II SA/Łd 287/25

II SA/Łd 287/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
Art. 35 ust. 1, art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2025 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 marca 2025 roku nr SKO.4150.39.2025 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rzgowa z dnia 8 stycznia 2025 roku nr GPR.6731.1.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego T.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 marca 2025 r. nr SKO.4150.39.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Rzgowa z dnia 8 stycznia 2025 r., znak: GPR.6731.1.2024, którą organ I instancji:
a) nakazał A. i T. P. - współwłaścicielom działek nr [...] położonych w obrębie [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] położonych w obrębie [...], poprzez zaprzestanie użytkowania terenu ww. działek jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych;
b) nakazał P. P. - właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w obrębie [...], poprzez zaprzestanie użytkowania terenu jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych;
c) odmówił nakazania A. i T. P. - współwłaścicielom działki nr [...] położonej w obrębie [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z 1 września 2024 r. Ł. G. zwrócił się do Burmistrza Rzgowa o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowaniem działek o nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że na wymienionych działkach prowadzona jest obecnie działalność usługowa przez firmę "T.". Właścicielem firmy oraz wymienionych działek jest T. P. . Główny profil działalności polega na układaniu kostki brukowej i ogólnych pracach ziemnych. Wskazane nieruchomości wykorzystywane są przez przedsiębiorcę jako:
1. działka nr [...] – baza pojazdów ciężarowych i maszyn budowlanych, wraz z miejscem ich serwisowania;
2. działki nr [...] – miejsce składowania piachu, postoju koparki, składowania materiałów budowlanych (kostki) i przygotowywania suchego betonu;
3. działki nr [...] – miejsce składowania odpadów powstałych w działalności w postaci ziemi i gruzu.
Natomiast, jak podkreślił wnioskodawca, teren wskazanej nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie nr XLVI/459/2022 z dnia 30 marca 2022 r. Zgodnie z treścią tej uchwały teren oznaczony jest symbolami: 3MN – przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej (działki nr [...]) oraz 3R – przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze (działka nr [...]). Zgodnie z treścią przywołanej uchwały dla żadnej z wymienionych działek nie jest przewidziane przeznaczenie podstawowe lub uzupełniające jako działki usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów. Zatem, w ocenie wnioskodawcy, sposób obecnego wykorzystania działek jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do swojego pisma wnioskodawca załączył fotografie, obrazujące aktualny stan zagospodarowania ww. działek.
Przy piśmie z dnia 9 września 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi przekazał Burmistrzowi Rzgowa zawiadomienie skierowane przez Ł. G. w dniu 30 sierpnia 2024 r. o potencjalnych naruszeniach przepisów o ochronie środowiska na opisanych powyżej działkach m.in. poprzez nielegalne składowanie i przetwarzanie odpadów, potencjalne zanieczyszczenie środowiska płynami z eksploatacji maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych, potencjalne zanieczyszczenie środowiska poprzez serwisowanie i mycie pojazdów ciężarowych na działkach bez odpowiednich zabezpieczeń, wycince gruntu zadrzewionego, magazynowaniu paliwa w zbiornikach nieposiadających odpowiednich atestów, zanieczyszczaniu środowiska hałasem.
Organ I instancji ustalił, że właścicielami działek o nr ewid. [...] są A. P. oraz T. P., zaś właścicielem działki o nr ewid. [...] jest P. T. .
Pismem z dnia 19 września 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania działek nr [...].
Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do A. i T. P. o udzielenie informacji: kiedy nabyli przedmiotowe nieruchomości, jaki był sposób ich zagospodarowania w dniu nabycia, czy dokonali zmiany sposobu zagospodarowania terenu tych nieruchomości, a jeśli tak to kiedy nastąpiła zmiana oraz w jaki sposób obecnie są wykorzystywane ww. nieruchomości. Organ zwrócił się również do P. P. o udzielenie analogicznych informacji odnośnie działki nr [...].
W piśmie z dnia 26 września 2024 r. P. P. poinformował organ, że działka nr [...] została nabyta w dniu 31 sierpnia 2020 r., była to działka rolna. Nie została dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu ww. nieruchomości – od dnia zakupu do chwili obecnej jest wykorzystywana jako działka rolna. Nie jest na niej prowadzona działalność gospodarcza.
W piśmie z tego samego dnia pełnomocnik T. P. wyjaśnił, że działki nr [...] zostały nabyte w dniu 31 sierpnia 2020 r., były to działki rolne. Nie została dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu ww. nieruchomości – od dnia zakupu do chwili obecnej są wykorzystywane jako działki rolne. Nie jest na nich prowadzona działalność gospodarcza. Wprawdzie T. P. prowadzi działalność gospodarczą, lecz nie na terenie ww. działek, a pod adresem przy ul. [...].
