogi publicznej - ul. Ziarnistej, zaliczonej w wykazie ulic na terenie miasta Łodzi na odcinku pomiędzy ul. Bolesławów a ul. Rzeźną do kategorii dróg gminnych.
Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie nadzorcze i skierował 7 lutego 2024 r. do Rady Miejskiej w Łodzi zawiadomienie przedstawiając swoje zastrzeżenia. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi 12 lutego 2023 r. wskazał, że zmiana przeznaczenia drogi publicznej na drogę wewnętrzną nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z zachowaniem procedury wynikającej z obowiązujących przepisów o drogach publicznych. Uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia faktycznie drogi jej dotychczasowej kategorii, gdyż plan miejscowy nie ustala kategorii dróg, a faktyczne dostosowanie tej drogi do klasy ustalonej planem miejscowym nastąpi dopiero po podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi stosownej uchwały w trybie ustawy o drogach publicznych, powoływanej dalej jako: "u.d.p.". Stwierdził także, że po uchwaleniu m.p.z.p. droga gminna - ul. Ziarnista, mimo przeznaczenia jej w planie na drogę wewnętrzną, nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej.
Wojewoda Łódzki nie uwzględnił ww. wyjaśnieni i przywołując treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że Uchwała nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Następnie organ przywołał treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), art. 94 Konstytucji RP, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2, ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p." wyjaśnił, że organy planistyczne wyznaczyły drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem 1KR, w przebiegu drogi publicznej gminnej - ul. Ziarnistej, na odcinku objętym m.p.z.p. Zgodnie z wykazem dróg gminnych na terenie miasta Łodzi według stanu na 1 stycznia 2024 r., ul. Ziarnista jest drogą gminną. W ocenie organu nadzoru pozbawienie ul. Ziarnistej dotychczasowej kategorii mogłoby zostać dokonane albo z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii dróg publicznych albo poprzez wyłączenie jej z użytkowania. Ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p., na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.
Rada Miejska w Łodzi nie podjęła stosownej uchwały na podstawie art. 10 u.d.p., ul. Ziarnista nadal pozostaje drogą gminą. Rada nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany kategorii drogi lub wyłączenia jej z użytkowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Pismem z 21 marca 2024 r. Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że sprzeczne z prawem są ustalenia m.p.z.p. w części dotyczącej terenu komunikacji wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego, gdy ustalenia te znajdują oparcie w przepisach prawa materialnego, zostały uchwalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego (trybu sporządzania planu) i nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, ani ich nie naruszają, w szczególności nie naruszają ich w sposób istotny;
2. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez wydanie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego:
a. w wyniku dokonania przez organ nadzoru błędnej wykładni przepisów m.p.z.p. podlegającej ocenie organu nadzoru pod kątem legalności, w szczególności § 20 oraz załącznika graficznego (rysunku planu) w zakresie terenu 1KR, w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i pkt 11, której skutkiem było uznanie, że m.p.z.p. pozbawia drogę publiczną (ul. Ziarnistą) w zakresie objętym terenem 1KR "statusu" drogi publicznej i ustalonej kategorii (drogi gminnej), gdy przedmiotem planu nie są te zagadnienia, a jest nim w szczególności ustalenie przeznaczenia terenu (nieruchomości) objętych jednostką o symbolu 1KR;
b. w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 10 ust. 1-3 u.d.p., poprzez przyjęcie, że dla możliwości określenia w m.p.z.p. przeznaczenia terenu dla terenu 1KR (o klasie przeznaczenia terenu: "teren komunikacji drogowej wewnętrznej") konieczne było uprzednie pozbawienie nieruchomości stanowiącej drogę gminną (ul. Ziarnistą) wpisaną do wykazu dróg publicznych gminnych jej kategorii i wyłączenie jej z użytkowania poprzez podjęcie uchwały w trybie u.d.p., gdy z żadnego przepisu prawa ani z poprawnie wykonanej wykładni, nie wynika taka zależność, która byłaby konsekwencją przyjęcia
i. nadrzędności trybu, o którym stanowią art. 10 ust. 1-3 u.d.p. nad procesem stanowienia prawa miejscowego o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 14, art. 17-20 u.p.z.p.;
