II SA/Łd 291/24

II SA/Łd 291/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2142/24 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 148, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
Art. 91 ust. 1 i ust. 3-5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
Art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
Art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 roku znak: PNIK-I.4131.117.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Podchorążych i Złotno oraz zachodniej granicy miasta Łodzi oddala skargę. a.tp.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 17 stycznia 2024 r. Rada Miejska w Łodzi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w chwili podejmowania uchwały t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej również jako: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p."), w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła uchwałę Nr LXXXVI/2601/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi (dalej również jako: "uchwała"). W § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały wskazano, iż przez określenie "przeznaczenie terenu" należy rozumieć obiekty budowlane i urządzenia budowlane oraz zagospodarowanie tworzące całość funkcjonalną, określone ustaleniami planu na danym terenie odpowiednio:
a) przeznaczenie podstawowe - przeznaczenie, które przeważa na danej działce, przy czym wymóg ten nie obowiązuje w przypadku realizacji dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej i wód powierzchniowych,
b) przeznaczenie uzupełniające - przeznaczenie, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe na danej działce, a w przypadku: dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej i wód powierzchniowych - przeznaczenie, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe w danym terenie.
W § 15 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 3RN-ZN ustalono jako przeznaczenie podstawowe teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające: teren komunikacji kołowej wewnętrznej, teren infrastruktury technicznej (z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami), teren wód powierzchniowych śródlądowych oraz teren lasu.
Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności powyższej uchwały, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 23 stycznia 2024 r. Zastrzeżenie organu nadzoru wzbudził brak wyznaczenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu miejscowego, widocznej z podkładu mapowego, drogi publicznej - ul. [...] (działka nr ewid. [...], obr. [...]), zaliczonej w wykazie ulic na terenie miasta Łodzi, na odcinku od ul. [...] do granicy miasta, do kategorii dróg gminnych (stan na dzień 1 stycznia 2024 r.). Wojewoda Łódzki zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej również jako: "u.d.p."), pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii dokonuje organ właściwy do zaliczenia tejże drogi do odpowiedniej kategorii, w takim samym trybie w jakim została ona zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg. Tym samym skuteczne pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej w granicach miasta Łodzi, może nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, podjętej z zachowaniem stosownej procedury. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W wyjaśnieniach z dnia 12 lutego 2024 r. Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, wskazała, iż uchwalenie planu miejscowego ma na celu wskazanie kierunku kształtowania ładu przestrzennego dla terenu objętego granicami planu. Z uwagi na to, że na obszarze objętym planem przeważają tereny otwarte, niebudowlane, ul. [...] nie pełni na odcinku objętym ustaleniami planu miejscowego znaczącej roli w układzie komunikacyjnym miasta. Plan miejscowy dla działek przyległych do przedmiotowej drogi ustala przeznaczenie pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej (teren 3RN-ZN), a także teren lasu (4L). W związku z tym nie przewiduje się możliwości utrzymania jej w układzie dróg. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z ustaleniami § 15 ust. 2 pkt 2 uchwały w zakresie przeznaczenia uzupełniającego przedmiotowy, plan miejscowy dopuszcza lokalizację dróg wewnętrznych w terenie 3RN-ZN, w którym znajduje się ul. [...]. Zgodnie natomiast z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
W związku z powyższym uchwalenie przez Radę Miejską planu miejscowego, w którym nie wyznaczono liniami rozgraniczającymi na rysunku planu terenu drogi publicznej w miejscu, gdzie taka droga istnieje, nie wymaga wyprzedzającego podjęcia odrębnej uchwały z zachowaniem procedury wynikającej z obowiązujących przepisów o drogach publicznych. Uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia drogi jej dotychczasowej kategorii i funkcji, gdyż faktyczna zmiana w tym zakresie nastąpi, gdy Rada Miejska podejmie stosowną uchwałę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza natomiast zachowania wskazanej drogi w zarządzie gminy jako wewnętrznej, obsługującej przyległe tereny.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lutego 2024 r., znak: PNIK-I.4131.117.2024 Wojewoda Łódzki na mocy art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi w części dotyczącej terenu o symbolu 3RN-ZN, w zakresie treści uchwały, jak i załącznika graficznego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Łódzki wskazał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Analiza uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r., wskazuje że na rysunku planu na terenie o symbolu 3RN-ZN (teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej) nie wyznaczono liniami rozgraniczającymi widocznej z podkładu mapowego drogi publicznej - ul. [...] (działka nr ewid. [...], obr. [...]) zaliczonej w wykazie ulic na terenie miasta Łodzi, na odcinku od ul. [...] do granicy miasta, do kategorii dróg gminnych. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, udzielonych w wyniku wszczętego postępowania nadzorczego, można wnioskować że nie przewiduje się możliwości utrzymania wyżej wymienionej drogi w układzie dróg publicznych ze względu na fakt, iż ulica [...] nie pełni znaczącej roli w układzie komunikacyjnym oraz ze względu na charakter przeznaczenia terenu o symbolu 3RN-ZN tzw. "tereny otwarte, niebudowlane". Jednocześnie w wyjaśnieniach podkreślono, że przedmiotowy plan dopuszcza lokalizację dróg wewnętrznych na ww. terenie. Analizowane zagadnienie, w ocenie organu nadzoru, łączy się także z wymogami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Jeśli organy gminy uznały, że nie ma potrzeby utrzymania ww. drogi gminnej w układzie dróg publicznych, ww. ustawa daje możliwość wyłączenia drogi z użytkowania, przeznaczając ją na inne cele, ale przy zastosowaniu odpowiedniej procedury.