W dniu 10 października 2024 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili na spornym terenie oględziny, w których wzięli udział P. P., T. P. oraz jego pełnomocnik. W trakcie oględzin ustalono:
– odnośnie działki nr [...] - teren ogrodzony, w części płotem betonowym, w części panelowym, teren częściowo utwardzony kostką betonową, dwa budynki gospodarcze służące, zgodnie z oświadczeniem T. P., działalności rolniczej, kontener wykorzystywany jako pomieszczenie gospodarcze, sprzęt wykorzystywany w działalności rolniczej, brak było składowanych materiałów budowlanych świadczących o prowadzeniu działalności gospodarczej;
– odnośnie działki nr [...] - teren częściowo ogrodzony, w części utwardzony, w części zadrzewiony, brak materiałów budowlanych, przy granicy z działką nr [...] tłuczeń, służący według oświadczenia T. P. do umocnienia skarpy pod stawiany płot;
– odnośnie działki [...] - teren ogrodzony płotem panelowym, teren wyrównany - przygotowany pod budowę domu wg oświadczenia P. P., zgromadzone materiały budowlane (kostka betonowa);
– odnośnie działki nr [...] - teren niezagospodarowany, obsadzony drzewami owocowymi i obsiany trawą, drewniany domek narzędziowy;
– odnośnie działki nr [...] - teren w trakcie grodzenia, wykorzystywany rolniczo, na działce znajdowały się maszyny rolnicze.
Podczas oględzin T. P. oświadczył, że wszystkie działki wykorzystuje w celach rolnych, w ramach prowadzonego wspólnie z żoną gospodarstwa rolnego. Do protokołu oględzin załączono dokumentację zdjęciową.
Wnioskiem z dnia 22 października 2024 r. Ł. G. zwrócił się do Burmistrza Rzgowa o przeprowadzenie dowodów z nagrań wideo na okoliczność prowadzenia przez właścicieli działek działalności gospodarczej. Do swojego wniosku dołączył płyty CD, zawierające nagrania.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r., znak: GPR.6731.1.2024 Burmistrz Miasta Rzgowa:
a) nakazał A. i T. P. - współwłaścicielom działek nr [...] położonych w obrębie [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], poprzez zaprzestanie użytkowania terenu ww. działek jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych;
b) nakazał P. P. - właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], poprzez zaprzestanie użytkowania terenu jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych;
c) odmówił nakazania A. i T. P. - współwłaścicielom działki nr [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki.
Na wstępie swoich rozważań organ podkreślił, iż art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez względu bowiem na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.
Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości K. zatwierdzonym uchwałą Nr XLVI/459/2022 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 30 marca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 2493, dalej również jako: "m.p.z.p."), który wszedł w życie 20 maja 2022 r., działki nr [...] leżą w jednostce planistycznej "4MN", dla której ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej. Działka nr [...] leży natomiast w jednostce planistycznej "3R", dla której ustalono przeznaczenie – tereny rolnicze.
Działka nr [...] stanowi własność A. i T. P. od 31 sierpnia 2020 r. W dniu nabycia była sklasyfikowana jako rodzaj użytków: "Br-ŁIV" i "Br-RIVb" i była zabudowana następującymi budynkami: budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki, dwoma budynkami gospodarczymi dla rolnictwa.
Działka nr [...] stanowi własność P. P. od 31 sierpnia 2020 r. W dniu nabycia była sklasyfikowana jako rodzaj użytków: "ŁIV" i była niezabudowana.
Działka nr [...] stanowi własność A. i T. P. od 21 kwietnia 2021 r. W dniu nabycia była sklasyfikowana jako rodzaj użytków: łąki trwałe Ł i zgodnie z oświadczeniem stawających do aktu nie była zabudowana, uzbrojona, ani ogrodzona.
Działka nr [...] stanowi własność A. i T. P. od 8 sierpnia 2024 r. W dniu nabycia była sklasyfikowana jako rodzaj użytków: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych - LzrŁIV, łąki trwałe - ŁIV, grunty pod rowami W-ŁIV i zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela nie była wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej.
Działka nr [...] stanowi własność A. i T. P. od 22 lipca 2024 r. W dniu nabycia była sklasyfikowana jako rodzaj użytków: łąki trwałe ŁIV, grunty pod rowami W-ŁIV i zgodnie z oświadczeniem poprzedniego właściciela nie była wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej.
Właściciele działek nr [...] w złożonych wyjaśnieniach oświadczyli, że od daty zakupu nieruchomości do chwili obecnej nie dokonywali zmiany sposobu zagospodarowania terenu i wykorzystują nieruchomości w celach rolniczych. Nagrania dostarczone przez właściciela działki nr [...] oraz ortofotomapy dowodzą jednak, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania ww. działek.
