II SA/Łd 28/05

II SA/Łd 28/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 22 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. kwotę 14.990 (czternaście tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2004r. wydanym w sprawie sygn. OSK 764/04 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki z o.o. A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2004r. sygn. IISA/Łd 398/03 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz orzekł o zwrocie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 lutego 2004r. sygn. akt II SA Łd 398/03 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąca przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczyła ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 388.740 zł w związku ze wzrostem wartości zbytej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. nieruchomości położonej w Ł. w obrębie [...] przy ul. A oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 76/18 o pow. 5890 m2, spowodowanym zmianą w lutym 1998r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., w części obejmującej obszar w rejonie ulic B, C, D.
W pierwszym rzędzie Kolegium odniosło się do wątpliwości co do zasadności żądania opłaty w sytuacji, gdy plan miejscowy był uchwalony przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a wskutek jego zmiany dokonanej po wejściu w życie tej ustawy, wzrosła wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze, którego zmiana planu dotyczyła.
Zdaniem Kolegium, zważywszy na treść art.68 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać, iż przepisy rozdziału 3 tej ustawy mają zastosowanie w sytuacji, gdy "stary" plan - tj. obowiązujący przed wejściem w życie w/w ustawy - został zmieniony na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Dowód wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego, dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 18 lutego 1998r. nr LXXIX/744/98, stanowią dwa operaty szacunkowe nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka Nr 76/18) sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych.
Co do zasadniczego na gruncie tej sprawy sporu dotyczącego rozumienia pojęcia "zbycie", organ odwoławczy wyraził przekonanie, że dokonane w wykonaniu uprzednio zawartej umowy zlecenia przeniesienie własności działki przez zleceniobiorcę - Spółkę A, na zleceniodawcę - Spółkę B stanowi "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia ustalenie opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium dopuszczalność ustalenia opłaty planistycznej zachodzi zawsze wtedy, gdy nastąpi zbycie pod jakimkolwiek tytułem, dlatego określenie zbycie należy generalnie odnosić do wszystkich przypadków przeniesienia własności, a więc bez względu na odpłatność za nabycie takiego prawa.
Odstępstwo od takiej reguły wynikać może tylko z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego. W omawianym przypadku nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy odpłatnego zlecenia, a zatem mamy tu do czynienia z odpłatnym zbyciem. W odniesieniu do zarzucanej w odwołaniu wadliwości decyzji organu I instancji z uwagi na uchybienia natury proceduralnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło argumentu odwołania o naruszeniu w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa.
Na decyzję organu II instancji z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w W.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przez przyjęcie, iż nastąpiło zbycie nieruchomości w rozumieniu tej ustawy, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 8, 89 i 138 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutów skargi. Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły istotne wady w postępowaniu administracyjnym lub naruszenie przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.
Przepisy art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zostały zamieszczone w Rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Skutki te polegające na: braku ( bądź ograniczeniu ) możliwości korzystania przez właściciela z danej nieruchomości w dotychczasowy sposób ( ust.1 ), obniżeniu wartości nieruchomości ( ust. 2 ), bądź też wzroście wartości nieruchomości ( ust. 3 ), powodowały wystąpienie uprawnienia właścicieli bądź użytkowników wieczystych do uzyskania swego rodzaju "rekompensaty finansowej" ( ust. 1 i 2 ), albo też wystąpienie uprawnienia gminy do pobrania jednorazowej opłaty ( ust. 3 ).
Pobieranie jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości ( w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego ) następowało jednakże tylko w wypadkach zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego.
W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca Spółka była właścicielem przedmiotowej nieruchomości do dnia [...], tj. do dnia zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu zlecenia. W ocenie Sądu - przez zbycie rozumieć należy przeniesienia prawa na rzecz innego podmiotu bez względu na to, czy określona czynność ma charakter odpłatny, czy też nieodpłatny.