Z treści art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, a pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Tym samym skuteczne pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej w granicach miasta Łodzi, może nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, podjętej z zachowaniem stosownej procedury. Z kolei wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa wart. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje także określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Głównie dotyczy to sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i planowana jest jej likwidacja. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania.
Tym samym rada nie ma kompetencji, aby dokonać zmiany kategorii drogi lub wyłączenia jej z użytkowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi być ocenione jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Określenie przeznaczenia terenu jest istotą przyznanego gminie władztwa planistycznego, na co wskazuje ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W planie miejscowym powinny zostać ustalone wszystkie obowiązkowe elementy, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Oznacza to między innymi obowiązek określania zasad rozwoju systemu komunikacji poprzez jednoznaczne wyznaczenie na rysunku planu przebiegu ciągów komunikacyjnych z określonymi liniami rozgraniczającymi i symbolami przeznaczenia. Brak realizacji podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu.
Dlatego też, w ocenie organu nadzoru, nie sposób zgodzić się z wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, z których wynika że nie ma potrzeby "wyprzedzającego podjęcia odrębnej uchwały z zachowaniem procedury wynikającej z obowiązujących przepisów o drogach publicznych".
W dniu 13 marca 2024 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr LXXXVIII/2686/24 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające w części nieważność uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi.
Na podstawie powyższej uchwały Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 21 lutego 2024 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:
1) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez:
– niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na bezpodstawnym uznaniu, że sprzeczne z prawem są ustalenia uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi, w części dotyczącej terenu symbolu 3RN-ZN w zakresie uchwały, jak i załącznika graficznego, podczas gdy ustalenia te znajdują oparcie w przepisach prawa materialnego, zostały uchwalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego (trybu sporządzania planu) i nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, ani ich nie naruszają, zwłaszcza w sposób istotny;
– błędnej wykładni dokonanej przez Wojewodę Łódzkiego poprzez wydanie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego w części nieważność przedmiotowej uchwały Nr LXXXVI/2602/24 Rady Miejskiej w Łodzi, podlegającej ocenie organu nadzoru pod kątem legalności, w szczególności jej § 15 oraz załącznika graficznego (rysunku planu) w zakresie terenu 3RN-ZN, w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 i pkt 9, której skutkiem było uznanie, że zakwestionowana uchwała (plan) pozbawia drogę publiczną (ul. [...]) w zakresie objętym terenem 3RN-ZN "statusu" drogi publicznej i ustalonej kategorii (drogi gminnej), gdy tymczasem przedmiotem planu nie są te zagadnienia, a jest nim w szczególności ustalenie przeznaczenia terenu (nieruchomości) objętych jednostką o symbolu 3RN-ZN;
– przekroczenie uprawnień władczych organu nadzoru polegających na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego całego terenu o symbolu 3RN-ZN, zamiast w odniesieniu tylko do konkretnej działki ewidencyjnej na ul. [...] tj. działka ewidencyjna nr [...], obręb [...];
2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1-3 u.d.p., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że dla ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym o symbolu 3RN-ZN, koniecznym było uprzednie pozbawienie nieruchomości stanowiącej drogę gminną (ul. [...] - wpisaną do wykazu dróg publicznych gminnych), jej kategorii i wyłączenie jej z użytkowania poprzez podjęcie stosownej uchwały w trybie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy z przepisów prawa, ani z wykładni przepisów prawa nie wynika taka zależność, która byłaby konsekwencją przyjęcia:
– nadrzędności trybu, o którym stanowią art. 10 ust. 1 -3 u.d.p. nad procesem stanowienia prawa miejscowego (planu miejscowego), którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 14, art. 17-20 u.p.z.p.;
– przyznania szczególnej ochrony nieruchomościom objętym wykazem dróg publicznych;
3) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że niewyznaczenie liniami rozgraniczającymi drogi publicznej ul. [...](działka nr ewid. [...], obr. [...]) na odcinku od ul. [...] do granicy miasta na rysunku planu miejscowego na terenie o symbolu 3RN-ZN, rzekomo spowodowało bezprawne pozbawienie tej drogi kategorii drogi gminnej, mimo, że plan miejscowy nie ma mocy prawnej, aby pozbawiać drogi publicznej kategorii;
4) art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym utożsamieniu określonego w zakwestionowanym planie miejscowym przeznaczenia terenu o symbolu 3RN-ZN jako pozbawienie nieruchomości stanowiącej ten teren statusu drogi publicznej o kategorii gminnej, podczas gdy uchwalenie planu miejscowego nie pozbawiło ul. [...] kategorii gminnej, a ustaliło przeznaczenie terenu niejako na przyszłość;
5) art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na bezprawnej ingerencji organu nadzoru w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Łódź (gminy będącej miastem na prawach powiatu) w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zakres regulacji obejmuje wprowadzanie ustaleń z zakresu kształtowania polityki przestrzennej w postaci norm planowych określających m. in. przeznaczanie terenów na określone cele, co zostało w planie miejscowym objętym terenem 3RN-ZN dokonane prawidłowo, w tym zgodnie z przepisami odrębnymi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o częściowe uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i utrzymanie w mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego tylko i wyłącznie w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], a ponadto o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi określenie "teren" należy rozumieć jako cyt. "wydzielone liniami rozgraniczającymi nieruchomości lub ich części, oznaczone numerem i symbolem". W istocie więc plan określa przeznaczenie nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku jako 3RN-ZN.
Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że w zakwestionowanym przez Wojewodę Łódzkiego planie miejscowym określona została klasa przeznaczenia terenu oznaczonego jako 3RN-ZN, wydzielonego na rysunku liniami rozgraniczającymi, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, które stały się podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przedmiotem ustaleń planu nie jest:
1) ustalenie bądź pozbawienie kategorii drogi publicznej (ul. [...]) na odcinku objętym ustaleniami planu jako teren 3RN-ZN,
2) zagadnienie możliwości dalszego bądź wyłączenie z dalszego użytkowania tej drogi publicznej (ujętej w wykazie dróg publicznych miasta Łodzi),
3) samoistne, czyli dokonywane bezpośrednio na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, pozbawienie terenu drogi publicznej "statusu" drogi publicznej (ul. [...]), który nadany jej został - stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie w drodze odrębnego aktu prawnego do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1).
Skarżąca zarzuca, że ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju i Technologii nie posługują się zwrotem "kategoria drogi publicznej". Materia ta ("kategoria" drogi) nie jest przedmiotem zainteresowania prawa planowania przestrzennego. Konsekwentnie i zgodnie z przepisami ww. ustawy i rozporządzenia, przepisy zakwestionowanego planu miejscowego nie zawierają regulacji, którą można by określić jako ustalenie kategorii drogi.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że dla całego obszaru planu miejscowego, którego część (teren 3RN-ZN) zakwestionował Wojewoda Łódzki, przed jego wejściem w życie nie obowiązywał inny plan miejscowy. Zatem organy planistyczne Miasta Łodzi nie dokonały zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego w zakwestionowanym planie terenu 3RN-ZN, które byłoby określone inaczej we wcześniej obowiązującym dla tej drogi planie miejscowym. Dodatkowo można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, że skoro zakwestionowanym planem miejscowym nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu to tym bardziej nie można przyjąć, że pozbawiono przepisami planu miejscowego drogę publiczną (gminną - ul. [...]) jej kategorii.
W ocenie skarżącej argumentacja organu nadzoru oparta o niewyjaśnioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia metodę wykładni przepisów prawa zawartych w dwóch odrębnych aktach prawnych regulujących odrębne kwestie, tj. planowanie przestrzenne (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie) oraz określanie sieci dróg publicznych, ich budowa, utrzymanie i zarządzanie (ustawa o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie), doprowadziła do błędnego wniosku o faktycznej, ale i prawnej (w tym proceduralnej) "nadrzędności" norm konstruowanych w oparciu o przepisy o drogach publicznych nad normami konstruowanymi w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda Łódzki nie dostrzegł, że zakwestionowany w części plan miejscowy w ogóle nie rozstrzyga o kwestiach, które są domeną przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo, przez zaskakująco wypaczoną interpretację przepisów zaskarżonego planu miejscowego oraz celowe ignorowanie brzmienia zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw prawnych do określania przez Miasto Łódź (gminę będącą miastem na prawach powiatu) zasad kształtowania polityki przestrzennej, zgodnie z ustawowym zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), organ nadzoru bezprawnie (z przekroczeniem kompetencji nadzorczych) wkroczył władczo i naruszył konstytucyjne i ustawowe kompetencje Miasta Łodzi (jednostki samorządu gminnego), o których stanowią art. 16 ust. 2, art. 84 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a także art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem strony skarżącej Wojewoda Łódzki z niewiadomych względów przyjął, że zaskarżonym planem miejscowym Rada Miejska w Łodzi pozbawiła na odcinku objętym planem (teren 3RN-ZN) drogę publiczną (ul. [...]) statusu drogi publicznej i jej ustalonej kategorii drogi gminnej. Ponownie należy podkreślić, że organy planistyczne, określające przeznaczenie terenu nie mają kompetencji i nie dokonują ustaleniami planu miejscowego czynności zastrzeżonych przepisami ustawy o drogach publicznych, które - dla osiągnięcia skutku nimi przewidzianego - będą musiały dopiero zostać zrealizowane w trybie art. 10 ustawy o drogach publicznych. Czynności te będą mogły zostać wykonane i miały być wykonane w celu osiągnięcia faktycznego skutku "zmiany" statusu drogi publicznej gminnej (ul. [...]) na ewentualną drogę wewnętrzną, właśnie w wykonaniu i na skutek wejścia w życie ustaleń zakwestionowanego planu miejscowego. Wojewoda Łódzki swoją władczą ingerencją bezprawnie uniemożliwił dokonanie ww. logicznej sekwencji zdarzeń prawnych.