ii. przyznania szczególnej ochrony nieruchomościom objętym wykazem dróg publicznych;
c. wobec niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na bezpodstawnym utożsamieniu określonego w zakwestionowanym planie przeznaczenia terenu 1KR na cel komunikacji drogowej wewnętrznej (klasa przeznaczenia terenu) z bezpośrednim pozbawieniem nieruchomości stanowiącej ten teren statusu drogi publicznej o kategorii gminnej;
d. wobec naruszenia art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezprawną ingerencję organu nadzoru w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Łódź w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zakres regulacji obejmuje wprowadzanie ustaleń z zakresu kształtowania polityki przestrzennej w postaci norm planowych określających m.in. przeznaczanie terenów na określone cele, co zostało w planie miejscowym objętym terenem 1KR dokonane prawidłowo, w tym zgodnie z przepisami odrębnymi.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że przedmiotem ustaleń m.p.z.p. jest m.in. wyznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KR i określenie przeznaczenia tego terenu, co znajduje odzwierciedlenie w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przywołując treść § 4 ust. 1 pkt 8 i pkt 1 m.p.z.p. strona skarżąca stwierdziła, że plan określa przeznaczenie nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku jako 1KR. Ustalenia szczegółowe dla terenu 1KR zamieszczone są w § 20 m.p.z.p., a przeznaczenie podstawowe tego terenu to: "teren komunikacji drogowej wewnętrznej".
Przywołując treść § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiT strona skarżąca wyjaśniła, że w m.p.z.p. określona została klasa przeznaczenia terenu oznaczonego jako 1KR wydzielonego na rysunku liniami rozgraniczającymi, zgodnie z u.p.z.p. i rozporządzeniem MRiT. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru przedmiotem ustaleń planu nie jest ustalenie bądź pozbawienie kategorii drogi publicznej (ul. Ziarnistej) na odcinku objętym ustaleniami planu jako teren 1KR, zagadnienie możliwości dalszego użytkowania bądź wyłączenie z dalszego użytkowania tej drogi publicznej (ujętej w wykazie dróg publicznych miasta Łodzi), która - jako nieruchomość - nadal przeznaczona jest w planie miejscowym na cel komunikacji, z tym że plan określa z dniem wejścia w życie jego ustaleń) jako klasę przeznaczenia terenu (nieruchomości) klasę "teren komunikacji drogowej wewnętrznej" ani samoistne, czyli dokonywane bezpośrednio na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, pozbawienie terenu drogi publicznej "statusu" drogi publicznej (ul. Ziarnistej), który nadany jej został stosownie do przepisów u.d.p. poprzez zaliczenie w drodze odrębnego aktu prawnego do jednej z kategorii dróg publicznych. Przepisy u.p.z.p. lub rozporządzenia MRiT nie posługują się zwrotem "kategoria drogi publicznej". Materia ta ("kategoria" drogi) nie jest przedmiotem zainteresowania prawa planowania przestrzennego. Konsekwentnie i zgodnie z ww. normami, przepisy zakwestionowanego m.p.z.p. nie zawierają regulacji, którą można by określić jako ustalenie kategorii drogi.
Strona skarżąca jednocześnie nadmieniła, że dla całego obszaru planu miejscowego, którego część (teren 1KR) zakwestionował Wojewoda Łódzki, przed jego wejściem w życie nie obowiązywał inny plan miejscowy, zatem organy planistyczne Miasta Łodzi nie dokonały zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego w zakwestionowanym planie teren 1KR, które byłoby określone inaczej we wcześniej obowiązującym dla tej drogi planie miejscowym. Skoro m.p.z.p. nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu to tym bardziej nie można przyjąć, że pozbawiono przepisami planu miejscowego drogę publiczną (gminną – ul. Ziarnistą) jej kategorii. Argumentacja organu nadzoru oparta o niewyjaśnioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia metodę wykładni przepisów prawa zawartych w dwóch odrębnych aktach prawnych regulujących odrębne kwestie, tj. planowanie przestrzenne (u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie) oraz określanie sieci dróg publicznych, ich budowa, utrzymanie i zarządzanie (u.d.p. oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie), doprowadziła do błędnego wniosku o faktycznej, ale i prawnej (w tym proceduralnej) "nadrzędności" norm konstruowanych w oparciu o przepisy u.d.p. nad normami konstruowanymi w oparciu o przepisy u.p.z.p.