Zawarta w dniu [...] umowa przeniesienia własności przez zleceniobiorcę na zleceniodawcę nie nosiła jednak w sobie cech nieodpłatności, bowiem z treści art. 735 kc wynika wprost, że w braku odmiennej umowy, zleceniobiorcy należy się wynagrodzenie za wykonanie usługi. Najważniejsze jednak w tym kontekście jest postanowienie § 8 umowy zlecenia z 30 lipca 1997r., zgodnie z treścią którego w związku z zawarciem niniejszej umowy zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy prowizję w kwocie stanowiącej równowartość w złotych 2000 DEM oraz podatek VAT, w terminie 7 dni od daty zawarcia niniejszej umowy.
Tak więc w ocenie Sądu brak jest podstaw do traktowania czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia jako czynności nieodpłatnej, a przeniesienie to stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosi wzrost wartości nieruchomości nie tylko do sytuacji, gdy wartość ta wzrosła związku z uchwaleniem planu, jak i do sytuacji, gdy wzrost tej wartości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tak więc, w ocenie WSA, przepis art. 68 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stoi na przeszkodzie do ustalenia renty planistycznej w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został przed dniem 1 stycznia 1995r., został następnie zmieniony po dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
Pozostałe zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie, wobec zaniechania wykazania ewentualnego wpływu tych uchybień na ostateczne rozstrzygnięcie, pozostawać muszą bez wpływu na treść wyroku.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2004r. skargę kasacyjną wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata W.S.
Wyrokowi temu zarzucono, że:
1) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z treścią art. 140 i art. 734 i nast. Kodeksu cywilnego w związku z treścią art. 65 kc,
2) wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy prawa materialnego, a w szczególności poprzez nie dokonanie analizy dokumentów oraz okoliczności faktycznych określających rodzaj i charakter prawny umowy zlecenia oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia, obowiązków i praw stron tej umowy, a także innych umów zawieranych przez skarżącego.
W wyniku tego wnoszono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w swej decyzji z dnia [...] celem poparcia stanowiska, iż w stanie faktycznym tej sprawy ma zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołuje się w szczególności na wnioski wskazane w opinii prawnej prof. dr hab. M.P.-S. z 21 marca 200lr. w sprawie terminu "zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym".
W opinii prawnej autorka, a w ślad za nią również Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w uzasadnieniu swej decyzji - bardzo szeroko zakreśla znaczenie terminu "zbycie" i ostatecznie, analizując przypadki zastosowania tego terminu w prawie cywilnym, dochodzi do wniosku, iż zbycie w rozumieniu prawa cywilnego stanowi pojęcie zbiorcze, obejmując swym zakresem wszystkie przypadki umownego ( zgodnego z wolą zbywcy ) przeniesienia prawa na inny podmiot, niezależnie od tego czy umowa ma charakter odpłatny czy też nieodpłatny. Powyższe znaczenie terminu "zbycie" ma znaczenie - zdaniem autorki opinii prawnej - także przy wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, organy administracji publicznej do właściwości których należy ustalenie i nakazanie pobrania jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny w pierwszej kolejności, stosując wskazaną wyżej definicję terminu "zbycie" zaczerpniętą z prawa cywilnego, ustalić, czy w konkretnym stanie faktycznym miał zastosowanie wyżej wskazany przepis prawa.
W tym przypadku organy winny rozważyć, czy przeniesienie własności nieruchomości ze spółki A ( zleceniobiorca ) na rzecz spółki C ( zleceniodawca ) jest prostym przypadkiem "zbycia" nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego. Autorka opinii odniosła się też do uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OPK 16/00 ( publ. ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 64 ), stojąc na stanowisku, że nie daje ona podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej w razie darowizny między innymi, niż osoby bliskie, podmiotami, a tym bardziej uchwała ta nie może mieć zastosowania do innych niż darowizna czynności prawnych.
Pogląd ten podziela również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w ślad za nim również Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Tymczasem - zdaniem skarżącej - Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały zajął odmienne stanowisko od prezentowanego w opinii prawnej. Sąd bowiem zaznaczył, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny ( tj. umowy darowizny w szerokim znaczeniu, a nie tylko umowy darowizny pomiędzy najbliższymi członkami rodziny ).