Poprawność kolejności ww. następujących po sobie czynności respektuje równorzędność i niezależność materialnoprawną przepisów ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o drogach publicznych. Równorzędność tych ustaw została zaburzona przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Łódzki dodatkowo pominął wyjątek wynikający z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, że do dróg gminnych nie podlegają zaliczeniu drogi wewnętrzne.
Skarżąca zarzuca, że nadinterpretacją wynikającą z niewłaściwej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organ nadzoru jest teza zawarta w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby wyznaczenie w planie miejscowy drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 3RN-ZN, w przebiegu drogi publicznej gminnej - ul. [...] wymagało uprzedniego podjęcia odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych. Dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie przewidział takiej zależności (uprzednie pozbawienie /lub zmiana/ tej drogi publicznej jej kategorii lub wyłączenie z użytkowania - w trybie ustawy o drogach publicznych).
Skarżąca zarzuca i podnosi również, że dla możliwości określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu dla nieruchomości zaliczonych do dróg publicznych ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie wskazał, iż taka nieruchomość (zaliczona do kategorii dróg publicznych) posiada szczególny status, "chroniący" ją przed możliwością ustalenia odmiennego, docelowego przeznaczenia terenu w planie miejscowym, czy też warunkujący taką możliwość uprzednim dopełnieniem czynności, o których stanowi art. 10 ustawy o drogach publicznych.
Ustawodawca, z założenia jest racjonalny. Ustawodawca, oceniając że określone nieruchomości wymagają indywidualnego potraktowania - ze względów uznanych przez niego za wymagające szczególnej ochrony, wskazuje literalnie w konkretnych przepisach prawa np. wyłączenia bądź ograniczenia lub warunki wymagające spełnienia lub uwzględnienia w ustaleniach aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przykładem są choćby przepisy dotyczące obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej; terenów zamkniętych innych niż ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu; obszarów lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego; stref ochronnych Pomników Zagłady; gruntów rolnych i leśnych; obszaru, na którym ma być realizowana Inwestycja Towarzysząca. Ustawodawca potrafi wyrazić w sposób wyraźny swoją wolę objęcia szczególnymi rozwiązaniami określonych nieruchomości, ze względu na ich wyjątkowy status. Taka "ochrona" ma oczywisty, konkretny i wyraźnie określony przez ustawodawcę wpływ zarówno na władztwo planistyczne gminy oraz na tryb sporządzania planu miejscowego.
Skarżąca zarzuca, że Wojewoda Łódzki pominął, iż ustawodawca nie wprowadził do żadnego powszechnie obowiązującego aktu prawnego wyłączenia, bądź ograniczenia (czy to materialnoprawnego czy proceduralnego), które uniemożliwiałoby (bądź uzależniało) ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości, która uzyskała status drogi publicznej oraz stosowną kategorię w drodze realizacji przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle ww. argumentów, zarzuca również, że wykładnia zaprezentowana przez organ nadzoru jest sprzeczna z wszelkimi uznanymi metodami wykładni, a ponadto z zasadą domniemania racjonalności działań ustawodawcy.
Ustawodawca, z założenia racjonalny, uregulował tzw. tryb sporządzania planu miejscowego (zwany "procedurą planistyczną") stosownie do zakresu ustawy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) w przepisach tejże ustawy. Dla tego trybu kluczowe znaczenie mają normy zawarte w przepisach art. 14 oraz art. 17-20 u.p.z.p. W ramach procedury planistycznej, która jest złożona i wymaga udziału różnych podmiotów, w tym społeczeństwa, ustawodawca przewidział liczne czynności proceduralne, w tym takie, które wiążą się z koniecznością uzyskania określonych stanowisk (opinii), a także wiążących rozstrzygnięć w formie np. wymaganych uzgodnień, w tym milczącej zgody, czy też decyzji wydawanych w określonych kwestiach wpadkowych (mających cechy wręcz zagadnień wstępnych) uznanych przez ustawodawcę za szczególnie ważne dla poprawności lub kompletności ustaleń wprowadzanych do projektu sporządzanego planu miejscowego. Ustawodawca potrafi więc wyrazić w sposób wyraźny swoją wolę uzależnienia możliwości wprowadzenia do projektu planu miejscowego określonych rozwiązań, które uznaje za wymagające szczególnej troski, od władczych, odrębnych i uprzednich rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej, w trybie przewidzianym odrębnymi ustawami.
Skarżąca zarzuca, że Wojewoda Łódzki pominął, iż ustawodawca nie wprowadził do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. takiej zależności dla możliwości wykreowania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu, dla nieruchomości, które zostały zaliczone do dróg publicznych w trybie ustawy o drogach publicznych z 1985 r., która w 2003 r., co oczywiste, obowiązywała. W świetle ww. argumentu zarzuca, że wykładnia zaprezentowana przez organ nadzoru sprzeczna jest z domniemaniem racjonalności działań ustawodawcy.