Zakwestionowany w części plan miejscowy w ogóle nie rozstrzyga o kwestiach, które są domeną przepisów u.d.p. Organy planistyczne określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych, które dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego będą musiały dopiero zostać wykonane w trybie art. 10 u.d.p. Czynności te będą mogły zostać wykonane i miały być wykonane w celu osiągnięcia faktycznego skutku "zmiany" statusu drogi publicznej gminnej (ul. Ziarnistej) na drogę wewnętrzną, właśnie w wykonaniu i na skutek wejścia w życie ustaleń m.p.z.p.
W ocenie strony skarżącej Wojewoda Łódzki dodatkowo pominął wyjątek wynikający z brzmienia art. 7 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że do dróg gminnych nie podlegają zaliczeniu drogi wewnętrzne. Dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie przewidział takiej zależności (uprzednie pozbawienie/zmiana tej drogi publicznej jej kategorii lub wyłączenie z użytkowania w trybie u.d.p.). Dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie wskazał, że taka nieruchomość (zaliczona uprzednio do kategorii dróg publicznych) posiada szczególny status, "chroniący" ją przed możliwością ustalenia odmiennego, docelowego przeznaczenia terenu w planie miejscowym czy też warunkujący taką możliwość uprzednim dopełnieniem czynności, o których stanowi art. 10 u.d.p. Dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa, w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest aktem właściwym do tego celu, nie przewidział takich czynności formalnoprawnych (związanych z koniecznością uprzedniego pozbawienia drogi publicznej jej statusu, zmiany ustalonej kategorii bądź wyłączenia z użytkowania), które składałyby się na tryb sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca potrafi wyrazić w sposób wyraźny swoją wolę uzależnienia możliwości wprowadzenia do projektu planu miejscowego określonych rozwiązań, które uznaje za wymagające szczególnej troski, od władczych, odrębnych i uprzednich rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej, w trybie przewidzianym odrębnymi ustawami.
Następnie strona skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze zdaje się utożsamiać wejście w życie ustaleń m.p.z.p. z "natychmiastowym" skutkiem wykonawczym w postaci utraty przez nieruchomości objęte w planie terenem 1KR statusu drogi publicznej oraz pozbawienia jej kategorii drogi gminnej, a także z bezprawnym wyłączeniem ich z możliwości dalszego użytkowania jako teren komunikacji (droga publiczna). Ustalenia planu miejscowego stanowią normy o charakterze planowym (na przyszłość) wymagające w celu ich "wdrożenia" podjęcia określonych działań formalnoprawnych przez właścicieli lub uprawnionych użytkowników nieruchomości. Samo wejście w życie przepisów uchwały w sprawie planu miejscowego bez podjęcia stosownych działań (faktycznych bądź prawnych) nie wywołuje skutków o charakterze realizacyjnym. Ustawodawca, poza wyraźnie wskazanymi wyłączeniami, bądź ograniczeniami, dopuszcza możliwość samodzielnego określania przez gminę przeznaczenia terenu w planie miejscowym przydając gminie taką kompetencję osadzoną w Konstytucji i ustawach. Dodatkowo w art. 25 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, że określenie w planie miejscowym nowego (bądź zmienianego) przeznaczenia terenu wymaga "wdrożenia" w postaci dokonania "zagospodarowania terenu zgodnie z tym planem". Do tego czasu można wykorzystywać te tereny (nieruchomości) w sposób dotychczasowy, tj. albo określony w planie miejscowym, który ulega zmianie albo sposób faktyczny (jeśli dla terenu brak było planu miejscowego). Zatem wejście w życie ustaleń m.p.z.p. dla terenu oznaczonego klasą jego przeznaczenia 1KR objętego rozstrzygnięciem nadzorczym ani nie zmieniłoby statusu prawnego nieruchomości objętych tym terenem i nadal byłyby one w rozumieniu u.d.p. drogą zaliczoną o statusie