II SA/Łd 29/25

II SA/Łd 29/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 listopada 2024 r. nr 206/2024 znak: RPW/916/2023, RPW/6206/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budowy budynku gospodarczego oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 29/25
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2024 r. (Nr 206/2024, znak: RP.7722.1.2023.JJA), którym uchylono zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r. (Nr 49/2019, znak: PINBW.5160.34.2019/MC) w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i określono nowy termin na dzień 15 stycznia 2025 r. oraz utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej dotyczącej nakazania M. S. przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej "Budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. T., pomiędzy dz. nr [...]".
Z akt sprawy wynika, że pismem z 12 lipca 2019 r. H. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu o skontrolowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], będącego własnością M. S., a także kanału znajdującego się w budynku gospodarczym oraz garażu postawionego z płyt betonowych w roku 2012.
Organ I instancji 7 sierpnia 2019 roku przeprowadził kontrolę na terenie działki o nr ewid. [...], podczas której stwierdzono, że na w/w działce znajduje się budynek gospodarczy wg. aktualnego sposobu użytkowania, o wym. 20,25 m x 7 m, położony pomiędzy działką [...]. Budynek ma wysokość 7,30 m, konstrukcję murowaną z cegły ceramicznej i kamienia z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej i pokryciem z blachy trapezowej. Jest jednokondygnacyjny z poddaszem, częściowo podpiwniczony. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną. W dwóch pomieszczeniach znajduje się betonowa posadzka, natomiast w części przejazdowej brak posadzki (klepisko gruntowe). W pierwszym pomieszczeniu od strony dz. [...] widoczne są ślady kanału (podpiwniczenia) w środkowej części posadzki, który został zabetonowany. Od strony podwórka dach budynku jest orynnowany, przy czym wody opadowe spływają na budynek gospodarczy objęty odrębnym postępowaniem z dachem i orynnowaniem skierowanym na własną działkę. Od strony tylnej budynek nie posiada orynnowania, wody opadowe są skierowane na własny nieutwardzony teren. W trakcie kontroli skarżąca oświadczyła, że jest właścicielką działki od 1989 r. oraz że inwestorem budynku objętego kontrolą byli jej dziadkowie, przy czym budynek powstał w 1967 r. z pierwotnym przeznaczeniem jako budynek gospodarczo-inwentarsko-składowy. Skarżąca oświadczyła, że od roku 1990 r. budynek nie pełni funkcji inwentarskiej i składowej, jest budynkiem gospodarczym. Ponadto, oświadczyła, że kanał w jednym z pomieszczeń został wykonany jeszcze przez jej ojca, ale z powodu nachodzenia wody został zabetonowany na początku 1990 r. M. S. oświadczyła, że od kiedy jest właścicielką działki dokonała wymiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachę, bez zmiany konstrukcji, a roboty te zostały wykonane w kwietniu 2016 r.
Z pisma z 12 września 2019 r. Starostwa Powiatowego w Wieluniu wynika, że w posiadanych przez nich rejestrach brak jest zapisów dotyczących budynku gospodarczego oraz budowy obiektu gospodarczego (wiaty) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. Następnie Burmistrz przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy Wieluń, obejmującego obręb [...], zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w Wieluniu nr XXXI/383/13 z 17 czerwca 2013 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 sierpnia 2013 r., poz. 4016, dla działki nr [...], położonej w terenie o symbolu KD-Z, RM, R. Jednocześnie poinformował, że w zasobach archiwum zakładowego urzędu nie posiadają dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę, zgłaszania robót budowlanych, pozwolenia na użytkowanie odnośnie budynków na przedmiotowej działce.
Ponadto, Starostwo Powiatowe w Wieluniu Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieluniu przekazało następujące dokumenty: kopia z operatu [...]- rozgraniczenie działki nr ewid. [...]; kopia z operatu [...]- inwentaryzacja obiektów budowlanych na działce [...], obręb T.; kopia z operatu [...]- modernizacja ewidencji budynków obrębu T.; kopia z operatu [...]- pomiar do ewidencji obrębu T.; mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:10000, opracowanie fotomechaniczne w latach 1963-1964; mapa sytuacyjno-wysokościowa dla działki nr ewid. [...], w skali 1:1000 aktualizowana na dzień 1 października 2019 r.; fragment ortofotomapy dla działki nr ewid. [...], data skanowania 20 maja 2004 r.