W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi organ nadzoru, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze, zdaje się utożsamiać wejście w życie ustaleń planu miejscowego z "natychmiastowym" skutkiem wykonawczym, w postaci utraty przez nieruchomości objęte w planie terenem 3RN-ZN statusu drogi publicznej oraz pozbawienia jej kategorii drogi gminnej, a także z bezprawnym wyłączeniem ich z możliwości dalszego użytkowania jako teren komunikacji (droga publiczna). Rozumowanie takie w kontekście "skutku" planu miejscowego jest błędne i zdaje się wykazywać niezrozumienie dla roli i funkcji planowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią bowiem normy o charakterze planowym (na przyszłość), wymagające w celu ich "wdrożenia" podjęcia określonych działań formalnoprawnych przez właścicieli lub uprawnionych użytkowników nieruchomości. Samo wejście w życie przepisów uchwały w sprawie planu miejscowego, bez podjęcia stosownych działań (faktycznych bądź prawnych) nie wywołuje skutków o charakterze realizacyjnym. Ustalenie przeznaczenia terenu np. mieszkaniowego, dla terenów np. produkcyjnych nie wymaga niezwłocznego zaprzestania prowadzenia wykonywanej działalności produkcyjnej, ani nie zobowiązuje właściciela terenu do niezwłocznej zabudowy terenu zabudową mieszkaniową. Ustalenie przeznaczenia terenu pod komunikację (np. autostradę) nie zobowiązuje właściciela terenu do zbudowania autostrady, a jedynie daje możliwość podjęcia stosownych działań, które do zbudowania autostrady będą zmierzały. Ustalenie przeznaczenia terenu, na którym istnieje zabudowa pod cel publiczny - np. zieleń (park samorządowy) - nie skutkuje obowiązkiem niezwłocznego zaprzestania korzystania z tejże zabudowy, a jedynie daje możliwość podjęcia działań w celu realizacji przeznaczenia (docelowego sposobu korzystania z terenu), np. w postaci wykupu nieruchomości, zmiany sposobu istniejącego zagospodarowania.
Ustawodawca, poza wyraźnie wskazanymi wyłączeniami, bądź ograniczeniami, dopuszcza możliwość samodzielnego określania przez gminę przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane są mechanizmy prawne określające skutki ingerencji ustaleniami planistycznymi w chronione prawem wartości osób prywatnych, instytucji, bądź podmiotów publicznych. W szczególności ochroną taką (prawną oraz ekonomiczną - w tym w postaci rekompensaty) objęte są prawa nabyte, które na skutek wejścia w życie ustaleń planu mogą ulec odjęciu bądź ograniczeniu (art. 36 i 37, art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).
W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi Wojewoda Łódzki nie dostrzega również, iż ustawodawca przewidział wyraźnie w art. 35 u.p.z.p., że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepisem tym ustawodawca wyraźnie wskazał, że określenie w planie miejscowym nowego (zmienianego) przeznaczenia terenu wymaga "wdrożenia" w postaci dokonania "zagospodarowania terenu zgodnie z tym planem". Do tego czasu można wykorzystywać te tereny (nieruchomości) w sposób dotychczasowy - tj. albo określony w planie miejscowym, który ulega zmianie, albo sposób faktyczny (jeśli dla terenu brak było planu miejscowego). Oznacza to, że wejście w życie ustaleń planu miejscowego dla terenu oznaczonego klasą jego przeznaczenia 3RN-ZN objętego rozstrzygnięciem nadzorczym ani nie zmieniłoby statusu prawnego nieruchomości objętych tym terenem i nadal byłyby one drogą zaliczoną o statusie drogi publicznej (o kategorii gminnej), ani nie spowodowałoby wyłączenia tego terenu z użytkowania. Status taki utrzymany zostałby stosownie do art. 35 u.p.z.p aż do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem, co mogłoby zostać wykonane dopiero po podjęciu stosownej uchwały w trybie art. 10 ustawy o drogach publicznych, formalnie wyłączającej tę drogę z użytkowania jako drogę publiczną.
Strona skarżąca wskazała również, że ul. [...] jako droga publiczna o kategorii gminnej stanowi własność Gminy Miasta Łódź. Organy tejże osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) są zarówno organami właściwymi w sprawach, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (dla dróg na obszarze miasta Łodzi), np. w art. 7 i 10, a także w kwestii zarządzania drogami (zarządcą dróg jest Prezydent Miasta Łodzi), jak i w sprawach dotyczących planowania przestrzennego. W trakcie procedury planistycznej dot. zakwestionowanego planu zarządca drogi (w mieście to Prezydent Miasta Łodzi) sporządzając projekt planu "uzgodnił" go pod kątem ustaleń dla sieci dróg (tu gminnych) i nieruchomości przyległych.
Odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru tez i fragmentów orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca wskazała, że przedmiotowe orzeczenia nie powinny stanowić wzorca, czy też podstawy dla argumentacji organu nadzoru zawartej w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z uwagi na odmienne stany faktyczne i materię, której dotyczą. Zgodnie natomiast z utrwaloną linią orzecznictwa - ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się na przyszłość. Uchwalenie zakwestionowanego planu miejscowego miało więc na celu wskazanie kierunku kształtowania ładu przestrzennego dla terenów (nieruchomości) objętych granicami planu. Z uwagi na fakt, że na obszarze objętym planem przeważają tereny otwarte, czynne przyrodniczo, ul. [...] nie pełni oraz docelowo nie będzie pełnić znaczącej roli w układzie komunikacyjnym miasta. W stanie istniejącym ulice zapewniające obsługę komunikacyjną terenów zurbanizowanych to: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. W związku z tym, w planie miejscowym pozostawiono ul. [...] w obrębie terenu 3RN-ZN, umożliwiając jej funkcjonowanie jako komunikacji drogowej wewnętrznej niewyznaczonej na rysunku planu. W ten sposób zapewniona została obsługa komunikacyjna przyległych do przedmiotowej drogi nieruchomości oraz ich pośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...] od strony północno-zachodniej oraz ul. [...] od strony południowej. Zmiana przeznaczenia w planie miejscowym drogi publicznej na inne przeznaczenie nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z zachowaniem procedury wynikającej z obowiązujących przepisów o drogach publicznych. Uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia faktycznie drogi jej dotychczasowej kategorii, gdyż plan miejscowy nie ustala kategorii dróg, a faktyczne dostosowanie tej drogi do klasy ustalonej planem miejscowym nastąpi dopiero po podjęciu przez radę miejską stosownej uchwały w trybie ustawy o drogach publicznych. Konkludując, po uchwaleniu planu miejscowego droga gminna - ul. [...], mimo przeznaczenia jej w planie na teren RN-ZN (rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej), nadal pozostanie drogą publiczną o kategorii gminnej (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.).
Skarżąca podkreśliła również, że zarządca drogi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi - miał możliwość wypowiedzenia się w kwestii wyznaczenia liniami rozgraniczającymi w przedmiotowym planie miejscowym ul. [...], ponieważ projekt planu był przedłożony ww. zarządcy drogi celem uzgodnienia. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie organu.
Dodatkowo wskazano, że ul. [...] jest drogą gruntową położoną na działce o szerokości od 3,0 m do 4,1 m. W granicach przedmiotowego planu miejscowego przebiega w przeważającej części przez tereny otwarte, niezabudowane. Przeznaczenie ulicy w planie miejscowym pod drogę publiczną wiązałoby się z potrzebą jej poszerzenia do co najmniej 8,5 m, co skutkowałoby koniecznością wykupu gruntów oraz poniesieniem kosztów związanych z jej budową obciążając tym samym budżet miasta. Odpowiedzialność za finanse publiczne gminy nie pozwala na wyznaczenie w planie miejscowym terenu drogi publicznej, która jest zbędna w docelowym modelu zagospodarowania.
Ponadto Wojewoda Łódzki, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące braku wyznaczenia liniami rozgraniczającymi ul. [...] poprzez uchylenie całego terenu 3RN-ZN, w którym znajduje się fragment przedmiotowej ulicy, pozbawił ochrony ogromny obszar wyznaczony w planie miejscowym jako wolny od zabudowy w celu ochrony przed niekontrolowanymi procesami urbanizacji. Teren 3RN-ZN zajmuje obszar 49 ha, co stanowi 61,25% całego obszaru planu miejscowego. Uniemożliwiono w rezultacie realizację głównego celu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, jakim było pilne zatrzymanie procesów chaotycznej urbanizacji na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy w terenach otwartych, czynnych przyrodniczo. Decyzja Wojewody o uchyleniu planu w zakresie całego terenu 3RN-ZN jest niewspółmierna do zarzutu, jaki podstawił w rozstrzygnięciu nadzorczym. Uchybienie zasad sporządzenia planu miejscowego wykazywane przez organ nadzorczy w istocie dotyczy działki drogowej (nr ewid. [...] w obrębie [...]). Proporcjonalnym działaniem organu w takim przypadku byłoby uchylenie planu w zakresie wskazanej nieruchomości drogowej, nie zaś terenu o powierzchni 49 ha, a więc około 500-krotnie większego.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru nie jest dopuszczalne dokonanie wyłączenia drogi gminnej z użytkowania, a także przekształcenie drogi gminnej w drogę wewnętrzną w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeśli ma to być, jak podniesiono w skardze, jedynie ustalenie przeznaczenia tego terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. W szczególności władztwo planistyczne ograniczone jest przez przepisy innych ustaw - przepisy prawa wodnego, przepisy dotyczące kolei, przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także przepisy ustawy o drogach publicznych. Konieczność zachowania zgodności projektu planu miejscowego z przepisami innych ustaw wynika z treści obowiązującego w dacie podjęcia uchwały art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Jeśli organy gminy uznały, że nie ma potrzeby utrzymania ww. drogi gminnej w układzie dróg publicznych, ww. ustawa daje możliwość wyłączenia drogi z użytkowania, przeznaczając ją na inne cele, ale przy zastosowaniu odpowiedniej procedury. Wyłączenie drogi z użytkowania dotyczy sytuacji gdy droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana bądź zamknięta dla ruchu kołowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyłączenie drogi z użytkowania determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczy to sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Taka sytuacja może wiązać się ze zmianą sposobu zagospodarowania określonego terenu, który był zajęty na drogę, np. poprzez urządzenie trwałego zieleńca. Podstawą do pozbawienia drogi kategorii gminnej nie może być niespełnianie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach odrębnych, ani stan techniczny tej drogi i związane z tym koszty jej utrzymania, o ile przedmiotowa droga nadal będzie pełnić funkcję jej przypisaną. Jeśli zatem zamiarem Rady Miejskiej w Łodzi było zlikwidowanie drogi gminnej - ulicy [...] i przeznaczenie jej pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej, to winna to uczynić w drodze odrębnej uchwały, podjętej na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, wykazując przy tym jej zbędność dla ruchu drogowego.
