II SA/Łd 282/16

II SA/Łd 282/16 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2729/16 - Wyrok NSA z 2018-11-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 85, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48, art. 49, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - oddala skargę. LS
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23; dalej jako: "K.p.a."), art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 33 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554, dalej jako: "rozporządzenie") – po rozpatrzeniu odwołania D. M. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej A, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i orzekł o zatwierdzeniu R. L. i Ł. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą B s.c., zasadniczy projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej na działkach nr ewid. 116/9, 116/10, 116/11, 115/10, 115/62 i 119, obręb [...], przy ul. C w Ł., kategoria obiektu XIII, z zachowaniem określonych warunków, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wielorodzinnego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] 2011 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S., pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. C w Ł. (działki nr 116/11, 116/14, 119 w obrębie [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2011 roku, nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] 2012 roku przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na Ł. S. i R. L. działających w ramach B s.c.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 roku (sygn. akt II SA/Łd 186/12) uchylił decyzję z dnia [...] 2011 roku Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
W dniu [...] grudnia 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. C w Ł., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ nadzoru, w drodze postanowienia nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, po czym decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 roku nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 20 maja 2013 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] 2013 roku umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Ł. S. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2013 roku wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od załatwienia sprawy i wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Jednocześnie organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] 2013 roku uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2013 roku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wyznaczonemu organowi.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] 2013 roku wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a następnie postanowieniem z dnia [...] 2013 roku – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – odmówił uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2012 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 roku (sygn. akt II SA/Łd 459/13), oddalił skargę Ł. S. i R. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 roku wskazując, że z powodu uchylenia pozwolenia na budowę nie można obciążać inwestora skutkami, o których mowa w art. 48 i 49 Prawa budowlane wskazując na konieczność zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] 2013 roku nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2014 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego spornego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 roku, utrzymał w mocy ww. decyzję w części merytorycznej i określił nowy termin wykonania obowiązku nałożonego na dzień 2 czerwca 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 października 2014 roku (sygn. akt II SA/Łd 300/14) oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 roku.
W dniu 3 kwietnia 2014 roku inwestorzy przedłożyli cztery egzemplarze projektu budowlanego zatytułowanego "projekt budowlany zamienny uwzględniający warunki posadowienia i wzajemnego oddziaływania przedmiotowego budynku i budynku usytuowanego przy ul. D w Ł.".
W tak ustalonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]:
1) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej na działkach nr ewid. 116/9, 116/10, 115/62, 116/11, 119, obręb [...], przy ul. C w Ł., kategoria obiektu XIII, uwzględniający warunki posadowienia oraz wzajemnego oddziaływania przedmiotowego budynku i budynku usytuowanego przy ul. D w Ł.,
2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, oraz
3) nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, sprawowania nadzoru autorskiego w zakresie stwierdzenia w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem budowlanym zabezpieczenia przed osiadaniem istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. D w Ł., podczas wykonywania fundamentów garażu podziemnego projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A, Spółdzielnia Mieszkaniowa E oraz D. M.
Z uwagi na fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A powstała na skutek wydzielenia się ze Spółdzielni Mieszkaniowej E za stronę postępowania uznano Spółdzielnię Mieszkaniową A.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań, przywołaną na wstępie decyzją, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podstawą do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od załatwienia sprawy były wątpliwości, co do bezstronności osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora i choć aktualnie te podstawy już nie istnieją, w sprawie doszło do utrwalenia właściwości, zatem organ wyznaczony do prowadzenia postępowania (tzw. właściwość delegacyjna) jest właściwy do zakończenia sprawy, nawet pomimo ustania przyczyn wyłączenia.
Następnie organ sięgając do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 roku (sygn. akt II SA/Łd 459/13) podkreślił, iż wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie do złożenia projektu budowlanego nie jako projektu zamiennego, lecz jako projektu zasadniczego. Po czym przedstawiwszy obszerne uzasadnienie i zważywszy na związanie organu administracji treścią ww. wyroku, organ napisał, iż nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja D. M. wskazująca, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 przy uwzględnieniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie tylko rozpoczęcie, ale i wznowienie budowy, w przypadku, gdy sąd administracyjny uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę winno nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko zatem co do braku podstaw do procedowania przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie ma w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może znaleźć odzwierciedlenia w działaniach organu nadzoru budowlanego, bowiem tenże związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku, a zatem organy obligowane są do wdrożenia procedury "zalegalizowania" budowy w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i Prawa budowlanego.