Z kolei Archiwum Państwowe w Łodzi Oddział w Sieradzu poinformowało, że w materiałach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzędu Powiatowego w Wieluniu nie odnaleziono pozwoleń na budowę, zgłoszeń budowy lub robót budowlanych oraz pozwoleń na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], którego inwestorami w 1967 r. byli J. i F. C. .
Następnie pełnomocnik M. S. przedłożył do akt postępowania umowę przekazania gospodarstwa rolnego sporządzoną w formie aktu notarialnego z 12 października 1989 r., z którego wynika, że nieruchomość obejmująca działki [...] jest zabudowana murowanym domem mieszkalnym trzyizbowym krytym dachówką, murowaną oborą z kuchnią letnią i stodołą drewnianą.
Ponadto 27 listopada 2019 r. wpłynęły do organu I instancji oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składania fałszywych zeznań:
- Z. W., z którego wynika, że budowa obory murowanej z letnią kuchnią, której inwestorem byli F. i J. C. odbyła się w latach 1966 - 1967;
- E. W., z którego wynika, że obora murowana z letnią kuchnią powstała w latach 1966 - 1967.
W tym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu postanowieniem z 16 grudnia 2019 r., działając w oparciu o art. 56 ust.1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nałożył na M. S. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], pomiędzy działką nr [...], w terminie do 31 marca 2020 r. Powyższe postanowienie zostało następnie zmienione postanowieniami tegoż organu z 23 marca 2020 r. oraz z 4 września 2020 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku.
Następnie do akt wpłynęło pismo zatytułowane "skarga – odwołanie", którym M. S. zakwestionowała postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nakładające obowiązek wykonania ekspertyzy budynku.
Postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 10 marca 2022 r. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu, którym w oparciu o normę art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 27 września 2022 r., II SA/Łd 396/22, po rozpatrzeniu skargi M. S. uchylił zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 marca 2022 r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 56 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., lecz art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że dla ustalenia, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
Mając na uwadze przedstawioną przez WSA w Łodzi ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, organ zażaleniowy przyjął, iż w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r. wskazano wadliwą podstawę prawną nałożenia tego rodzaju obowiązku, bowiem rzeczywistą podstawę prawną działania organu I instancji był przepis art. art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Z kolei postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. jest zaskarżalne zażaleniem zgodnie z art. 81c ust. 3 w/w ustawy.
Wobec powyższego, organ II instancji postanowieniem z 31 marca 2023 r. stwierdził, iż rozważane powyżej zażalenie M. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a.
W dalszej kolejności WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 3 października 2023 r., II SA/Łd 535/23 uchylił w/w postanowienie ŁWINB i stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy na skutek braku jakiegokolwiek pouczenia skarżącej co do prawa do wniesienia zażalenia, wniesione przez tę stronę po terminie zażalenie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, a nie stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia.
Mając na uwadze wskazania WSA w Łodzi organ II instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r.
W tych warunkach Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżonym postanowieniem z 15 listopada 2024 r. uchylił zakwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin na 15 stycznia 2025 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej dotyczącej nakazania M. S. przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej "Budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]".
Prowadząc swoje rozważania organ zażaleniowy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że w przypadkach określonych w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w których stosuje się "przepisy dotychczasowe", a nie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, przez pojęcie przepisów dotychczasowych ostatecznie należy rozumieć: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., która to ustawa - zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. - 31 grudnia 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Przy czym wymienione przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się - zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. - niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy.
W ocenie organu przedstawiona powyżej analiza treści art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - ustawy - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń podlegają obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę,
2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Stosownie zaś do ustępu drugiego analizowanej normy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Należy również pamiętać, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy danego obiektu wyłącza możliwość nakazania jego przymusowej rozbiórki na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na budowę.
Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. organ I instancji zobligowany jest, jak wynika z treści przytoczonej powyżej normy, do przeanalizowania przesłanek określonych w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wynik tej analizy powinien zostać odzwierciedlony w treści wydawanego rozstrzygnięcia zawierającego uzasadnienie faktyczne obejmujące wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym przyczynom odmówił wiarygodności oraz uzasadnienie prawne obejmujące umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazaniu związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.
Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, o czym świadczą oświadczenia Z. W. i E. W., złożone na drukach odpowiedzialności karnej, w których stwierdzono, że obiekt powstał w latach 1966-1967, a inwestorami jego budowy byli F. i J. C. . Ponadto, w wypisie z kartoteki budynków przekazanym przez ODGiK w Wieluniu widnieje budynek o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej, gdzie rok zakończenia budowy wskazany został jako 1967.
Mając powyższe na uwadze, organ zażaleniowy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że dla wykazania tego, czy samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej. Dlatego też zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nałożył na właścicielkę nieruchomości M. S. obowiązek jej przedłożenia.
Konstatując, postępowanie organu I instancji, prawidłowe pod względem proceduralnym oraz materialno-prawnym, nie budzi zastrzeżeń organu zażaleniowego, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu stopnia powiatowego w części merytorycznej. Organ II instancji uznał jednak za zasadne uchylenie postanowienia w części dotyczącej terminu określonego skarżonym rozstrzygnięciem i wyznaczenie nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ w czasie toczącego się postępowania zażaleniowego termin ten uległ w znacznej części wyczerpaniu. Dlatego też należało skorzystać z unormowań art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i orzec o jego zmianie.
Odnosząc się do treści zażalenia organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, iż podniesione zarzuty nie miały wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem nie dotyczyły przedmiotowej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzuciła organowi naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, wyłącznie na podstawie domniemań, stanu sprawy i wydania zaskarżonej, błędnej decyzji;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., albowiem w opinii skarżącej doszło do złamania zasady równego, obiektywnego i budzącego zaufanie postępowania organu administracji publicznej, poprzez zaniechanie wobec sąsiednich nieruchomości i ich właścicieli, identycznych czynności jak prowadzonych wobec skarżącej.
3) naruszenie zasady ujętej w art. 81a k.p.a., dotyczącej rozstrzygania wątpliwości na o korzyść strony. W niniejszym postępowaniu, organ wydający zaskarżoną decyzję opierał się wyłącznie o domniemania i poszlaki, bez jednoznacznych dowodów, a mimo to wydał niekorzystną dla skarżącej decyzję, znacząco wpływającą na jej obecną, bardzo trudną sytuację życiową;
4) bezzasadność decyzji, z uwagi na przytaczane okoliczności faktyczne, ujęte w niniejszym odwołaniu;
5) naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu w postaci złożonej dokumentacji i wyjaśnień w trakcie postępowania;
6) naruszenie art. 5 k.c. - całkowite pominięcie zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:
- uchylenie postanowienia w pkt 2;
- uchylenie postanowienia PINB w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r. w całości;
- zmianę stanowiska ŁWINB w Łodzi i bezwzględne nakazanie PINB w Wieluniu ostatecznego odstąpienia od wymuszania na skarżącej określonych działań, szczególnie gdy nie mają one podstaw prawnych i faktycznych, a opierają się wyłącznie o poszlaki i domniemania;
- ewentualnie o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, lecz z uwzględnieniem niezadowalającej sytuacji finansowej skarżącej wraz z przyczynami jej powstania, a także w oparciu o obiektywne i rzeczowe przesłanki oraz dowody;
- zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sporny budynek gospodarczy został zbudowany przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Niemniej żadna z instancji nie uwzględniła, iż ustawa z 1974 roku swoimi postanowieniami zniosła m.in. państwowy nadzór budowlany, pojęcie samowoli budowlanej, obowiązek oceny projektu przez terenowy organ administracji państwowej, a także obowiązek archiwizowania przez państwowy nadzór urbanistyczno-budowlany dokumentacji budowlanej stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem z racji braku obowiązku archiwizowania oraz z uwagi na to, że kolejna zmiana ustawy budowlanej nastąpiła 20 lat później, z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że dokumenty umożliwiające budowę budynku gospodarczego skarżącej zostały sporządzone i ówcześni inwestorzy uzyskali stosowne pozwolenia na budowę. Jednak, ponieważ nie było obowiązku archiwizacji, a jednocześnie od budowy minęło prawie sześćdziesiąt lat i w tym okresie nastąpiło szereg kluczowych zmian (w tym przede wszystkim w zakresie reform struktur samorządowych), nie można jednoznacznie wykluczyć, że koniecznej dokumentacji nie było, a budynek gospodarczy był wzniesiony nielegalnie. Takie stanowisko zostało ukształtowane przez nadzór budowlany, przy czym całkowicie pominięto charakterystykę ustawy z 1974 roku. Nie jest i nie było również możliwe, by organ wydający decyzję zweryfikował powyższe okoliczności, a jedynie podjął decyzję na niekorzyść skarżącej, de facto przenosząc na nią winę za niedopatrzenia ówczesnego ustawodawcy i wątpliwe procedury archiwizacyjne. Zdaniem skarżącej, organ nie tylko podjął niekorzystną dla niej decyzję w oparciu o wątpliwe przesłanki i brak jednoznacznych dowodów, ale również nie udowodnił w toku postępowania swoich twierdzeń, co jest niezgodne z podstawą funkcjonowania przepisów prawa.