Według wnoszącej skargę kasacyjną, z rozważań NSA wynika jeszcze inna teza, a mianowicie, że istnieje katalog czynności prawnych charakteryzujących się cechami "zbycia" w rozumieniu prawa cywilnego, wobec których nie będzie miał jednak zastosowania przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wykładnię celowościową tego przepisu.
W uchwale z dnia 30 października 2000r. NSA wskazał jedynie na umowę darowizny na rzecz osób bliskich, nie zajmując się pozostałymi przypadkami. W ocenie skarżącej zarówno organy administracji publicznej, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznały w dostatecznym zakresie i zgodnie z treścią art. 65 kc umowy zlecenia i umowy przeniesienia własności, ani też treści czynności prawnych składających się na te umowy, a związanych z powierniczym nabyciem własności przedmiotowej nieruchomości.
Nadto rozpoznania charakteru obydwu umów dokonano w oderwaniu od art. 140 kc. Spółka C nabyła ostatecznie własność nieruchomości za pośrednictwem spółki A, a doszło do tego w wykonaniu umowy zlecenia. Organy orzekające w sprawie niedostatecznie doceniły i rozpoznały tę okoliczność, wskutek czego błędnie zakwalifikowały umowę przeniesienia własności, bądź to jako umowę sprzedaży, bądź jako inną czynność "zbycia" praw do przedmiotowej nieruchomości. Powiernicze nabycie praw do nieruchomości następuje na podstawie umowy zlecenia, mocą której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się nabyć w imieniu własnym, ale na rzecz dającego zlecenie, prawo do nieruchomości.
Skutkiem takiego zlecenia jest zobowiązanie przyjmującego zlecenie do nabycia nieruchomości w imieniu zleceniodawcy. Po wykonaniu zleconej czynności, tzn. po nabyciu przez przyjmującego zlecenie praw do nieruchomości, zleceniobiorca zobowiązany jest przenieść te prawa na dającego zlecenie na każde jego żądanie ( por. S.Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 2001, s. 587-588 ). Zobowiązanie do przeniesienia praw do nieruchomości ze zleceniobiorcy na zleceniodawcę wynika już z samej tylko ustawy. Stanowi o tym art. 740 kc mówiąc, iż przyjmujący zlecenie powinien wydać zleceniodawcy wszystko, co przy wykonaniu zlecenia dla niego uzyskał, chociażby w imieniu własnym.
W stanie faktycznym sprawy "wydanie" wszystkiego, co w trakcie wykonywania umowy zlecenia uzyskała spółka A, oznaczało przeniesienie własności nieruchomości na rzecz spółki C. Za wykonanie zlecenia, jeśli się tak umówiono, zleceniobiorcy należy się wynagrodzenie, które nie ma nic wspólnego z wypłatą ekwiwalentu za prawo do nieruchomości. W tej sprawie wysokość wynagrodzenia z tytułu wykonania umowy zlecenia ( § 8 umowy ) strony określiły jako równowartość w złotych kwoty 2000 DEM wraz z podatkiem VAT. Kwota ta jest niewspółmierna do kwoty 898.050 zł, jaka została wykazana w umowie przeniesienia jako wartość powyższej czynności prawnej. Strony przy tym wskazały wartość czynności w umowie przeniesienia celem określenia wysokości wpisu od wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Swoisty charakter i treść instytucji powierniczego nabycia nieruchomości są potwierdzone i uznane przez orzecznictwo sądowe oraz doktrynę. Podkreślenia wymaga, iż akceptacja orzecznictwa sądowego dla odrębności powierniczego nabycia nieruchomości znalazła swój wyraz także w praktyce prawa podatkowego ( por. wyroki NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. akt I SA/Kr 107/98 oraz I SA/Kr 108/91 ). W wyrokach tych potwierdzono w szczególności, iż przeniesienie praw do nieruchomości pomiędzy zleceniobiorcą, a zleceniodawcą nie jest umową sprzedaży, ani żadną inną czynnością prawną podlegającą opłacie skarbowej.