W dalszej kolejności cytując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ przyjął, iż z uwagi na brak odesłania zawartego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego do przepisów normujących kwestie procedowania w sprawie udzielania pozwoleń na budowę oraz kompletności projektu budowlanego i jednocześnie mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, należało, jak najszerzej intepretować zwrot "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian" zawarty w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro WSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 roku wskazał, że "potraktowanie obowiązku złożenia projektu budowlanego nie jako projektu zamiennego, lecz jako projektu zasadniczego" pozwoli "na dostosowanie budowy do projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z art. 33 i 34 Prawa budowlanego", niesporne jest, że w świetle ww. orzeczeń zatwierdzając projekt zasadniczy, odpowiednie zastosowanie muszą znaleźć przepisy dotyczące nie tylko zawartości projektu budowlanego, ale i przepisy dotyczące postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przepisy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej sięgając do treści art. 36 Prawa budowlanego organ zauważył, że z akt sprawy, w szczególności z części projektu budowlanego zasadniczego (tomu X "Zabezpieczenie istniejącego budynku przed osiadaniem podczas wykonywania fundamentów budynku projektowanego" oraz tomu IX "Opinia techniczna o uwarunkowaniach realizacji budynku na działce przy ul. C związanych z zachowaniem bezpieczeństwa istniejącego budynku przy ul. D") wynika, że dla zabezpieczenia istniejącego budynku wielorodzinnego konieczne jest wykonanie ściany z pali przemieszczeniowych o średnicy 60 cm (łącznie 22 pale), stanowiącej jednocześnie fragment ściany garażu projektowanego zwieńczonej monolitycznym oczepem o przekroju poprzecznym 60 x 40 cm wykonywanych metodą wiertniczo - iniekcyjną. Ponadto w "Opinii technicznej o uwarunkowaniach realizacji budynku na działce przy ul. C związanych z zachowaniem bezpieczeństwa istniejącego budynku przy ul. D" wskazano na konieczność zamontowania reperów geodezyjnych celem monitoringu budynku przy ul. D. Monitoring taki winien być prowadzony już w fazie przed przystąpieniem do robót palowych. Wprawdzie opinia sporządzona przez dr inż. J. K. nieprawidłowo traktowana jest przez inwestora, jako część zasadniczego projektu budowlanego, jednakże organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do nieuznania tego opracowania jako dowodu w sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przy aktualnym stanie faktycznym wykonanie pali wbijanych mogłoby powodować nadmierne zagrożenie dla bezpieczeństwa sąsiedniego budynku. Mając na uwadze treść art. 36 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał za zasadne określenie warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych poprzez zobowiązanie inwestora do wykonania pali metodą wiertniczo – iniekcyjną i monitoringu geodezyjnego budynku sąsiedniego oraz realizowanego budynku.
Uwzględniając jednocześnie opracowanie autorstwa mgr inż. A. D. przedłożone przez D. M. pt. "Analiza wpływu i oddziaływania wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku na działce w Ł. przy ul. C na istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny w Ł. przy ul. D", niezbędnym było również określenie jako warunku prowadzenia robót zasypania wykopu i zagęszczenie go zgodnie ze sztuką budowlaną, warstwami ok. 30 cm do wskaźnika Is ≥ 0,97 i stabilizowanie gruntu w wykopie iniekcjami rozpychającymi z betonu. Z akt sprawy wynika, że wykop nie został zasypany do poziomu "0". Sięgając do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 roku (sygn. akt II SA/Łd 186/12) organ wskazał, iż z analizy warunków posadowienia budynku i sposobu prowadzenia prac fundamentowych w realizowanym budynku, przeprowadzonej w złożonej do akt sprawy w dniu 10 sierpnia 2012 roku "Opinii technicznej o uwarunkowaniach realizacji budynku" rzeczoznawcy budowlanego dr inż. J. K. wynika, że budynek jest posadowiony bezpośrednio na stopach i ławach fundamentowych i został zaprojektowany na siatce wewnętrznych słupów o zróżnicowanym rozstawie. W opinii opisane zostało również wzajemne oddziaływanie budynków (istniejącego i realizowanego). Z wniosków, jakie autor opinii wysnuł po zbadaniu sposobu fundamentowania obu budynków, zbadaniu warunków posadowienia oraz wzajemnego oddziaływania budynków wynika, że nie należy dociążać podłoża pod fundamentami istniejącego budynku, co wynika z bliskiego usytuowania fundamentów w rzucie oraz usytuowania wyżej fundamentów budynku istniejącego, zróżnicowane warunki gruntowe wymagają szczególnej uwagi przy projektowaniu fundamentów budynku, a dopiero ściana z pali ograniczy oddziaływanie nowego budynku na budynek istniejący, natomiast żeby ściana z pali skutecznie spełniła swoje zadanie musi ona przed wybraniem gruntu od strony realizowanego budynku zostać podparta stropami albo dodatkowymi rozporami w poziomie oczepu. Z tego względu organ odwoławczy uznał za niezbędne określenie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.
