III SA/KR 2208/24

III SA/Kr 2208/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
Art. 25  ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, 8, 77  par. 1, 8, 77 par. 1, 80, 138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a  i c, ar. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 września 2024 r. znak SKO.ŚR/4111/398/2024 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
W. M., zwany dalej skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 września 2024 r., znak: SKO.SR/4111/398/2024, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr SO-03-6.833.38225.2016-3/24 o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko H. M. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 9000,00 zł i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 9000, 00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr SO-03-6.833.38225.2016-3/24 Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 9000,00 zł i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 9000, 00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2016 r., znak: SO-036.833.38225.2016-1/16, przyznano skarżącemu świadczenie wychowawcze na dzieci: H. M. oraz Z. M. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia 12 marca 2019 r., znak: SO-03-6.833.38225.2016-2/16, Prezydenta Miasta Krakowa uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2016 r. oraz orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko Z. M. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko H. M. Decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. znak: SKO.ŚR/4111/570/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 434/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2020 r., a wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt IOSK451/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie sprawował opieki naprzemiennej nad dzieckiem H. M. we wskazanym w decyzji okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., stąd też świadczenia wychowawcze pobrane w tym okresie są nienależnie pobrane wobec braku prawa do tego świadczenia, wypełnia przesłankę art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). W konsekwencji powyższego orzeczono również o ich zwrocie wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że okoliczności faktyczne sprawy co do faktu braku sprawowania opieki naprzemiennej w rozumieniu ustawy, w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., tj. w okresie pobierania przez skarżącego świadczenia wychowawczego na dzieci zostały ocenione na etapie postępowania wznowionego, które zakończyło się odmową przyznania we wskazanym okresie świadczenia na dziecko H. M. Decyzja w tym zakresie podlegała również kontroli najpierw organu odwoławczego, następnie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z kolei istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest istnienie przesłanek skutkujących uznaniem, że świadczenie wychowawcze przyznane i wypłacone skarżącemu na dziecko H. M. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za nienależnie pobrane świadczenie uznaje się, między innymi świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Wobec uznania braku sprawowania naprzemiennie opieki nad dziećmi skarżącego do dnia zatwierdzenia przez Sąd cywilny zawartej miedzy rodzicami dzieci ugody, co nastąpiło w 2019 r., zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości co do tego, że świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącego się za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów odwołania w zakresie braku uwzględnienia również przy ocenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego sytuacji rodziny i okoliczności przyznania świadczenia Kolegium nie podzieliło argumentacji skarżącego, iż świadczenie wychowawcze zostało spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dzieci, a skarżący zaspokajał również różne potrzeby dzieci niezależnie od kwot świadczeń wychowawczych. Finansowanie dzieci mieści się bowiem w obowiązku alimentacyjnym skarżącego względem swoich dzieci i może wykraczać poza orzeczone przez Sąd miesięczne kwoty alimentów. W świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci sposób zużycia pobranego świadczenia nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia jego nienależnego charakteru i obowiązku jego zwrotu. Kolegiom nie podzieliło odmiennego poglądu, prezentowanego również w orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazującego na konieczność ustalenia przez organ sposobu zagospodarowania pobranego świadczenia, w szczególności zaś ustalenia czy zostało ono spożytkowane na zaspokojenie potrzeb dziecka, co miałoby wykluczać nienależny charakter świadczenia i obowiązek jego zwrotu. Tego rodzaju wniosek nie znajduje bowiem podstaw w treści art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który w odniesieniu do nienależnie pobranego świadczenia określonego w ust. 2 tego artykułu ustanawia tylko jeden wyjątek, określony w ust. 2a ww. ustawy. Powiązanie kwestii oceny nienależnego charakteru świadczenia wychowawczego z zagadnieniem sposobu spożytkowania tego świadczenia wykracza poza treść przepisów ustawy. Stanowisko takie jest reprezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, które jest wyrażone między winnym w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 735/23, wyroku z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2342/22 dostępne www.nsa.gov.pl ) w którym wskazano, iż regulacja prawna, zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zawiera definicję legalną pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" i z tego powodu wiąże ona we wszystkich postępowaniach opartych na przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z definicji tej nie wynika zaś, aby oceniając, czy pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze, organ miał obowiązek badać, np. intencje strony, którymi się ona kierowała podejmując takie a nie inne działania. Jak wynika bowiem z treści omawianych przepisów, samo spełnienie przesłanek w nich zawartych, wyczerpuje - w rozumieniu omawianej ustawy - przesłanki pojęcia: "nienależnie pobranego" świadczenia. Nadto decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone i w związku z tym wydanie przez właściwy organ decyzji, która uchyliła (zmieniła) w całości lub w części wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze.
