II SA/Łd 281/07

II SA/Łd 281/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Joanna Sekunda-Lenczewska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant pom. sekr. sąd. Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 pkt 1 i 3 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) odmówił R. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw w celu złagodzenia skutków suszy w wysokości 1.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej odwołując się do treści § 2 cytowanego rozporządzenia podniósł, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy;
2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposób ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu oszacowania strat wykazała, że wartość szkód powstałych w gospodarstwie wnioskodawcy nie przekracza 30% średnich strat w użytkach rolnych, bowiem wynosi 28,16% co powoduje, że wnioskowane świadczenie w postaci zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł nie przysługuje wnioskodawcy.
Od powyższej decyzji R. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż nie zgadza się z wyliczeniem procentowym strat spowodowanych suszą, gdyż jak wskazał jest dla niego krzywdzące. Zdaniem skarżącego podstawą wyliczenia poniesionych strat powinien być protokół strat sporządzony w zasiewach zbóż, który nie powinien odnosić się do powierzchni całego gospodarstwa rolnego, zwłaszcza że w pozostałych uprawach straty wyniosły od 70 do 80%.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, w uzasadnieniu odwołując się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, w szczególności do treścią § 2 pomocy (cytowanego wyżej ).
Za gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz.U. z 2006r., Nr 136, poz. 969 ze zm.) uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, w tym spółki nie posiadającej osobowości prawnej (art. 1 i 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpoznawanej natomiast sprawie w dniu 19 września 2006 roku R. K. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł oświadczając, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a szkody powstałe w związku z suszą przekroczyły w uprawach rolnych i użytkach zielonych w gospodarstwie rolnym 30%. Po przeprowadzeniu w dniu 9 sierpnia 2006 roku wizji lokalnej sporządzono protokół oszacowania strat, z którego wynika, że szkody spowodowane suszą wyniosły: w uprawie pszenicy jarej na powierzchni 2,30ha – 80%, w uprawie jęczmienia na powierzchni 1,00 ha – 70%, w uprawie ziemniaków na powierzchni 2,00 ha – 70% i użytkach zielonych na powierzchni 0,30ha – 80%. Mając na uwadze treść § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, obliczono wysokość strat według ustalonego wzoru sumując wielkość strat poniesionych w poszczególnych uprawach pomnożoną przez obszar powierzchni, która zajmują i dzieląc przez ogólną powierzchnię gospodarstwa rolnego czyli 14,84 ha, co w rozliczeniu końcowym dało wynik 28,16%, a więc wielkość niższą niż przewidziana w rozporządzeniu średnia wartość strat (powyżej 30%) uprawniająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia organ odwoławczy podkreślił, że protokół z oszacowania szkód stanowił jedyny dowód w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą, a ustalenia komisji w zakresie poniesionych strat były wiążące dla organu orzekającego w sprawie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, iż nie zgadza się z wyliczeniem procentowym strat sporządzonym przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., ponieważ jak wskazał nie zawiera ono strat poniesionych w innych uprawach (jabłonie - 2ha straty 100%, grusze 0,5 ha straty 100%, wiśnie 1 ha straty 70% i czereśnie 0,2 ha straty 100%). Skarżący podkreślił, iż z protokołu oszacowania strat sporządzonego w dniu 11 lipca 2006 roku wynika, że nie można liczyć powierzchni 14,84 ha, ponieważ uprawy obejmujące obszar 2,7 ha zostały całkowicie w 100% zniszczone, a pozostały obszar 1,0 ha został zniszczony w 70%. Jako dowód skarżący załączył opinię Komisji powołanej przez wojewodę sporządzoną w dniu 11 lipca 2006 roku potwierdzającą szkody powstałe w drzewach owocowych na powierzchni 3,70 ha.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie akcentując, że stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia wysokość średnich szkód ustala się dla gospodarstwa rolnego, w którym wystąpiły szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą. Oznacza to, że dla ustalenia średnich szkód w gospodarstwie rolnym należy uwzględnić ogólną powierzchnię użytków rolnych danego gospodarstwa, a dokumentem określającym powstałe szkody jest w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia protokół oszacowania strat. Zgodnie natomiast z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) w skład użytków rolnych wchodzą: grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane oraz grunty pod stawami i rowy. Nie można zatem wyłączyć z gruntów rolnych, co sugeruje skarżący, gruntów pod sadem i uwzględnić innych szkód, które nie zostały ujęte w protokole oszacowania strat, nawet jeśli faktycznie miały miejsce. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku na podstawie którego prowadzone jest niniejsze postępowanie dotyczy jedynie gospodarstw rolnych dotkniętych suszą w 2006 roku, nie reguluje natomiast innych postępowań związanych ze stratami powstałymi w gospodarstwach rolnych z powodu innych przyczyn. Z treści załączonej natomiast do skargi opinii komisji z dnia 11 lipca 2006 roku wynika, że dotyczy szkód ale powstałych na skutek wymarznięć w okresie zimy 2005/2006.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności zaakcentować należy, iż postępowanie w przedmiocie wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 w/w ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3) w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45).
Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą R. K. przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), a powoływane dalej jako rozporządzenie.
Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli:
1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;
2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.
Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję wskazaną w przepisie § 2 pkt 2 rozporządzenia (§ 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia).
Z protokołu szacunku strat w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wynikało, że powierzchnia dotknięta klęską żywiołową stanowi 38 % upraw rolnych.