Ponadto uznano za zasadne określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie (art. 36 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) poprzez zobowiązanie inwestorów do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej oraz do zapewnienia sprawowania nadzoru autorskiego w zakresie stwierdzenia w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem zabezpieczenia przed osiadaniem sąsiedniego budynku. Obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia. Co się zaś tyczy obowiązku nadzoru autorskiego Wojewódzki Inspektor podzielił pogląd organu powiatowego, co do niezbędności ustanowienia takiego obowiązku z uwagi na zakres i charakter prac fundamentowych wykonywanych przy budynku już wzniesionym, a co więcej w zbliżeniu do innego obiektu. W ocenie organu odwoławczego zapewnienie sprawowania nadzoru autorskiego i monitoring geodezyjny powinien zapewnić bezpieczne wykonywanie robót fundamentowych.
Jak dostrzegł organ wojewódzki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z niewyjaśnionych przyczyn pominął w sentencji decyzji działkę nr ewid. 115/10 pomimo, że przedłożony zasadniczy projekt budowlany dotyczy również zjazdu i usytuowanych w tej działce przyłączy. Również złożone przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczą pominiętej działki.
Jakkolwiek organ odwoławczy dostrzegł niestaranne sporządzenie projektu czy brak wymiany odpowiednich stron pomimo, że stanowiły one załącznik do wcześniejszych rozwiązań, dostrzeżone uchybienia nie stanowią dostatecznej podstawy do odmowy zatwierdzenia zasadniczego projektu budowlanego. Odnosząc się w tym miejscu do jednego z zarzutów odwołania organ stwierdził, że jak wynika z oświadczeń projektanta i sprawdzającego, projekt ów został sporządzony w dniu 21 marca 2014 roku, a tym samym przedłożone dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe osób projektujących i sprawdzających projekt były ważne na dzień jego sporządzenia.
Oceniając prawidłowość projektu budowlanego organ zwrócił uwagę na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Analiza projektu budowlanego wykazała, że inwestycja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002roku Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie może przy tym ujść uwadze, że zarzuty dotyczące prawidłowości rozwiązań projektowych nie dotyczą projektu zagospodarowania terenu, lecz projektu architektoniczno – budowlanego. Tymczasem – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi – zatem nie jest uprawniony do oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie są zgodne z przepisami i sztuką budowlaną. Za zgodność projektu z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej odpowiedzialność ponosi projektant. Wystarczającym dowodem prawidłowości projektu architektoniczno – budowlanego, jest jego zgodności z przepisami, co winno potwierdzać oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Takie oświadczenie załączono do akt sprawy, jak też w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe projektanta ważne na dzień sporządzenia projektu budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego zgodnie z wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach zobligowane były do oceny prawidłowości fundamentowania i zbadania kwestii wzajemnego oddziaływania budynku sąsiedniego i realizowanego budynku, nie zaś działania w sposób naruszający zasadę zakazu oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego implikowaną z ww. przepisów Prawa budowlanego.
Odnosząc się natomiast do kwestii prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania organ wskazał na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 2 października 2014 roku (sygn. akt II SA/Łd 300/14), iż nie można wykluczyć, że prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. Przepisy nie zawierają definicji "robót zabezpieczających", a wybór robót zabezpieczających należy do inwestora. Z załączonego do sprawy opracowania zatytułowanego "Projekt budowlany – zabezpieczenie płyty żelbetowej nad ostatnią kondygnacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przed czynnikami atmosferycznymi i erozją betonu" sporządzonego przez mgra inż. A. C. wynika, że przed zabezpieczeniem degradacji powierzchni betonowej niezbędne było wykonanie prac hydroizolacyjnych, izolacji termicznej dachu, wymurowanie ścian attykowych oraz obróbka kominów.