Skarżąca wskazała, że nie bez znaczenia w tej sprawie jest również jej bardzo trudna sytuacja finansowa, wynikająca z niezadowalającego stanu zdrowia. Informowała o tym organy nadzoru, jak również o tym, że nie posiada środków na podjęcie czynności, których wymaga PINB. W ocenie skarżącej nie ma wątpliwości, że budynek jest w dobrym stanie, nie zagraża otoczeniu, dlatego wszczęcie postępowania, obarczonego tyloma wadami nie ma żadnych podstaw faktycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 14 maja 2025 r. uczestnik postępowania H. B. wniósł o oddalenie skargi i o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej i nagrań na okoliczność stanu technicznego i pracy komina posadowionego na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce skarżącej wzdłuż granicy z działką nr [...]. W ocenie uczestnika postępowania wysokość komina powoduje, że dym znajduje się cały rok (zarówno sezon letni i zimowy) na podwórku na działce uczestnika i uniemożliwia otwarcie okien, pobyt na zewnątrz, zabawę dzieci czy choćby suszenie prania. Uczestnik wyraził niezadowolenie z nieskutecznego działania organów, które nie są w stanie wyegzekwować wykonania ekspertyzy technicznej i doprowadzenia komina do zgodności z prawem. Do pisma załączono płytę CD z fotografiami i nagraniami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej - w obecnym stanie prawnym - skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) ustawy p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2024 r. uchylające w części (dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 16 grudnia 2019 r. i utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej, co do obowiązku przedłożenia przez M. S. ekspertyzy technicznej dotyczącej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...].
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), która w art. 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (m.in. właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego - przypisek Sądu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie zapadł prawomocny już wyrok tutejszego Sądu z 27 września 2022 r., II SA/Łd 396/22. Rozważania Sądu w ówczesnym postępowaniu dotyczyły oceny zasadności stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. W rozważaniach merytorycznych Sąd przyjął za punkt wyjścia dla rozważań okoliczność, iż sporny budynek powstał w latach 60. XX wieku, a zatem pod rządami ustawy z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane. Kwestia ta nie budziła i nie budzi obecnie wątpliwości, albowiem sama skarżąca oświadczyła, iż budynek został wybudowany w 1967 r. Na potwierdzenie powyższego organy administracji trafnie powoływały również oświadczenia świadków (Z. W. i E. W.) potwierdzające fakt wybudowania spornego obiektu w latach 1966-1967.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wskazywanym wyroku z 27 września 2022 r. w swoich dalszych rozważaniach trafnie też skonstatował, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Odnosząc treść powyższej regulacji do realiów niniejszej sprawy Sąd ówcześnie wyjaśnił, że chodzi w tym przypadku o datę wejścia w życie ustawy - Prawo budowalne z 1994 r., tj. 1 stycznia 1995 r., w kontekście stosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w odniesieniu do obiektów wybudowanych pod rządami ustawy z 1961 r. I dalej trafnie skonstatował, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w obecnie prowadzonym postępowaniu, że w ustawie z 1974 r. brak jest przepisów przejściowych, określających, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 marca 1975 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym generalnie do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r. zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawy z 1961 r. (zob. też wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., II OSK 667/16).