drogi publicznej (o kategorii gminnej) ani nie spowodowałoby wyłączenia tego terenu z użytkowania. Status taki utrzymany zostałby stosownie do art. 35 u.p.z.p aż do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem, co mogłoby zostać wykonane dopiero po podjęciu stosownej uchwały w trybie art. 10 u.d.p. formalnie wyłączającej tę drogę z użytkowania jako drogę publiczną, a podlegającej zagospodarowaniu i użytkowaniu jako droga wewnętrzna zgodnie z planem miejscowym. Ponieważ droga wewnętrzna również stanowi element systemu komunikacyjnego to ustalenia planu zapewniają dalsze jej użytkowanie jako teren komunikacji, a także obsługę komunikacyjną przyległych do niej nieruchomości oraz dostęp do drogi publicznej.
Na marginesie strona skarżąca wskazała, że ul. Ziarnista jako droga publiczna o kategorii gminnej stanowi własność Gminy Miasta Łódź. Organy tejże osoby prawnej są zarówno organami właściwymi w sprawach, o których mowa w u.d.p. (dla dróg na obszarze miasta Łodzi), a także w kwestii zarządzania drogami (zarządcą dróg jest Prezydent Miasta Łodzi), jak i w sprawach dotyczących planowania przestrzennego. W trakcie procedury planistycznej dotyczącej zakwestionowanego planu zarządca drogi (Prezydent Miasta Łodzi) sporządzając projekt planu "uzgodnił" go pod kątem ustaleń dla sieci dróg (tu gminnych) i nieruchomości przyległych.
Konkludując strona skarżąca podkreśliła, że w m.p.z.p. nie doszło do "zlikwidowania" istniejącego terenu komunikacji, a jedynie określono, że docelowo (poprzez określenie przeznaczenia pod teren komunikacji drogowej wewnętrznej) droga ul. Ziarnista przestanie być drogą publiczną na obszarze planu, a stanie się drogą wewnętrzną 1KR pełniącą funkcje komunikacyjne, w tym zapewniającą dostęp nieruchomości do dróg publicznych stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się na przyszłość, a zatem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować.
Jednocześnie strona skarżąca wyjaśniła, że uchwalenie m.p.z.p. miało na celu wskazanie kierunku kształtowania ładu przestrzennego dla terenów (nieruchomości) objętych granicami planu. Z uwagi na to, że na obszarze objętym planem przeważają tereny otwarte czynne przyrodniczo, za wyjątkiem dwóch niewielkich terenów, w granicach których możliwy jest rozwój zabudowy, tj. terenu istniejącego cmentarza parafialnego oraz położonego w jego bezpośrednim sąsiedztwie terenu usług związanych z jego obsługą i funkcjonowaniem - ul. Ziarnista ani nie pełni ani docelowo nie będzie pełnić znaczącej roli w układzie (systemie) komunikacyjnym miasta. W związku z powyższym w m.p.z.p. ustalono przeznaczenie tego terenu jako teren komunikacji drogowej wewnętrznej, a jego linie rozgraniczające wyznaczono po istniejącym użytku drogowym, sankcjonując stan obecny. Dodatkowo m.p.z.p. nie obejmuje ul. Ziarnistej na całej jej długości (tj. od ul. Bolesławów do ul. Rzeźnej), tylko jej niewielki, niespełna 400 metrowy odcinek o szerokości działki od 2,7 m do 5,6 m. Ul. Ziarnista jest drogą gruntową wzdłuż której nie są prowadzone główne sieci infrastrukturalne (za wyjątkiem gazociągu średniego ciśnienia przebiegającego po północnej stronie ulicy). W granicach m.p.z.p. ulica ta przebiega w przewadze przez tereny otwarte, wyłączone spod zabudowy. Przeznaczenie ul. Ziarnistej w m.p.z.p. pod drogę publiczną wiązałoby się z koniecznością jej poszerzenia do co najmniej 5,0 m, co wobec faktu, że przyległe do niej nieruchomości stanowią m.in. użytki leśne skutkowałoby m.in. koniecznością przeprowadzenia długotrwałej procedury wyłączeń leśnych (na odcinku zachodnim ul. Ziarnista przecina kompleks lasów prywatnych), co uniemożliwiłoby w rezultacie realizację głównego celu sporządzania planu miejscowego, jakim było zatrzymanie procesów chaotycznej urbanizacji na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy w terenach otwartych, czynnych przyrodniczo.