Jeśli zaś zamiarem Rady Miejskiej w Łodzi jest pozostawienie w śladzie istniejącej drogi gminnej drogi wewnętrznej, to tego rodzaju przekształcenie jest niedopuszczalne, nie tylko na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nawet w drodze ustawy o drogach publicznych. Treść art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprost wskazuje, że możliwe jest pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii, ale co do zasady, wyłącznie z jednoczesnym zaliczeniem jej do nowej kategorii dróg publicznych (do kategorii wyższej lub niższej). Natomiast droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości, że wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p., determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć winno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Powoduje to, że wyłączenie drogi gminnej z użytkowania, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów u.d.p. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił, wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych na drogę wewnętrzną ukierunkowaną na stosowanie przepisów cywilnoprawnych ze stosunków własnościowych.
Nie sposób nie zauważyć, że ulica [...] stanowi połączenie komunikacyjne znajdujących się na terenie 3RN-ZN zabudowanych nieruchomości oraz dla terenów zabudowanych znajdujących się co prawda poza obszarem objętym planem, ale położonych w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W uzasadnieniu do projektu przedmiotowego planu miejscowego nie wskazano, jakie skutki miałoby zlikwidowanie lub przekształcenie dotychczasowej drogi publicznej w drogę wewnętrzną dla osób korzystających z tej drogi. Niewątpliwe jest natomiast, że skutkiem likwidacji czy też przekształcenia byłoby zwolnienie zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest Prezydent Miasta Łodzi z ciążących na nim obowiązków związanych z utrzymaniem tej drogi, bowiem zarządca drogi publicznej jest zobligowany do jej utrzymywania.
Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową cechą odróżniającą drogę publiczną od innych dróg jest możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi wewnętrzne nie są objęte powyższymi regulacjami. Publicznoprawny charakter własności dróg publicznych skutkuje wyłączeniem ich z obrotu prawnego - drogi publiczne nie mogą być zbyte ani podlegać egzekucji, wykluczone jest ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Natomiast pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego.
Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a jednym z tych zadań są sprawy dotyczące dróg. Próba likwidacji lub przekształcenia drogi publicznej gminnej na drogę wewnętrzną jest w istocie próbą pozbycia się ustawowo przypisanych Gminie Miasto Łódź zadań własnych.
W ocenie organu nadzoru skarżący błędnie twierdzi, że przeznaczenie ul. [...] w zakwestionowanym planie miejscowym pod drogę publiczną wiązałoby się z koniecznością jej poszerzenia do co najmniej 8,5 m. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Owszem, niegdyś obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), które określały szerokość ulic i dróg, ale zostały one uchylone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), które weszło w życie 13 września 2019 r. Obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) nie określa konkretnych szerokości dróg, określa natomiast szerokości poszczególnych elementów drogi, takich jak: szerokość pasa ruchu, szerokość pobocza. Z treści rozporządzenia wynika, że szerokość pasa ruchu w przypadku każdej klasy drogi może być węższa niż szerokość standardowa ze względu na trudne warunki (§ 17).
Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda Łódzki, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, błędnie uchylił cały teren 3RN-ZN, organ stwierdził, że inne rozstrzygnięcie nie było możliwe, ponieważ objęty planem fragment ulicy [...] został włączony do terenu 3RN-ZN i nie został wyznaczony liniami rozgraniczającymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów niewątpliwie zaliczają się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast jeśli skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd oddala ją na mocy art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 r., znak: PNIK-I.4131.117.2024, stwierdzające nieważność uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi w części dotyczącej terenu o symbolu 3RN-ZN, w zakresie treści uchwały, jak i załącznika graficznego. W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, zatem brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.
Zaskarżony akt został wydany na podstawie przepisów powoływanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wreszcie, stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Jak wskazują powyższe unormowania, ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organu gminy – istotne i nieistotne. Wyłącznie naruszenia należące do pierwszej z wymienionych kategorii mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego), przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię), przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do nieistotnych naruszeń prawa należą natomiast przykładowo błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa. W sytuacji, gdy wojewoda stwierdził nieważność przepisu objętego przedmiotem zaskarżenia zarzucając w tym zakresie radzie miejskiej istotne naruszenie prawa, jego obowiązkiem jest wyłożenie w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentów, które legły u podstaw takiej oceny prawnej co do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 542/21; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2024 r., sygn. III SA/Gd 355/23; wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2020 r., sygn. III SA/Gl 88/20 dostępne, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").
Materialnoprawną podstawę kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie zaś Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 21 grudnia 2022 r. uchwałę Nr LXX/2098/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...] i [...] oraz zachodniej granicy miasta Łodzi. W § 5 tejże uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Przyjąć zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed opisanej wyżej nowelizacji.
W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę władztwa planistycznego gminy. Przepis ten stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.