Zdaniem Kolegium powyższe przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Skarżący miał bowiem przyznane świadczenia wychowawcze na dziecko -H. M. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., a " następnie w wyniku wznowienia postępowania prawo do świadczenia w tym zakresie zostało uchylone, a decyzja w tym przedmiocie podlegała kontroli instancyjnej i sądowej. Zaistnienie zatem tego rodzaju okoliczności powoduje, że świadczenie wychowawcze, które zostało stronie wypłacone, staje się świadczeniem nienależnym, o którym mowa m. in. w art. 25 ust. 2 pkt 6 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i z tego też powodu podlega zwrotowi. Kolegium dodało, że istotne w orzecznictwie jest spór co do rozumienia pojęcia nienależnie pobranego świadczenia, a zwłaszcza czy należy w tym zakresie odnosić się przy świadczeniu wychowawczyni kwestii świadomości strony w zakresie nienależności świadczenia. Jednak najnowsze orzecznictwo wskazuje, że nie jest właściwe odczytywanie wskazanych przesłanek w takiej interpretacji na jaką wskazuje skarżący. Wykładnia przepisu art. 25 ust 2 pkt 6 cytowanej ustawy winna być odczytywana literalnie.
Jak podało Kolegium, również pozostałe zarzuty podnoszone w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrał i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew zarzutom odwołania odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, umożliwiając też aktywny udział skarżącemu w postępowaniu. Skoro zaś skarżącemu nie przysługiwało prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego na dziecko – H. M., a świadczenie za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r zostało przez niego pobrane, to uznać je należało za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i jako takie podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 25 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).
Odnosząc się z kolei do podnoszonej okoliczności dotyczącej możliwości procedowania sprawy po upływie 2 lat od pobrania świadczenia Kolegium wskazało, że w dacie rozpoznawania odwołania art. 25 ust 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zyskał brzmienie następujące: "Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata." Brzmienie to nadane zostało ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 poz. 1981, dalej "ustawa nowelizująca"). Istota ustawy nowelizującej polegała na zmianie organów właściwych, to jest na przeniesieniu kompetencji do wydawania decyzji z organów jednostek samorządu terytorialnego do ZUS zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 10 ust. 1. "Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych." Konsekwencją wprowadzonych zmian w zakresie właściwości organu było m.in. wprowadzenie w art. 20 ustawy nowelizującej zapisu wskazującego organ właściwy do rozpoznania m.in. odwołania od decyzji wydanej przez dotychczas właściwe organy oraz wskazującego brzmienie przepisów, które winno być zastosowanie do tegoż rozpoznania tegoż odwołania (art. 20 ust 1). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej "odwołania, zażalenia, ponaglenia, skargi na bezczynność dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa odpowiednio do świadczenia wychowawczego lub dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie miał art. 25 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2021 r. zgodnie z którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.
Jeśli chodzi o zarzuty w zakresie finansowych trudności w spłacie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego organ odwoławczy wyjaśnił, że mogą być one ewentualnie oceniane pod kątem umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Kwestie te podlegać mogą jednak rozpatrzeniu dopiero na dalszym etapie, tj. po wydaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych.
W skardze na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego,
- art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony skarżącej,
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami budowania zaufania do władzy publicznej i równego traktowania,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jego wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- art. 107 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,
- nieprawidłową wykładnię art. 25 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,
- niezastosowanie art. 32 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd dopatrzył się jednakże naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. - o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.
W myśl art. 25 ust. 2 pkt 6, nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym jest świadczenie wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej we wskazanym art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy g pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania.
Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.
Zwrócić należy jednakże uwagę, że dodanie w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pkt 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz. U. poz. 924, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie wyjaśniono wprowadzanych zmian.
Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się oświadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Pozostałe zaś dwie zmiany w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18 roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4).
W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną właśnie w pkt 6 ust. 2 art. 25 ustawy nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Zauważyć jednak należy, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma w dalszym ciągu charakter nieostry. "Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 tej ustawy. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach. Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia (wyrok NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21). W każdej zatem sytuacji należy ocenić stan faktyczny danej sprawy, a nie przyjmować automatycznie nienależność pobranego świadczenia wychowawczego." (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21; LEK nr 3274243).
Ponadto błędne jest stanowisko Kolegium, że definicja legalna nienależnie pobranego świadczenia jest wiążąca. W procesie wykładni definicje legalne także jej podlegają.
Z przepisów art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.). Niesprawowanie zatem bezpośredniej opieki nad dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci, o której to okoliczności każdy z uprawnionych winien powiadomić organ orzekający.