We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd ówcześnie wskazał, że organ winien dokonać kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji w świetle art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Odwołał się w tym zakresie do uzasadniania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., II OSK 158/20, w którym wskazano, iż organy nadzoru budowlanego działają w ramach procesowych wyznaczonych przede wszystkim obecnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami wynikającymi z procesowych norm zawartych w ustawach materialnoprawnych z zakresu prawa budowlanego. W pewnym zakresie procedura usuwania skutków samowoli, o której mowa w art. 103 ust. 2, jest z mocy tej normy intertemporalnej, uwarunkowana przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. Ponadto, w zakresie nieunormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w stosowanych z mocy art. 103 ust. 2 normach art. 37 – 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., będące efektem kompetencji organów nadzoru budowlanego czynności procesowe, organy podejmują na podstawie norm kompetencyjno-procesowych zawartych w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r., w tym przypadku, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.
W konsekwencji, jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że dla ustalenia, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej i może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.
W tak określonych realiach prawnych i faktycznych sprawy organ odwoławczy dokonał ponownej oceny postanowienia organu pierwszej instancji i w konsekwencji wydał zaskarżone postanowienie z 15 listopada 2024 r.
W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, iż trafnie organ dokonał analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. odnośnie do oceny legalności posadowionego budynku i możliwości wszczęcia procedery naprawczej w tej materii. Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, iż sporny obiekt wybudowany został w roku 1967, co do czego nie ma sporu. Mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. stanowią natomiast o możliwości zalegalizowania samowoli budowalnej na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., o ile wybudowano obiekt budowlany niezgodnie z przepisami, a nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Wówczas właściwy organ wydaje inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Dla prawidłowego zinterpretowania przywołanego art. 37 ust. 1 należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OSP 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Wskazano też, że celem przepisów regulujących sposoby likwidacji samowoli budowlanej jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. "Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego".
Z powyższych uwag wynika, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi wówczas obowiązującymi, a także z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje - po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. - zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy (tak np. NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., II OSK 242/17).
Zbadanie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wymagało odpowiednich ustaleń i oceny w odniesieniu do właściwych przepisów wykonawczych czy budowa przedmiotowego obiektu budowlanego spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz, czy możliwe jest wyeliminowanie ewentualnych naruszeń. Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (por. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1886/12). Dopiero w sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego. Judykatura podkreśla, że podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie ww. przepisu będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak będzie możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w trybie art. 40 (por. np. NSA w wyroku z 13 listopada 2015 r., II OSK 531/14). Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być przy tym wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Przy czym, samo tylko naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z "niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", które automatycznie skutkuje rozbiórką. Konieczne jest dokładne ustalenie, czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej lub też niebezpieczeństwo dla życia lub mienia.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji prawidłowo uznał, że dla wykazania tego, czy samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej. Dlatego też zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nałożył na właścicielkę nieruchomości M. S. obowiązek jej przedłożenia.
Wskazać jeszcze należy, odnosząc się do normy zawartej w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., że sformułowania: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz" wskazują, że celem organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Nakładając na podstawie omawianej regulacji obowiązek dostarczenia oceny technicznej organ w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy ewentualnie w związku z tym podjąć.
Reasumując poczynione rozważania i odnosząc się równocześnie do zarzutów skargi w zakresie niezebrania przez organy pełnego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, opisany powyżej materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej stanu obiektu budowlanego. Ocenie tej nie sposób przy tym zarzucić dowolności. Należy podkreślić, że dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia art. 80 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ.
Pamiętać też należy, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. ma charakter dowodowy i takim celom służy. Nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym.
Raz jeszcze zatem należy podkreślić, iż - zdaniem Sądu - znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia na tym etapie postępowania, że obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. prawidłowo został nałożony na skarżącą jako właścicielkę nieruchomości.
Należy wskazać, że regulacja z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami tej ustawy, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia ewentualnych dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie z przepisami prawa, ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego.
W realiach niniejszej sprawy konieczne jest natomiast zbadanie, wobec ustalenia, iż obiekt powstał bez pozwolenia na budowę, czy spełnia on wymagania przewidziane obowiązującymi przepisami, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., czy możliwe jest jego zalegalizowanie. Dla ustalenia tych wszystkich okoliczności niezbędne było – jak trafnie stwierdziły organy – sporządzenie ekspertyzy technicznej odnoszącej się do spornego budynku. Jedynie ustalenia w niej zawarte mogą przesadzić o dopuszczalności legalizacji spornego budynku gospodarczego. Ustalenie bowiem, że w sprawie spornego budynku nie wydano pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia norm kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Oznacza to z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami - jak w sprawie niniejszej.
Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 81a k.p.a. W sprawie bowiem nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący i poprawny wyjaśniły stan faktyczny oraz oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. Wyniki tych ustaleń przedstawiły w uzasadnieniach wydanych postanowień. Przypomnieć zatem należy raz jeszcze, iż przepis art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155).
W tym miejscu konieczne jest jeszcze odniesienie się do argumentacji skargi w zakresie w jakim podnosi się w niej, iż organy orzekały w oparciu o "wątpliwe przesłanki i brak jednoznacznych dowodów". Powyższe skarżąca odnosiła do sytuacji, w której organy mimo czynionych starań (zapytania do właściwych organów) nie odnalazły dokumentacji potwierdzającej istnienie pozwolenia na budowę spornego budynku. W ocenie Sądu, nie może on zostać uznany za skuteczny. Zauważyć bowiem należy, iż to na stronie wywodzącej określone twierdzenia spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2007 r., IV SA/Wa 1223/07). Organy poczyniły stosowne działania zmierzające do ustalenia ewentualnego istnienia dokumentacji budowlanej spornego budynku i uzyskały odpowiedzi właściwych organów o braku takowej. W tej sytuacji nie sposób żądać od organów jeszcze dodatkowych starań w celu przeprowadzenia dowodów na istnienie pozwolenia na budowę spornego budynku. Jeżeli bowiem to strona skarżąca twierdzi odmiennie i wywodzi dla siebie określone skutki, to przyjąć należy, że w ramach postępowania administracyjnego to po jej stronie konieczna jest aktywności w odwodnieniu odmiennego faktu. Niewątpliwie, choć co do zasady, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, to nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Obowiązek współdziałania organu oraz stron w postępowaniu dowodowym opiera się bowiem na spostrzeżeniu, że strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do przedstawiania dowodów na swoją korzyść. Strona, która nie akceptuje treści wynikającej z dowodów przeprowadzonych przez organy, ma prawo dochodzić swoich racji, korzystając ze środków dowodowych dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczenie możliwości przedstawiania przez stronę dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skutkuje przeniesieniem na nią ciężaru wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających podnoszoną przez nią okoliczność. Podjęte powyżej rozważania kierują do wniosku, że ciężar dowodu w niektórych sytuacjach będzie rozłożony na oba podmioty uczestniczące w postępowaniu, a przede wszystkim na stronę.
W tym kontekście raz jeszcze podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego poczyniły niezbędne kroki w odpowiednich instytucjach w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę spornego budynku. Prawdą przy tym jest, co podnosi skarżąca, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem. Oznacza to, że właściciel nie miał obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku poszukiwania prawdy obiektywnej, wynikającej z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli). W takiej sytuacji w przypadku braku dowodów z dokumentów organ powinien wyczerpać inne możliwości dowodzenia i takowe w niniejszym postępowaniu przeprowadził.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. W myśl tego przepisu "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału". Przepis ten, według art. 106 § 5 ustawy p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.
Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów może być skutecznie podnoszony w skardze jedynie wtedy, gdyby Sąd prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., zaś w niniejszej sprawie strona skarżąca nie zgłaszała wniosków o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 5 k.c., gdyż kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 k.c.). Organy administracji zobowiązane są natomiast do orzekania na podstawie przepisów prawa, nie mają natomiast umocowania do kierowania się zasadami wyrażonymi w przepisie art. 5 k.c.
Końcowo wskazać należy, iż Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania H. B. z 14 maja 2025 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej i nagrań na okoliczność stanu technicznego i pracy komina posadowionego na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce skarżącej wzdłuż granicy z działką nr [...]. Zauważyć bowiem należy, iż wniosek powyższy dotyczył komina znajdującego się na innym budynku (budynku kotłowni, w stosunku do którego organ prowadzi odrębne postępowanie) niż budynek gospodarczy, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Przeprowadzenie tego dowodu nie miało zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dotyczyło rozstrzyganej materii.
Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
dj