Zgodnie zaś z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (ust. 2). Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. również różnicuje naruszenia prawa na istotne i nieistotne, wskazując, iż jedynie istotne naruszenia mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie powyższa norma ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa: po pierwsze przesłankę materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, a więc zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, iż rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Należy przy tym podkreślić, iż stwierdzenie nieważności uchwały powoduje jej nieważność od chwili podjęcia (ex tunc) (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. II OSK 215/08, publ. CBOSA).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak wskazano powyżej, musi być zgodny również z przepisami odrębnymi, o czym stanowi wprost art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r.). W myśl tego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepisami odrębnymi są choćby normy zawarte w ustawie o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 u.d.p.). W myśl art. 7 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnego z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Jak natomiast stanowi art. 10 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).
Nie jest okolicznością sporną pomiędzy stronami, iż ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta stanowi drogę publiczną (gminną), zaliczoną do tej kategorii stosowną uchwałą. Podkreślić przy tym należy, że podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem stanowienia prawa miejscowego, a więc mającego charakter powszechnie obowiązujący. Jednakże, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nawet postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych aktów prawnych bez właściwej ku temu procedury. Wbrew argumentom wskazanym w skardze, ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. W judykaturze istnieje powszechne i jednolite stanowisko, zgodnie z którym ewentualne skuteczne prawnie pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej może nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały rady gminy podjętej z zachowaniem stosownej procedury, na podstawie art. 10 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet w sytuacji, gdy określonym działkom drogowym wadliwie przyznano, stosownym aktem prawnym, status drogi publicznej – drogi gminnej, a nadto nie spełnia ona przepisanych warunków technicznych, uchylenie skutków prawnych takiego aktu prawnego może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów prawa np. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, bądź uchwały o pozbawieniu kategorii lub statusu drogi publicznej, choćby w związku wyłączeniem z użytkowania. Wojewoda Łódzki trafnie wskazał, że użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest przypadkowe ani pozostawione do uznania organu podejmującego uchwałę w tej kwestii. Droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. Rada nie jest bowiem upoważniona, by w miejscowym planie zmieniać przeznaczenie terenu stanowiącego drogę publiczną. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi ocenione być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością zapisów planu odnoszących się do przedmiotowej drogi (zob. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. II OSK 1950/13 i przywołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1242/19, publ. CBOSA).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należ przyznać rację Wojewodzie Łódzkiemu, iż Rada Miejska w Łodzi nie była uprawniona do takiego ukształtowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które włączałyby istniejącą drogę publiczną do terenów o innym przeznaczeniu. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie może bowiem nastąpić w drodze procedur planistycznych. Wprawdzie strona skarżąca podnosi, iż stosowna uchwała w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych zostanie podjęta w późniejszym czasie, jednak nie ma żadnej gwarancji, iż to rzeczywiście nastąpi. Żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na organ stanowiący gminy takiego obowiązku. Taka sytuacja może prowadzić zatem do faktycznego pozbawienia drogi gminnej statusu drogi publicznej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 10 u.d.p. bez jednoczesnego wyłączenia jej z użytkowania, co pozostaje w sprzeczności z przywołanymi powyżej postanowieniami ustawy o drogach publicznych. Uznać zatem należy, że Rada Miejska w Łodzi naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie obowiązujących przepisów prawa – ustawy o drogach publicznych, gdyż wbrew postanowieniom tejże ustawy przeistoczyły część działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], która ma status drogi publicznej, w tereny rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej, tereny komunikacji kołowej wewnętrznej, infrastruktury technicznej i tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz tereny lasu. W świetle przytoczonego powyżej stanowiska judykatury, stanowiło to istotne naruszenie prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części.
Nietrafne jest również stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym Rada Miejska w Łodzi uchwalając plan miejscowy nie pozbawiła automatycznie przedmiotowego terenu statusu drogi publicznej, a jedynie ustaliła docelowy sposób zagospodarowania terenu wynikający z planowanych zamierzeń w zakresie pozbawienia drogi statusu drogi publicznej. Należy bowiem wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania, to nie studium zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i w którym to można ustalać docelowe przeznaczenie terenów. Plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego i opisane w nim uwarunkowania obejmują uwzględnione w planie obszary w sposób wiążący i nieprawidłowe jest oznaczanie w planie drogi gminnej (publicznej), jako droga wewnętrzna, gdyż jest to niezgodne ze stanem faktycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 1046/21, publ. CBOSA).
Nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą również co do tego, iż Wojewoda Łódzki błędnie stwierdził nieważność kontrolowanego planu w części dotyczącej całego terenu o symbolu 3RN-ZN, podczas gdy powinien ograniczyć je jedynie do tej części, która obejmuje działkę drogową o nr ewid. [...], obr. [...]. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę trafnie bowiem wskazał, że objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment ul. [...] nie został wyodrębniony liniami rozgraniczającymi, lecz włączony w całości w teren oznaczony symbolem 3RN-ZN. Jednocześnie nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze wniosek ewentualny o częściowe uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Dokonując wykładni językowej i gramatycznej powyższego przepisu i porównując jego treść choćby do treści art. 145 i 147 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż Sąd nie jest uprawniony do częściowego uchylenia aktu nadzoru (tak również J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 148).
Z tych wszystkich względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
lp