Organ ocenił, iż materiał dowody wskazuje, że działki nr [...] są wykorzystywane na cele działalności gospodarczej jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych. Sposób zagospodarowania ww. działek nie wskazuje na jej rolniczy charakter. Nie sposób również przyjąć, że działalność prowadzona na działce nr [...] służy mającemu na niej powstać budynkowi mieszkalnemu, skoro materiały budowlane, piasek są na działkę ciągle wwożone i z niej wywożone, a na nagraniach widać, że samochody ciężarowe wyjeżdżające z działki nr [...] obsługują plac budowy na działce nr [...] po drugiej stronie ulicy. Działalność usługowa (budowlana), prace ziemne, załadunek piasku i innych materiałów budowlanych odbywa się ciągle, od wczesnych godzin porannych do późnego popołudnia.
Miejscowy plan jasno określa przeznaczenie poszczególnych działek jako mieszkaniowe lub rolne w przypadku działki nr [...] i nie dopuszcza przeznaczenia usługowego, produkcyjnego lub często określanego jako "bazy, składy, magazyny". W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można stwierdzić, że w przypadku działek nr [...] (wykorzystywanych wcześniej rolniczo) zaistniała sytuacja, polegająca na niezgodnym z ustaleniami planu miejscowego sposobie zagospodarowania terenu, tym samym zaistniały przesłanki określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też organ orzekł jak w pkt 1 i 2 decyzji.
W przypadku działki nr [...] odmówiono nakazania A. i T. P. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki. Obecny sposób zagospodarowania nie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do argumentacji T. P., kwestionującej interes prawny strony postępowania Ł. G., organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich chroniony jest na mocy art. 140 kodeksu cywilnego, w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. W przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Działka nr [...], której właścicielem jest Ł. G., leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]. Ponadto działki posiadają wspólną obsługę komunikacyjną przez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. P., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż wykorzystywanie terenu jako bazy transportowej, miejsc postojowych samochodów ciężarowych, miejsc postojowych ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsc składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych nie stanowi któregokolwiek z przypadków, o których mowa w art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p. Wobec powyższego w przypadku tego rodzaju zmiany zagospodarowania działki możliwe jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., oznacza ni mniej ni więcej nakaz przywrócenia dotychczasowej prawem przewidzianej funkcji terenu w planie miejscowym, czy w decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis umożliwia zatem wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu lub decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości, niezwiązany z działalnością rolniczą, nastąpił po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także po dacie wejścia w życie Uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 30 marca 2022 r. Nr XLVI/459/2022 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022r. poz. 2493). Udokumentowany obecny sposób zagospodarowania działek nr [...] dotyczy roku 2024.
W niniejszej sprawie poprzednim sposobem zagospodarowania nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją było ich rolnicze wykorzystanie (użytki rolne, łąki, tereny zakrzewione). Grunty te nie były wykorzystywane na potrzeby działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] zlokalizowane są w jednostce planistycznej "4MN", dla której zgodnie z § 15 planu ustala się: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej, dopuszczenie lokalizowania dróg wewnętrznych nieoznaczonych na rysunku planu, dopuszczenie utrzymania istniejących budynków w zabudowie zagrodowej polegającej na ich przebudowie lub remoncie z zakazem realizacji nowych. Natomiast działka nr [...] położona jest w jednostce planistycznej "3R", dla której w § 20 planu ustala się przeznaczenie rolne z zakazem lokalizacji budynków.
W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, bezspornym jest, że wykorzystywanie części działek nr [...], zlokalizowanych na obszarze jednostek planistycznych 4MN i 3R, jako bazy transportowej, miejsc postojowych samochodów ciężarowych, miejsc postojowych ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsc składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych, nie mieści się w sposobie przeznaczenia spornego terenu przewidzianego w ustaleniach planu. Rzeczywisty sposób wykorzystania przedmiotowych działek nie może budzić wątpliwości organów orzekających w tej sprawie. Choć przeprowadzone w dniu 10 października 2024 r. oględziny nieruchomości nie wykazały wykorzystania jej na inne cele niż wynikające z oświadczenia właścicieli (a zatem rolne i związane z rolnictwem), to inne dowody w tej sprawie, a w szczególności nagrania dostarczone przez wnioskodawcę i jednocześnie stronę tego postępowania wskazują jednoznacznie, że przed oględzinami doszło do uprzątnięcia terenu w celu wykazania bezpodstawności zarzutów.
W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie twierdzi, że materiał dowodowy wskazuje, iż działki nr [...] są wykorzystywane na cele działalności gospodarczej jako baza transportowa, miejsce postojowe samochodów ciężarowych, miejsce postojowe ciężkiego sprzętu budowlanego, miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych. Sposób zagospodarowania tych działek nie wskazuje na jego rolniczy charakter. Nie sposób również przyjąć, że działalność prowadzona na działce nr [...] służy mającemu na niej powstać budynkowi mieszkalnemu, skoro materiały budowlane, piasek są na działkę ciągle wwożone i z niej wywożone, a na nagraniach widać, że samochody ciężarowe wyjeżdżające z działki nr [...] obsługują plac budowy na działce nr [...] po drugiej stronie ulicy.