Dalej organ wyjaśnił, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania, jak również ustalaniu zmian w tym zakresie zaistniałych w toku postępowania, organ kieruje się prawomocnymi wpisami do rejestru przedsiębiorców czy ksiąg wieczystych chyba, że wcześniej ma wiedzę co do tego, że wpis taki jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Sięgając do treści art. 111 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1222 ze zm.), organ napisał, iż wskutek podziału spółdzielni na powstającą spółdzielnię przechodzą z chwilą jej zarejestrowania wynikające z planu podziału składniki majątkowe oraz prawa i zobowiązania. Z księgi wieczystej nr [...], aktualnej na dzień 15 stycznia 2016 roku wynika, że prawo własności i zarządu nieruchomością przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej A, a nie zaś Spółdzielni Mieszkaniowej E, z tego powodu organ uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa E nie jest stroną postępowania.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające pozwalało na wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zasadniczego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót przy zachowaniu określonych warunków. Mając na względzie wykazane uchybienia uzasadnionym było – w ocenie organu odwoławczego – wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję D. M. wskazała na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów proceduralnych autorka skargi wskazała na naruszenie:
a. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
b. art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności;
c. art. 81 K.p.a. przez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
d. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. przez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich oraz czy wykonanie inwestycji jest możliwe, tak aby była ona zgodna z przepisami prawa;
e. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez całkowite zignorowanie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów w sytuacji, w której ich przedmiotem są okoliczności mające znaczenie dla sprawy;
f. art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w sprawie przybrała cechy oceny dowolnej;
g. art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w treści kontestowanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz
h. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a.") przez uwzględnienie jedynie części wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Natomiast wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca zwróciła uwagę na uchybienie treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, art. 20, art. 48 ust. 1, art. 49, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 37 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a. wprowadzeniu swoistego, nieznanego przepisom trybu postępowania,
b. braku rozważenia konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny wykonanych dotychczas robót budowlanych, oceny czy nie doszło do samowoli budowlanej, a dopiero następnie przejścia do oceny złożonego projektu,
c. nierozważeniu właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego w sprawie,
d. nie nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zaistniały do tego przesłanki,
e. prowadzeniu swoistego postępowania naprawczego, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowane procedury legalizacyjnej,
f. całkowitym pominięciu konieczności rozważenia nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, oraz
g. wydaniu decyzji w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy prawidłowości realizowanej inwestycji tak w zakresie już zrealizowanym, jak i planowanym oraz jej oddziaływania na interesy osób trzecich, a nadto na bezpieczeństwo planowanych robót oraz ich wpływ na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy zgormadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że budowa jest w znacznym stopniu sprzeczna z prawem i stanowi realne zagrożenie dla interesów osób trzecich.
Z opisanych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2016 roku uczestnicy postępowania R. L. i Ł. S., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą B wnieśli o oddalenie skargi w całości podkreślając, że działania skarżącej ukierunkowane są na zablokowanie budowy. Inwestorzy ponoszą gigantyczne koszty związane z przestojem w budowie, co ma potwierdzać załączona do pisma umowa na wykonanie robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.
W pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 P.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kilkakrotnie zajmował się oceną zgodności rozstrzygnięć organów wydawanych w odniesieniu do spornej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami i garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej realizowanej w Ł. przy ul. C.