Z uwagi na powyższe w ocenie strony skarżącej stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa dokonanego zakwestionowaną uchwalą w części tereny 1KR jest bezpodstawne, jest błędem i stanowi nieuzasadnioną ingerencję w kompetencje przysługujące Radzie Miejskiej w Łodzi do stanowienia prawa lokalnego w postaci aktu prawa miejscowego, określającego m. in. przeznaczenie terenu. W przypadku wejścia w życie m.p.z.p. w zakresie terenu 1KR droga publiczna gminna ul. Ziarnista (na odcinku objętym planem), mimo wyznaczenia jej w planie jako drogi wewnętrznej, nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej, a jedynie, zgodnie z planem, zostanie określone jej przeznaczenie umożliwiające jej zagospodarowanie na cel wskazany w planie, który nadal będzie zapewniał komunikację drogową.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru dodał, że u.d.p. nie dopuszcza dokonania przekształcenia drogi gminnej w drogę wewnętrzną, tym bardziej możliwość taka nie jest dopuszczalna jako zmiana przeznaczenia terenu na podstawie u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 3 u.d.p. wprost wskazuje, że możliwe jest pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii, ale co do zasady, wyłącznie z jednoczesnym zaliczeniem jej do nowej kategorii dróg publicznych (do kategorii wyższej lub niższej). Natomiast droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Wyjątkowo można pozbawić drogę publiczną jej dotychczasowej kategorii bez zaliczenia jej do nowej kategorii dróg publicznych, gdy dochodzi do wyłączenia drogi z użytkowania. W przypadku drogi wewnętrznej o symbolu 1KR o wyłączeniu z użytkowania nie może być mowy, bowiem zgodnie z § 10 pkt 1 oraz z § 20 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest komunikacja drogowa. Zatem droga ta będzie pełniła taką samą funkcję jak dotychczas, ale nie jako droga gminna, tylko jako droga wewnętrzna. Dokonane w uchwale przekształcenie dotyczy fragmentu ul. Ziarnistej objętego m.p.z.p. w pozostałej zaś części ul. Ziarnista pozostaje drogą gminną. Ponadto biorąc pod uwagę strukturę terenów sąsiednich, ul. Ziarnista stanowi istotne połączenie komunikacyjne terenów zabudowanych, znajdujących się co prawda poza obszarem objętym planem, ale położonych w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W uzasadnieniu do projektu m.p.z.p. nie wskazano, jakie skutki miałoby przekształcenie dotychczasowej drogi publicznej w drogę wewnętrzną dla osób korzystających z tej drogi. Niewątpliwe jest natomiast, że skutkiem takiego przekształcenia byłoby zwolnienie zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest Prezydent Miasta Łodzi z ciążących na nim obowiązków związanych z utrzymaniem tej drogi, bowiem zarządca drogi publicznej jest zobligowany do jej utrzymywania, natomiast zarządca terenu jakim jest droga wewnętrzna nie ma żadnych obowiązków z tym związanych.