Organ podkreślił, iż działalność usługowa (budowlana), prace ziemne, załadunek piasku i innych materiałów budowlanych odbywa się ciągle, od wczesnych godzin porannych do późnego popołudnia. Odwołujący się przeczy takim ustaleniom wskazując w odwołaniu, że wykorzystywanie działek na postój samochodów i sprzętu budowlanego występuje jedynie "okresowo i tymczasowo" i jest związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez właściciela tych działek w innym miejscu. Potwierdza ono zatem fakt, że takie wykorzystanie działek ma miejsce, przy czym jeśli nawet miałoby ono charakter okresowy czy tymczasowy, to i tak pozostawałoby w sprzeczności z miejscowym planem, który działki te przeznacza na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W odniesieniu natomiast do działki nr [...] organ I instancji nie stwierdził niezgodnego z planem sposobu jej zagospodarowania co musiało skutkować odmową nakazania współwłaścicielom tej działki przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania.
Reasumując, zdaniem Kolegium zasadnym jest twierdzenie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że zmiana sposobu zagospodarowania spornych części działek nr [...] nastąpiła i miało to miejsce po uchwaleniu w 2022 r. dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzony materiał dowodowy dokumentuje w sposób widoczny i nie budzący wątpliwości obecny (niezgodny z planem) sposób użytkowania nieruchomości w 2024 r.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, w ocenie organu odwoławczego należy stwierdzić, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym postępowanie z udziałem stron nie narusza obowiązujących przepisów. Strony na każdym etapie tego postępowania były informowane o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji, w tym wszczęciu postępowania, o oględzinach nieruchomości oraz o zgromadzonym materiale dowodowym. Strony udzielały wyjaśnień i składały wnioski. Miały zatem możliwość zapoznania się ze wszystkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie, w tym także z nagraniami załączonymi przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia 22 października 2024 r. oraz wypowiedzenia się co do ich treści. W nawiązaniu do "zawiadomienia stron o zebranych dokumentach i materiałach z dnia 4 listopada 2024 r." pełnomocnik T. P. także przedstawił na piśmie swoje stanowisko. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony, w szczególności wobec faktu, że uprawnienie strony do zapoznania się z aktami sprawy nie wygasa po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Prawo to służy stronom w toku całego postępowania w tym odwoławczego, a nawet po jego zakończeniu. Odwołujący się z tego prawa nie skorzystał.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że sprawa prowadzona na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest więc sprawą z zakresu zmiany zagospodarowania, podobnie jak sprawa ustalenia warunków zabudowy. Do ustalenia stron postępowania odpowiednie zastosowanie powinna znaleźć zatem wykładnia przyjęta w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada więc podmiot, który zmienił sposób zagospodarowania terenu oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej zmiany sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Źródłem interesu mogą być przepisy prawa materialnego administracyjnego, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych. W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo uznał, że Ł. G. w tej sprawie przymiot strony przysługuje, niezależnie od tego czy działka będąca jego własnością jest obecnie zabudowana czy też nie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł T. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było orzeczenie o jej uchyleniu.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o dopuszczenie dowodów z pisma z dnia 9 września 2024 r. oraz trzech pism z dnia 12 września 2024 r. na okoliczność nieuwzględnienia przez Starostwo Powiatowe zawiadomień dotyczących uciążliwości związanych z użytkowaniem działek [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zarówno Burmistrz Rzgowa, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie nagrań dostarczonych przez Ł. G. wykazało jedynie, iż z działki o nr [...] należącej do P. P. w październiku 2024 r. wywożone były materiały budowlane na sąsiednią działkę, znajdującą się po drugiej stronie ulicy, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Z tychże nagrań prawdopodobnie wynikało również (skarżący ich nie zna wobec tego trudno mu się do nich odnieść), iż na działce nr [...] czasami parkuje koparka lub samochód dostawczy. Tego skarżący również nie kwestionuje. Jednakże w jego ocenie nie ma to żadnego znaczenia dla sprawy. Istotnym jest bowiem jedynie czy przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. 20 maja 2022 r. i po nim przedmiotowe działki były zagospodarowane w taki sam sposób. Dlatego sam fakt, iż w październiku 2024 r. były parkowane na nich jakieś pojazdy albo na którejś z działek leży kupka piachu nie ma znaczenia bez ustalenia czy przed marcem 2022r. działki były zagospodarowane w podobny sposób tj. czy również wtedy parkowały na nich pojazdy albo czy też leżały na nich kupki piasku lub gruzu.