Spośród wyroków Sądu Wojewódzkiego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie odnotować wypada prawomocny wyrok z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 186/12, którym to uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2011 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Kolejnym wyrokiem mającym istotny wpływ na prowadzone aktualnie postępowania jest także prawomocny wyrok z dnia 27 sierpnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 459/13 oddalający skargę R. L. i Ł. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2013 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W motywach tego wyroku skład orzekający podkreślił, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę oznacza, że legalizacja takiego obiektu może być prowadzona wyłącznie w oparciu o art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 (i następne) Prawa budowlanego. Stanowisko to – zdaniem Sądu – jest słuszne m.in. z uwagi na to, że nie można obciążać inwestora skutkami wadliwego wydania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Niewątpliwie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie umożliwiają wprost przeprowadzenia procedury sporządzenia projektu budowlanego od początku, tak jakby tego projektu w ogóle nie było, zatem nie można przyjąć, że art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. W konsekwencji Sąd wskazał, iż ustawodawca nie przewidział konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy w czasie jej obowiązywania inwestor tę budowę rozpoczął. Ustawodawca powinien zatem dodać do art. 49 ustawy zastrzeżenie, że przepisy tego artykułu mają również odpowiednie zastosowanie w sytuacji późniejszego wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu czy nastąpi to na skutek uwzględnienia skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny, czy wskutek wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym, czy nieważnościowym). Skoro jednak takiego zapisu nie ma, a jak zostało wyżej powiedziane orzecznictwo skłania się do zastosowania w omawianym przypadku art. 50 i 51 Prawa budowlanego to, jedynym wyjściem z sytuacji jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i potraktowanie obowiązku złożenia projektu budowlanego nie jako projektu zamiennego, lecz jako projektu zasadniczego. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwoli na dostosowanie budowy do projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z art. 33 i 34 Prawa budowlanego. Tym bardziej można w ten sposób rozumieć art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skoro sam ustawodawca w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego raz posługuje się pojęciem "projektu budowlanego", a raz "projektu budowlanego zamiennego".
Zapatrywanie to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 2 października 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 300/14 uznając, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podsumowując – z wyroków wydanych w sprawie, którymi organy administracji, jak i Sąd są związani na mocy art. 153 P.p.s.a. – wynika, iż wobec rozpoczęcia realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w późniejszym terminie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można prowadzić postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, co obligowałoby do nakazania rozbiórki obiektu. Postępowanie w sprawie powinno być zatem prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż kwestionowana w skardze decyzja organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego odpowiada prawu. Organ ten – na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 33 i art. 36 Prawa budowlanego – zatwierdził projekt budowlany, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy jest on związany mocą art. 153 P.p.s.a. stanowiskiem zaprezentowanym w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Z tego powodu za zbędne należało uznać zawarte w motywach rozstrzygnięcia wszelkie komentarze kontestujące pogląd zawarty w tych wyrokach. Przypomnieć jedynie wypada, iż jeżeli organ był zdania przeciwnego niż sąd, to areną do podnoszenia tych argumentów winna być skarga kasacyjna, a nie uzasadnienie decyzji wydanej w toku postępowania po uprawomocnieniu wyroku.
Pomijając jednak powyższe, wskazać wypada, iż inwestorzy w toku postępowania – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zobowiązani zostali do sporządzenia i złożenia w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego spornego obiektu z uwzględnieniem warunków posadowienia i wzajemnego oddziaływania tego budynku i sąsiedniego budynku mieszkalnego. W wykonaniu tego obowiązku, inwestorzy w dniu 3 kwietnia 2014 roku złożyli wymagany dokument wraz z wszystkimi uzgodnieniami i opiniami. A ponieważ złożony przez inwestorów projekt budowlany był kompletny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją pierwszej instancji wydaną w dniu [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz autorskiego, jak i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpoznaniu odwołań uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł w sprawie, zatwierdzając zasadniczy projekt budowlany, udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodem wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego była okoliczność, iż organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny, a organ odwoławczy za uzasadnione uznał zatwierdzenie zasadniczego projektu budowlanego.
Podstawą prawną poddanych kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Tymczasem, zgodnie z regulacją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 in fine Prawa budowlanego).
Podkreślić trzeba, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Sam fakt przedłożenia żądanego projektu w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego jego zatwierdzenia. Jeżeli bowiem okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi, czy z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy) organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Zatem także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno – budowlanymi, a nie tylko jego kompletności.
Postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, iż tenże przeprowadził analizę dokumentów złożonych przez inwestora pod względem kompletności formalnej, jak i poprawności merytorycznej. Złożony projekt posiadał wszystkie niezbędne elementy, a wśród nich konieczne uzgodnienia i potwierdzenia posiadanych przez projektantów uprawnień. Projektanci złożyli stosowne oświadczenia w przedmiocie zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym ze sztuką budowaną i przepisami. Wiedza organu, jak i sądu administracyjnego nie pozwala na szczegółową ocenę rozwiązań technicznych, ale te kwestie, które nie wymagają wiadomości specjalnych były przedmiotem uwagi. Wskazana ocena kompletności formalnej, jak i prawidłowości merytorycznej projektu znalazła swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanej w skardze decyzji, czyli decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Jak niewątpliwie słusznie dostrzegł organ odwoławczy, w toku postępowania był on zobowiązany do oceny prawidłowości fundamentowania i zbadania kwestii wzajemnego oddziaływania budynku sąsiedniego i realizowanego budynku.