Takiej treści protokół podpisał poszkodowany – R. K.. Natomiast Wójt Gminy S. w wydanej na podstawie tego protokołu decyzji ustalił średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym na 28,16%, odmawiając przyznania świadczenia. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika natomiast w jaki sposób organ doszedł do takich wyliczeń.
Organ II instancji wywiódł natomiast, jak się wydaje, iż wyliczając procentową wysokość szkód spowodowanych przez suszę, należy wysokość "szkody w uprawach" odnieść do całego obszaru użytków rolnych, mimo że organ I instancji nie dokonał oceny strat we wszystkich uprawach rolnych ( użytkach rolnych ) w tym gospodarstwie rolnym. Przyjął, iż powierzchnia strat wynosi 5,6 ha i wielkość tę przemnożył przez procentową wysokość strat w poszczególnych uprawach co dało areał 4.18 ha i podzielił tą wielkość przez łączną powierzchnię użytków rolnych – 14,84 ha i pomnożył przez 100 %, co dało, zdaniem organu, średnią procentową wysokość szkód w gospodarstwie rolnym 28,16%.
Tej metody wyliczenia organ I instancji nie przedstawił jednak stronie, ograniczając się do wskazania samego wyniku tego wyliczenia i to dopiero w decyzji odmawiającej zasiłku. Strona nie miała więc możliwości odniesienia się do tych ustaleń, które w sposób diametralny różniły się od danych wskazanych w protokole szacunku strat. Mimo różnic w danych, jakie wynikają z protokołu, a tych przyjętych w decyzji, organ w żaden sposób nie wyjaśnił stronie przyczyn, ani zasadności tych różnic. Tym samym organ I instancji nie podjął nawet próby przekonania strony o zasadności swojego rozstrzygnięcia (wbrew wymogowi wynikającemu z przepisów art. 107 § 3 i art. 11 kpa).
Organ II instancji odniósł się do zarzutu odwołania, iż nie zostały uwzględnione straty w sadzie obejmującym obszar 3.7 ha, a jedynie w pszenicy, jęczmieniu, ziemniakach i trawie, gdyż tamte straty powstały na przełomie 2005/2006 r. i nie na skutek suszy lecz wymrożenia kwiatów owoców.
Sąd nie podziela powyższego rozumowania organów wydających decyzje w tej sprawie. O ile można się zgodzić, że straty w sadzie powstały z zupełnie innych przyczyn niż susza i nie są objęte rozporządzeniem suszowym, to zupełnie niezrozumiałe i nieuzasadnione na gruncie ustawy jest przyjęcie powierzchni sadu dla potrzeb ustalenia powierzchni użytków rolnych, mających wpływ na procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą.
Na gruncie cytowanego rozporządzenia ( § 2 pkt. 2 ) wątpliwe w ogóle są zaprezentowane zasady wyliczenia przez organy szkody spowodowanej suszą. Straty w uprawach organ odnosi nie do wielkości obsianego areału, a do wielkości użytków rolnych w ogóle, będących własnością wnioskodawcy. Jest to o tyle nieuzasadnione, że jak zostało już wcześniej powiedziane cześć gruntów może być sadem, który uległ zniszczeniu nie na skutek suszy a wymrożenia, straty mogą być całkowite, a jego powierzchnię wlicza się do użytków rolnych co powoduje zawsze znaczne obniżenie procentowych strat w uprawach, doznanych na skutek suszy.
Należy w tym miejscu wskazać, iż przyjęte przez organy obu instancji do wyliczenia wysokości szkody w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego, strat tylko w części upraw rolnych tj. w uprawach zbożowych, z pominięciem oceny strat w sadzie, ale w odniesieniu do ogólnej powierzchni użytków rolnych prowadzi w ocenie Sądu do naruszenia prawa materialnego, to jest § 2 pkt 2 rozporządzenia.
Takie rozumienie a więc i stosowanie powołanego przepisu, kłóci się z intencją ustawodawcy, którego zamiarem było złagodzenie skutków suszy w 2006 r.
W tym względzie Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w decyzji SKO w Elblągu z 04 grudnia 2006 r. Nr 1995/PS/06 LEX nr 205611 w tezie, której organ wyraził pogląd , że: "Zasiłek celowy przyznawany w trybie rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) ma charakter świadczenia pomocowego, a z tego świadczenia winna skorzystać jak największa liczba rolników, w których gospodarstwach rolnych wystąpiły szkody. Nie można więc przyjąć, że pojęcia: gospodarstwo rolne, użytki rolne i uprawy rolne są tożsame; analizowany przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia odnosi się do szkód w uprawach rolnych, a nie do szkód w tych uprawach w stosunku do użytków rolnych".
Za takim rozumieniem przepisów przemawia również to, że w rozpoznawanej sprawie szkody szacowane przez właściwą komisję były oceniane jedynie na uprawach rolnych i w użytkach zielonych, przy czym nie można przyjąć, że uprawy rolne były możliwe np. na gruntach zadrzewionych i zakrzewionych bądź na działce sklasyfikowanej jako użytek rolny, lecz zabudowanej. Tej kwestii jednak organy administracji nie wyjaśniły i nie rozważyły w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe, oznacza to dla organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wywodów i uwag zaprezentowanych przez Sąd.
Wynik zaś ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, niezależnie od jego treści organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji.
Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od innych uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.