Skarżący podkreślił, iż celowo posługuje się wyrażeniami typu: parkowanie kilku pojazdów lub kupka piachu lub gruzu, ponieważ są one adekwatne do stanu faktycznego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze posługuje się terminami zupełnie nieadekwatnymi do rzeczywistości. Przykładowo, baza transportowa to miejsce, które służy jako centrum operacyjne dla działalności transportowej. Jest to przestrzeń, gdzie pojazdy transportowe są parkowane, serwisowane, a także przygotowywane do kolejnych tras. W skład bazy transportowej mogą wchodzić: miejsca parkingowe dla pojazdów, warsztaty naprawcze i stanowiska diagnostyczne, stacje paliw lub miejsca do tankowania, stanowiska do mycia pojazdów. Baza transportowa jest kluczowym elementem dla firm transportowych, ponieważ umożliwia zarządzanie flotą pojazdów, ich konserwację oraz zapewnienie zgodności z przepisami prawa, takimi jak wymogi Pakietu Mobilności. Dodatkowo baza transportowa musi spełniać określone wymogi prawne, takie jak odpowiednia lokalizacja i wyposażenie dostosowane do skali działalności. W ocenie skarżącego bez wątpienia na żadnej z przedmiotowych działek nie ma żadnej "bazy transportowej".
Natomiast miejsce postojowe dla samochodów ciężarowych to specjalnie wydzielona przestrzeń przeznaczona do parkowania i odpoczynku pojazdów ciężarowych. Takie miejsca są zazwyczaj zlokalizowane wzdłuż tras transportowych i mogą oferować różne udogodnienia, takie jak: wystarczająca przestrzeń do manewrowania i parkowania dużych pojazdów, bezpieczeństwo dla kierowców i ładunku, dzięki monitoringowi lub ochronie, udogodnienia dla kierowców, takie jak toalety, prysznice, restauracje czy stacje paliw, zgodność z przepisami, umożliwiająca kierowcom przestrzeganie regulacji dotyczących czasu pracy i odpoczynku. Miejsca te są kluczowe dla zapewnienia płynności transportu drogowego oraz komfortu i bezpieczeństwa kierowców. Również na żadnej z działek nie ma "miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych."
Natomiast miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych to teren przeznaczony do tymczasowego lub stałego przechowywania takich materiałów. Może być wykorzystywane w różnych celach, takich jak: prace budowlane i remontowe (składowanie materiałów potrzebnych do realizacji inwestycji), recykling i utylizacja (odpady budowlane, takie jak gruz, mogą być przetwarzane i ponownie wykorzystywane), porządkowanie terenu (tymczasowe przechowywanie materiałów przed ich transportem do miejsca docelowego). Takie miejsca muszą spełniać określone wymogi prawne i środowiskowe, aby zapobiec negatywnemu wpływowi na otoczenie, np. poprzez odpowiednie zabezpieczenie przed pyleniem czy zanieczyszczeniem wód gruntowych. Tak więc sam fakt, iż na którejś z działek znajduje się kupka ziemi lub gruzu nie robi z tego "miejsca składowania".
Poza tym materiały skarżący przechowuje w celu ich wykorzystania. Ostatnio robił betonowy płot aby odgrodzić się od posesji Ł. G. . Natomiast P. P. faktycznie na swojej działce o nr [...] zamierza wybudować dom i zbiera na niej różne materiały. Zupełnym nieporozumieniem jest zaś twierdzenie, że cokolwiek znajduje się na działce [...]. Jest to działka znajdująca się za działką Ł. G. . Jest ona całkowicie pusta i nie ma na niej żadnych pojazdów, ani nawet kupki piasku. Jest to typowa łąka. Podobnie działka o nr [...], która jest porośnięta drzewami i krzakami. Co do tej działki toczyło się postępowanie (znak: GPR.6131.1.138.2024) przed Kolegium dotyczące usunięcia na tej działce drzew bez zezwolenia. Jeśli znajduje się na niej jakiś gruz, jest to gruz sprzed kilkudziesięciu lat, pozostawiony po poprzednim właścicielu. Oczywiście skarżący ją porządkuje, ale twierdzenie że przez to zmienia on jej przeznaczenie jest całkowitym nieporozumieniem.
Skarżący podniósł, iż zarówno on, jak i jego pełnomocnik nie zostali poinformowani o nagraniach przedstawionych przez Ł. G. . W jego ocenie gmina ma obowiązek poinformować strony o wpłynięciu nowych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą jawności postępowania administracyjnego. Wynika to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organ administracyjny obowiązek zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Nie jest więc prawdą, jak chce Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżący rozmyślnie nie skorzystał z prawa do zapoznania się z aktami postępowania, lecz nie uczynił tego będąc przekonanym, iż zna wszystkie dowody zgromadzone w ramach tego postępowania. W jego ocenie nowe dowody tj. nagrania przedstawione przez Ł. G. zostały przed nim zatajone, co z pewnością nie jest prawidłowe. Nie jest więc prawdą, jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż cyt: "strony na każdym etapie postępowania były informowane o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji, w tym wszczęciu postępowania, o oględzinach nieruchomości oraz o zgromadzonym materiale dowodowym." Chodzi o to, że o całym materiale dowodowym tj. nagraniach przedstawionych przez Ł. G. skarżący nie został poinformowany. Gdyby był poinformowany, mógłby złożyć w tej sprawie odpowiednie wyjaśnienia, tym bardziej, iż to ten dowód przesądził o wydaniu zaskarżonej decyzji.