W ocenie organu strona skarżąca błędnie twierdzi, że przeznaczenie ul. Ziarnistej w m.p.z.p. pod drogę publiczną wiązałoby się z koniecznością jej poszerzenia do co najmniej 5,0 m., co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Niegdyś obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), które określały szerokość ulic i dróg, ale zostały one uchylone Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), które weszło w życie 13 września 2019 r. Obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U . z 2022 r. poz. 1518) nie określa konkretnych szerokości dróg, określa natomiast szerokości poszczególnych elementów drogi, takich jak: szerokość pasa ruchu, szerokość pobocza. Z treści rozporządzenia wynika, że szerokość pasa ruchu w przypadku każdej klasy drogi może być węższa niż szerokość standardowa ze względu na trudne warunki (§ 17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sądy administracyjne kierując się ww. kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów z całą pewnością zaliczają się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g."
Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i podniesionych w skardze zarzutów w jej granicach wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 21 lutego 2024, znak: PNIK-I.4131.123.2024 stwierdzające nieważność uchwały nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, powoływanej dalej jako: "m.p.z.p." w części dotyczącej: terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.
Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.
Podstawę prawną zaskarżonego aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).
W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 306/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 754/10, CBOSA).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią zaś przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Łodzi podjęła 16 listopada 2022 r. uchwałę numer LXVIII/2034/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi. W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Przyjąć zatem należy, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed opisanej wyżej nowelizacji.
W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z nim kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.
Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, CBOSA).
Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.
Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2
i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w myśl art. 20 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd podzielił w całości stanowisko Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Feliksińskiej, Ziarnistej, Andrzejki i Rokicińskiej oraz wschodniej granicy miasta Łodzi, powoływanej dalej jako: "m.p.z.p." w części dotyczącej: terenu komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 1KR w zakresie tekstu uchwały, jak i załącznika graficznego.
Spór między stroną skarżącą a organem nadzorczym sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest w zgodzie z przepisami odrębnymi ustalenie w miejscowym planie zmiany kategorii drogi, w tym wypadku ul. Ziarnistej, zaliczonej w wykazie ulic na terenie miasta Łodzi na odcinku pomiędzy ul. Bolesławów a ul. Rzeźną do kategorii dróg gminnych i wyznaczenia w jej miejscu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KR.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru odnośnie braku kompetencji Rady do stanowienia w planie miejscowym o zmianie klasyfikacji drogi, tj. ul. Ziarnistej.
Przepisami odrębnymi o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jakie powinny stać się przedmiotem szczególnej analizy w rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.d.p.".
Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).
Poza sporem pozostaje fakt, że ul. Ziarnista została zaliczona stosowną uchwałą do dróg publicznych gminnych.
Z kolei stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).
W pierwszej kolejności godzi się stwierdzić, że z brzmienia ww. przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii następuje po podjęciu przez radę miejską stosownej uchwały w trybie u.d.p., a nie w drodze procedur planistycznych. Ustawodawca ani w u.d.p. ani w u.p.z.p. nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, CBOSA). Organ planistyczny nie posiada bowiem upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w tej sprawie. Takie działanie powoduje wprowadzenie do porządku prawnego aktu prawa miejscowego, którego ustalenia na moment jego uchwalenia są niezgodne z innym aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego, zaliczenie zatem aktem prawa miejscowego określonej drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu, nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu.
Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia oraz wobec treści art. 10 ust. 1-3 u.d.p. należy stwierdzić, że wobec braku takich kompetencji przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie wywoła jakichkolwiek skutków w zakresie zmiany kategorii drogi i droga publiczna nie stanie się przez to drogą wewnętrzną. Sąd podziela przy tym stanowisko strony skarżącej, że po wejściu w życie m.p.z.p. droga gminna nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej, gdyż organy planistyczne określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami u.d.p, które dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego będą musiały dopiero zostać wykonane w trybie art. 10 u.d.p.