W tej sytuacji nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej. Tożsamy pogląd w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1929/21 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko i uważa, że - "określenie braku prawa do świadczenia wychowawczego" - o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie może być rozumiane wyłącznie literalnie, jak przyjęły to na gruncie rozpatrywanej sprawy organy orzekające obu instancji, dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji odwołując się przy tym do przesłanek z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Nic w tym zakresie rozumienia tej przesłanki nie mogły zmienić przepisy intertemporalne - art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej - ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, skoro zmiana art. 25 ust. 2 pkt 6 i rozumienia zdekodowanej w nim normy i zawartej w niej przesłanki - braku prawa do świadczenia wychowawczego - nastąpiła wcześniej, bo z dniem 1 lipca 2019 r.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w ślad za organem pierwszej instancji przyjęło, że według art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej w związku z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do katalogu osób uprawionych do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Kwestia zatem uznania braku sprawowania przez skarżącego naprzemiennej opieki w związku zatwierdzeniem przez sąd cywilny ugody między rodzicami dziecka w 2019 r., nie mogła przesądzić tutaj o nienależnie pobranym świadczeniu, które podlega zwrotowi.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji orzekając, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci., o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, działały automatycznie, bezrefleksyjnie.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie są przedwczesne. W przepisie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. niezbędnym jest wykazanie, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nastąpiło z winy strony.
Istotnie, w świetle treści art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Prawidłowa wykładania przytoczonych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi uwzględniać cel wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nimi zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci (...)". I dalej: "Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia."
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3035/19 (publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), że ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). NSA podkreślił, że skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb, i w związku z tym ponosi koszty wychowania (por. też wyroki NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3121/19 i sygn. akt I OSK 3053/19, publik. w CBOSA).
W doktrynie również akcentowane jest, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W takim duchu należy odczytywać treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Unormowanie to wyklucza co do zasady przyznanie rodzicom świadczenia wychowawczego, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji bowiem obowiązek utrzymania i wychowania dziecka przechodzi na podmiot sprawujący pieczę zastępczą, co wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426).
Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niejednorodny charakter przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci obowiązkiem organów było wykazanie, że strona zdawała sobie sprawę z prawnego znaczenia określonych faktów, czy były jej znane odpowiednie przepisy prawa związane z pobieraniem przedmiotowego świadczenia związanego z wychowaniem dzieci.
Wymaga zatem jednoznacznego ustalenia, że czy w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. dziecko cały czas nieprzerwanie pozostawały pod opieką i wychowaniem skarżącego. A więc, czy na wychowanie to, jak twierdzi w skardze i na rozprawie, przeznaczał pobierane środki. To natomiast wiązało się też się z uprzednim pouczeniem go o tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, z tym zaznaczeniem, iż owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd." (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 898/21; LEX nr 3333826).
Organy zobowiązane były do wykazania bez wątpliwości, że poprzez pobieranie wypłaconych skarżącemu świadczeń wychowawczych doszło do sprzeniewierzenia się celowi ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a skarżący w sposób świadomy pobierał świadczenia wiedząc, że się one jej nie należy, gdyż utracił status opiekuna faktycznego w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Czy rzeczywiście w stanie faktycznym i prawnym sprawy doszło do wykorzystania przez skarżącego środków finansowych mu wypłaconych na cele niezwiązane z wychowaniem dziecka. Jeszcze raz podkreślić należy, że prawidłowa wykładania przytoczonych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi uwzględniać cel wnioskowanego świadczenia. Innymi słowy organy były zobowiązane do wykazania bez cienia wątpliwości, czego nie uczyniły w sposób przekonywujący, że skarżący nie sprawował nad dziećmi rzeczywistej opieki, nie uczestniczył w ich wychowaniu i nie zaspokajał ich potrzeb, i w związku z tym nie poniósł kosztów jego wychowania (por. też wyroki NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3121/19 i sygn. akt I OSK 3053/19, publik. w CBOSA).
W ocenie Sądu, na tym etapie sprawy doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy oraz brak podania przekonywujących powodów, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego - 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - poprzez brak wskazania rozumienia przesłanek uznania nienależnie pobranego świadczenia i oceny stanu faktycznego, które doprowadziły organ odwoławczy i organ pierwszej instancji do stanowiska, że przesłanki uznania pobranych świadczeń za nienależnie pobrane rzeczywiście i z jakich powodów zaistniały.
Powyższe stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia ziszczenia się przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazanych w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 P.p.s.a.
Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.
W ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższe stanowisko i wskazania Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. i załatwią tą sprawę mając na uwadze wynikający z art. 7 k.p.a. interes publiczny i słuszny interes obywatela – skarżącego – przejawiający się w wykorzystaniu środków na cele związane z wychowaniem dziecka, w myśl celów ustawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.