W kwestii statusu Ł. G. skarżący podnosił, iż ani Burmistrz Rzgowa, ani też co za tym idzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, jaki był stopień uciążliwości dla przedmiotowych nieruchomości w stosunku do działki nr [...] należącej do Ł. G.. Stopień uciążliwości sąsiedniej nieruchomości odnosi się do poziomu zakłóceń, jakie dana nieruchomość może powodować dla sąsiednich posesji. W polskim prawie cywilnym, szczególnie w kontekście art. 144 Kodeksu cywilnego, takie zakłócenia nazywane są immisjami. Mogą one przybierać różne formy, takie jak: immisje bezpośrednie (celowe działania, które bezpośrednio ingerują w sąsiednią nieruchomość, np. odprowadzanie wody na teren sąsiada); immisje pośrednie (niezamierzone skutki działań na własnej nieruchomości, które wpływają na sąsiednie posesje, np. hałas, zapachy, dym, zacienienie czy wibracje). Prawo wymaga, aby immisje nie przekraczały "przeciętnej miary", uwzględniając społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości oraz lokalne warunki. Jeśli uciążliwości są nadmierne, właściciel sąsiedniej nieruchomości ma prawo domagać się ich ograniczenia lub odszkodowania.
Skarżący wskazał również, że w dniu 9 września 2024r. do Starostwa Powiatowego w Łodzi Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa wpłynęły zawiadomienia dotyczące firmy T. . oraz A. i T. P. związane z podejrzeniem emisji hałasu na działkach o nr ewid. [...] oraz w dniu 2 września 2024r. oraz wobec P. P. dotyczące degradacji gruntu na działce nr [...] oraz działalności polegającej na magazynowaniu piachu, magazynowaniu odpadów i materiałów budowlanych (ziemi, gruzu i kostki brukowej, parkowaniu maszyn budowlanych - koparek. Po dokonaniu oględzin Starostwo Powiatowe odmówiło wszczęcia postępowania w tym zakresie jako całkowicie bezcelowego. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty dotyczące magazynowania piachu, magazynowania odpadów i materiałów budowlanych (ziemi, gruzu i kostki brukowej), parkowania maszyn budowlanych - koparek na przedmiotowych działkach są całkowicie niezasadne. Ponadto jest to dowód, iż działki należące do Państwa P. oraz ich syna P. P. w żaden sposób nie oddziaływują na sąsiednie posesje, w tym na działkę Ł. G., a co za tym idzie nie ma on żadnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i nie może być jego stroną. Powyższego argumentu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło.
Skarżący wskazał również, że z pisma Burmistrza Rzgowa z dnia 14 października 2024 r., będącego odpowiedzią do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na ponaglenie Ł. G., wynika iż przed 20 maja 2022 r. obowiązywał poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 lipca 2003 r., z którego wynikało, iż na przedmiotowych działkach dopuszczał on zabudowę usługową i produkcyjną. A skoro tak, a skarżący okresowo wykonywał różnego rodzaju usługi np. w postaci magazynowania piasku czy przechowywania maszyn, których używał w gospodarstwie, ale również częściowo w ramach swojej działalności gospodarczej, to postępował zgodnie ze "starym" miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej Burmistrz pisze, że skoro m.p.z.p. dopuszczał zabudowę usługową i produkcyjną to, cyt: "stąd bardzo istotnym jest ustalenie, czy doszło do zmiany zagospodarowania ww. działek, a jeśli tak to kiedy nastąpiła zmiana". W ocenie skarżącego organy tego nie ustaliły.
W oparciu o powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej również jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 marca 2025 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Wypada podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, zgodnie z którym przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., regulujący instytucję tzw. samowoli urbanistycznej, może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "Stwierdzić bowiem trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa" (wyrok NSA z 2 października 2024 r., sygn. II OSK 2663/21; por. też np.: wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. II OSK 3170/18; wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., sygn. II OSK 1082/25; wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2024 r., sygn. IV SA/Po 680/24, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak trafnie wskazały organy w kontrolowanej sprawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (por np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2024 r., sygn. IV SA/Po 680/24), co wynika z jednoznacznego brzmienia analizowanej regulacji. Ponadto, kwestie związane z dalszym wykorzystaniem terenów zagospodarowanych, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy, reguluje art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15, taka regulacja: "umożliwia podmiotom (...), wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnego z planem."
Powyższe wskazuje, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ administracji powinien ustalić przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym, poprzedni sposób zagospodarowania terenu oraz sposób obecny. Kluczowym zadaniem organu jest nie budzące wątpliwości ustalenie, czy w ogóle doszło do funkcjonalnego przekształceniu terenu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1310/24), "zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym." W szczególności art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania konkretnego terenu w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 790/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II SAB/Wr 10/19; wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. IV SA/Wa 165/20; wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 333/21; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2022 r., sygn. IV SA/Po 281/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2024 r., sygn. IV SA/Po 680/24).