Podkreślić wypada, iż wśród dokumentów załączonych do projektu jest ten, na który zwrócić należy szczególną uwagę, czyli analiza wpływu i oddziaływania inwestycji na istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie budynek mieszkalny wielorodzinny, w który zamieszkuje skarżąca. W tym dokumencie znajduje się analiza działań, które winny podjąć inwestorzy celem zabezpieczenia realizowanego budynku i budynku na działce sąsiedniej. Dokument ten został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w zakresie projektowania odpowiednich konstrukcji, co gwarantuje prawidłowość przyjętych rozwiązań technicznych. Zarówno zarzuty strony skarżącej, jak i wiedza organu oraz Sądu nie pozwalają skutecznie kontestować treści tego dokumentu.
W konkluzji wyjaśnić należy, iż przeprowadzona przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odpowiada wymaganiom z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia skonstruowanego odpowiednio do regulacji art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ w sposób wyczerpujący winien zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 10 K.p.a. organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Lektura akt administracyjnych pozwala potwierdzić, iż istotnie organy nie zawiadomiły ani strony, ani jej pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych materiałów dowodowych. Jednakże oceniając wpływ tego naruszenia na legalność decyzji zwrócić uwagę należy na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 8 maja 2014 roku, II SA/Ke 255/14; w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 roku, II SA/Ol 1045/13 i z dnia 29 sierpnia 2013 roku, II SA/Ol 649/13 i inne). Innymi słowy, to autor takiego zarzutu powinien udowodnić jego wpływ na rozstrzygnięcie. Z racji tego, iż strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała takiego wpływu, a Sąd ocenił więc, że ww. zarzut pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie. Należy ponadto podkreślić, iż skarżąca w toku całego postępowania wykazywała dużą aktywność i na bieżąco brała w nim udział. Z opisanych powodów skład orzekający ocenił, iż w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisu art. 81 K.p.a.
Naruszenia art. 15 K.p.a. autor skargi dopatruje się w wydaniu przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić wypada, iż niewątpliwie organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej, a zważywszy na charakter tej zmiany, nie można podzielić zarzutu skargi, iż takie działanie narusza wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zmiana dokonana przez organ odwoławczy odnosiła się do zmiany nazwy dokumentu podlegającego zatwierdzeniu (zamiast zatwierdzenia przez organ pierwszej instancji projektu zamiennego, organ odwoławczy zatwierdził zasadniczy projekt budowlany). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym zakresie, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności bowiem zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji także zasadę dwuinstancyjności. W sprawie takie sytuacje jednak nie wystąpiły, dlatego nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 15 K.p.a.
Wbrew argumentom skargi, lektura akt administracyjnych nie potwierdziła także zarzutu uchylania się przez organy od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Podkreślić należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego powiązany jest nierozerwalnie z przedmiotem tego postępowania, co oznacza, że organ powinien podejmować działania w celu ustalenia i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Takie działania – zdaniem Sądu – organy podjęły, zatem nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.
W kontekście tych uwag nie zasługuje także na uwzględnienie kolejny argument skargi dotyczący naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a. Przede wszystkim bowiem należy dostrzec, że strona nie skonkretyzowała, jaki dowód miałby przeprowadzić organ i czemu miałby on służyć.
Niewątpliwie – także w świetle powyższych uwag – nie można stanąć na stanowisku, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przybrała cechy dowolnej, zatem sprzecznej z art. 80 K.p.a.
Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie lektura uzasadnień decyzji obu instancji nie budzi wątpliwości w zakresie oceny, jakie fakty organy uznały za udowodnione, dowody na których się oparły i przyczyn, z powodu których innym odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia decyzji odpowiadają ustawowym wymogom, a organy w sposób przekonujący przedstawiły argumenty potwierdzające – zdaniem Sądu – trafność podjętych rozstrzygnięć.
Odnosząc się natomiast do kolejnej grupy zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki zastosowanie znajduje jedynie w odniesieniu od obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś powodem wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego była okoliczność, iż obiekt był realizowany w istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 186/12.
Wbrew argumentom strony skarżącej w sprawie spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym była już mowa wyżej.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.
m.m.