Niezależnie od stwierdzenia braku umocowania przez organ planistyczny do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej, pod wątpliwość należałoby poddać ewentualną wykonalność założeń planu i możliwość podjęcia przez radę miejską stosownej uchwały w następczym trybie. Ustawodawca nie przewiduje bowiem dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p. W ustawie wyraźnie wprowadzono jeden tylko wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi natomiast pozbawienie określonego odcinka drogi statusu drogi publicznej niepołączone jednak z wyłączeniem drogi z użytkowania, co nie zostało w ogóle przewidziane przepisami u.d.p. Droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest bowiem drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Użycie przez ustawodawcę określenia, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii (por. wyroki: WSA w Krakowie z 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1424/15 oraz WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 780/18, CBOSA). Ustawodawca wyraźnie i wprost określił jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania nie przewidując dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p. na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Przepisy u.d.p. nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.
Droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. Ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, że z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.d.p.). Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej (por. wyroki: WSA w Olsztynie w wyroku z 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 532/06 oraz WSA w Krakowie z 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/19, CBOSA)
Stwierdzić zatem należy, że w świetle przepisów odrębnych, a więc przepisów u.d.p., nie jest dopuszczalne pozbawienie określonej drogi lub jej odcinka statusu drogi publicznej, jeżeli nie jest to połączone z wyłączeniem drogi z użytkowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści skargi odcinek ul. Ziarnistej ma być w dalszym ciągu użytkowany stanowiąc element systemu komunikacyjnego przyległych do niej nieruchomości oraz umożliwiając dostęp do drogi publicznej i nie jest przewidziane wyłączenie go z użytkowania. W konsekwencji nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach u.d.p. twierdzenia strony skarżącej o tym, że w celu realizacji postanowienia planu miejscowego będą podejmowane dalsze czynności na podstawie u.d.p. Jak już wyżej wskazano przepisy art. 10 u.d.p. wykluczają sytuację, aby pozbawić drogę czy też jej odcinek kategorii drogi gminnej i umożliwić dalszej jej użytkowanie bez nadawania jej innej kategorii drogi publicznej z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.
Nie zasługuje jednocześnie na akceptacje stanowisko strony skarżącej, że Rada Miejska w Łodzi uchwalając plan miejscowy nie zlikwidowała istniejącego terenu komunikacji pozbawiając automatycznie przedmiotowego terenu statusu drogi publicznej, a jedynie określiła docelowy sposób zagospodarowania terenu wynikający z planowanych zamierzeń w zakresie pozbawienia drogi statusu drogi publicznej. Wyjaśnić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest Studium zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i w którym można ustalać docelowe przeznaczenie terenów. Należy podkreślić, że m.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego i opisane w nim uwarunkowania obejmują uwzględnione w planie obszary w sposób wiążący i nieprawidłowe jest oznaczanie w planie drogi gminnej (publicznej) jako drogi wewnętrznej gdyż jest to niezgodne ze stanem faktycznym. Działanie takie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi ocenione być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Nie sposób również podzielić stanowiska strony skarżącej odnoszącego się do zapisu art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Rada nie była bowiem upoważniona, by w planie miejscowym zmieniać przeznaczenie terenu stanowiącego drogę.
Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia drogi gminnej, która w świetle przepisów odrębnych (art. 10 u.d.p.) nie może być prawnie skutecznie zrealizowana, jest jednoznaczne z istotnym naruszeniem art. 15 u.p.z.p., który wymaga, aby projekt planu miejscowego był zgodny między innymi z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem – w niniejszej sprawie z u.d.p. Stwierdzone uchybienie jednoznacznie prowadzi do konieczności oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ nadzoru nie ma prawnych możliwości redagowania poszczególnych zapisów planu miejscowego ani tym bardziej modyfikowania kategorii drogi. Wskazane przez Wojewodę błędy musiały doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w części gdyż w toku prac poprzedzających podjęcie uchwały doszło w ocenie składu orzekającego do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omówiona wyżej wadliwość obligowała Wojewodę Łódzkiego, jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, do stwierdzenia w części nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXVI/2602/24 z 17 stycznia 2024 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
MR