Istotny jest także aspekt czasowy zmiany zagospodarowania terenu i ustalenie czy zmiana miała miejsce przed, czy po wejściu w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie może być interpretowany w sposób sprzeczny z brzmieniem art. 35 ustawy. Należy go zatem stosować tylko w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania miała miejsce dopiero po uchwaleniu planu. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy nie może mieć więc zastosowania w przypadku, gdy sposób zagospodarowania terenu jest taki sam, jak ten sprzed uchwalenia planu (zob. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 932/19). Jednakże w przypadku, gdy sporny teren objęty był postanowieniami wcześniejszego planu miejscowego a następnie uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu, zaś zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w okresie obowiązywania planu wcześniejszego, istotnym jest także ustalenie zgodności sposobu zagospodarowania terenu z wcześniejszym m.p.z.p. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15, regulacja art. 35 u.p.z.p. umożliwia podmiotom, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, iż organy trafnie ustaliły, że teren, którego dotyczy postępowanie, objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] leżą bowiem w jednostce planistycznej "4MN", dla której, zgodnie z § 15 uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 30 marca 2022 r. Nr XLVI/459/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości K. ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej. Dopuszczono lokalizowanie dróg wewnętrznych nieoznaczonych na rysunku planu oraz utrzymanie istniejących budynków w zabudowie zagrodowej polegającej na ich przebudowie lub remoncie z zakazem realizacji nowych. Natomiast działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej "3R", dla której w § 20 m.p.z.p. ustalono przeznaczenie – tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków.
W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki o numerach [...] zostały nabyte przez skarżącego i jego żonę A. P. już po wejściu w życie planu miejscowego z 2022 r. Własność tych działek została przeniesiona na małżonków A. i T. P. na mocy umowy zawartej w dniu 8 sierpnia 2024 r. przed K. K. – notariuszem w Ł. (Rep. A numer [...]). Z treści powyższego aktu notarialnego wynika, że działka nr [...] nie była wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej. Natomiast w treści aktu notarialnego z dnia 22 lipca 2024 r., sporządzonego przed tym samym notariuszem (Rep. A nr [...]), obejmującego warunkową umowę sprzedaży działki nr [...], znajduje się oświadczenie sprzedającego, zgodnie z którym również ta działka do dnia 22 lipca 2024 r. nie była wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności powoływanych w decyzji Burmistrza Rzgowa aktów notarialnych a także oświadczeń T. P. oraz P. P. wskazuje na zasadność ustaleń dokonanych przez organy co do tego, że działki będące przedmiotem postępowania zostały nabyte przez małżonków P. i P. P. jako działki rolne. W konsekwencji zmiana zagospodarowania działek [...] (nabytych w roku 2024) nastąpiła po wejściu w życie planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 30 marca 2022 r. Nr XLVI/459/2022.
Natomiast odnośnie działki nr [...], jak wynika z aktu notarialnego sporządzonego przed A. Z. – notariuszem w Ł. (Rep. A Nr [...]), P. P. nabył jej własność w dniu 31 sierpnia 2020 r. W tym samym dniu małżonkowie A. i T. P. nabyli własność działki nr [...] (akt notarialny sporządzony przed A. Z. – notariuszem w Ł. (Rep. A Nr [...]). Treść aktów notarialnych wskazuje, że zgodnie z obowiązującym w tej dacie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. obie działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem "KMR", co oznacza podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, zaś dopuszczalne – pod zabudowę usługową i produkcyjną o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki. Organy winny zatem ustalić sposób zagospodarowania tych działek po 31 sierpnia 2020 r. a przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. oraz kiedy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania. Jeżeli zmiana nastąpiła przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, należało ustalić czy sposób zagospodarowania po zmianie był zgodny z postanowieniami obowiązującego wówczas planu miejscowego, którym był (jak wynika z powołanych powyżej aktów notarialnych) plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. Wypada w tym miejscu zauważyć, że skarżący podnosi, iż m.p.z.p. z roku 2003 dopuszczał zabudowę usługową i produkcyjną. Jednakże, co nie powinno umknąć uwadze organów, plan miejscowy miał czynić zastrzeżenie, że jej uciążliwość nie może wykraczać poza granice działki.
Analiza treści uzasadnień decyzji wydanych w analizowanej sprawie przez organy obu instancji wskazuje, że zasadnym okazał się podnoszony w skardze zarzut, iż organy nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie, tj. nie ustaliły sposobu zagospodarowania działek nr [...] w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2022 (20 maja 2022 r.), oraz czy był to sposób zagospodarowania zgodny z regulacjami zawartymi w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z roku 2003. Zważywszy, że są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia odnośnie ww. działek gruntu, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaś obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero ustalenie sposobu zagospodarowania działek nr [...] w dniu 20 maja 2022 r. oraz czy był to sposób zgodny z regulacjami obowiązującego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania, pozwoli na rozstrzygnięcie odnośnie zastosowania trybu z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Trzeba także wskazać, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2025 r., sygn. III SA/Kr 488/25).
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie czynią zadość powyższym wymogom. W części odnoszącej się do aktualnego sposobu zagospodarowania działek o numerach [...], organy poprzestają na ogólnikowym powołaniu się na nagrania dostarczone przez wnioskodawcę, nie precyzując jaki konkretnie sposób zagospodarowania każdej z ww. działek wynika z tych nagrań. Organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, odnoszą się szerzej jedynie do działki nr [...] podając, że na nagraniach widać, że samochody ciężarowe wyjeżdżające z działki nr [...] obsługują plac budowy na działce nr [...] po drugiej stronie ulicy. Sąd podziela pogląd, że wykorzystanie terenu przedmiotowych działek jako miejsce postojowe samochodów ciężarowych i ciężkiego sprzętu budowlanego oraz jako miejsce składowania piasku, gruzu, ziemi, materiałów budowlanych i porozbiórkowych jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Jednakże uzasadnienia decyzji obu instancji nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania, który doprowadził organy do stwierdzenia, że każda z czterech działek jest wykorzystywana w powyższy sposób. Odnośnie stawianego w art. 107 § 3 k.p.a. wymogu wskazania dowodów, na których oparły się organy, należy podkreślić, że poza ogólnym wskazaniem na dowód z nagrań, oraz wyjaśnienia odnośnie działki [...], w uzasadnieniach decyzji brak wskazań dotyczących zawartości tych nagrań i przyczyn, dla których skutkują one konkretnymi ustaleniami odnośnie sposobu zagospodarowania każdej z działek. Wypada też zauważyć, że organ odwoławczy powołuje się na nie określone bliżej "inne dowody" zaś organ I instancji wskazuje na ogólnodostępne zdjęcia lotnicze oraz ortofotomapy, nie precyzując czego dotyczą oraz jakie fakty na ich podstawie zostały ustalone.
Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżone decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie to należało uznać za istotne dla rozstrzygnięcia. Należy zważyć, że decyzje wydane w sprawie formułują dwa odrębne nakazy, z których jeden kierowany jest do małżonków A. i T. P., i dotyczy działek [...], których właścicielami są małżonkowie P., natomiast drugi adresowany jest do T. P., jako właściciela działki [...]. Uzasadnienie decyzji winno czynić zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. co do każdej z tych działek. Braki w tym zakresie uniemożliwiają kontrolę sądową zaskarżonej decyzji odnośnie sposobu zagospodarowania działek objętych decyzją, co jest okolicznością istotną dla oceny zasadności zastosowania trybu z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 432/19), w uzasadnieniu którego NSA podaje, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu.
Odnośnie podnoszonej przez skarżącego kwestii naruszenia art. 28 k.p.a., należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazuje, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu posiada podmiot, który zmienił sposób zagospodarowania terenu, podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z tym terenem. Natomiast inne osoby, w tym właściciel działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem, którego sposób zagospodarowania został zmieniony, posiadają przymiot strony tylko wówczas, jeżeli wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a., przy czym o ich interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Ł. G. jest właścicielem działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oraz działki nr [...], których dotyczy postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania. Zarzut skarżącego należało zatem uznać za nieuzasadniony.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niemożności wypowiedzenia się przez skarżącego co do dowodów w postaci nagrań przedstawionych przez Ł. G. . Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów trzeba zauważyć, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Skarżący w dniu 5 grudnia 2024 r. został poinformowany o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie, co czyni zadość wymogom z art. 10 k.p.a. W skardze do tutejszego Sadu pełnomocnik skarżącego przyznaje, że nie zapoznał się z materiałem dowodowym. Jako przyczynę wskazuje brak wcześniejszego poinformowania o wpłynięciu nowych dowodów w postaci nagrań i przekonanie skarżącego, że znany jest mu cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że organ wypełnił obowiązek zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwił wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Organ nie miał obowiązku informowania odrębnie o wpływie każdego dokumentu lub innego dowodu. Skarżący miał prawo wglądu w akta sprawy, co umożliwiało mu samodzielne zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów i ocenę ich wpływu na wynik sprawy. Natomiast złożenie przez skarżącego wyjaśnień odnoście nagrań możliwe było także na późniejszym etapie postępowania. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania należało ocenić jako pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności - art. 6 k.p.a.), a ponadto stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Konkludując, zdaniem składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. A ponadto wskazane uchybienie doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Podejmą niezbędne czynności w celu jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących poprzedniego sposobu zagospodarowania działek oraz terminu w jakim doszło do jego zmiany, czy działki, były objęte uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie było ich przeznaczenie i czy faktyczny sposób zagospodarowania w chwili wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego był zgodny z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, oraz jaki jest aktualny sposób zagospodarowania każdej z działek.
Z powyższych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. i orzekając w tym zakresie jak w punkcie pierwszym wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
dj