Celem ostatecznego potwierdzenia stanowiska, iż przeniesienie praw do nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia nie jest - wbrew poglądowi przyjętemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku - zbyciem w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy zwrócić uwagę na charakter władztwa nad prawami do nieruchomości, jakie można przypisać zleceniobiorcy wykonującemu powiernicze nabycie. Jest to władztwo ograniczone poprzez: 1) ograniczenie czasowe, bowiem zleceniobiorca jest obowiązany przekazać prawo do nieruchomości na pierwsze żądanie zleceniodawcy ( § 5.1 umowy zlecenia ), 2) ustawowo wyłączoną możliwość rozporządzania nieruchomością na rzecz kogo innego, aniżeli zleceniodawca lub przezeń wskazany podmiot ( § 6 umowy zlecenia ), 3) okoliczność, iż początek biegu terminu przedawnienia się zobowiązania do wydania nieruchomości zleceniodawcy wyznacza dopiero chwila, w której zleceniobiorca przejawił wolę traktowania siebie jako właściciela nabytej nieruchomości, nie zaś data nabycia nieruchomości przez przyjmującego zlecenie, 4) wyłączenie możliwości efektywnego zwiększenia masy majątkowej przez zleceniobiorcę o prawa do nieruchomości nabytej w wykonaniu powiernictwa ( przejawiająca się w szczególności w tym, iż zleceniodawca ma możliwość zaspokajania swych roszczeń do nieruchomości jeszcze mu nie przekazanej przed wszystkimi innymi wierzycielami zleceniobiorcy ).
Na szeroki zakres władztwa zleceniodawcy w stosunku do nieruchomości wskazał również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 grudnia 1976r. sygn. akt III CRN 302/76 OSNC 1977/7/121, w którym stwierdził, że w razie zbycia własności nieruchomości przez osobę, która na podstawie umowy zlecenia nabyła poprzednio prawo własności nieruchomości we własnym imieniu z obowiązkiem późniejszego przeniesienia tej własności na zleceniodawcę, zleceniodawca uprawniony jest do żądania uznania umowy za bezskuteczną na podstawie art. 59 kc, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Należy zatem stwierdzić, że władztwo zleceniobiorcy nad prawami do nieruchomości jest ze swej istoty ograniczone tak dalece, że wyłącza możliwość przypisania zleceniobiorcy nabycie przez niego pełnego władztwa nad prawami do nieruchomości, jakie - w klasycznym ujęciu - charakteryzuje właściciela. Władztwo zleceniobiorcy cechuje się tak istotnymi ograniczeniami, o których wyżej mowa, że nabycie przez zleceniobiorcę praw do nieruchomości zyskało odrębny status - nabycia fiducjarnego.
Porównując zakres uprawnień zleceniobiorcy i zleceniodawcy w stosunku do nieruchomości, nie można uznać, iż zleceniobiorca miał własne uprawnienie do zbycia nieruchomości. Przeniesienie praw do nieruchomości było raczej jego obowiązkiem, który sprowadzał się do obowiązku wydania nieruchomości na żądanie podmiotu, który faktycznie sprawował władztwo nad prawami do nieruchomości już w momencie zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy poprzednimi właścicielami nieruchomości, a zleceniobiorcą - Spółką A.
Wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne przemawiają za stanowiskiem, iż przeniesienie prawa do nieruchomości pomiędzy zleceniobiorcą a zleceniodawcą zawiera się we wskazanym pośrednio przez NSA w uchwale z 30 października 2000r. katalogu czynności prawnych, które nie są objęte dyspozycją art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...],a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2004r. przedstawił częściowo błędny stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Mianowicie jako stronę umowy zlecenia, która została zawarta w dniu 30 lipca 1997r. pomiędzy spółką A, a spółką C, Kolegium jak i Sąd wskazuje spółkę B.
To samo powtórzyło się w opisie umowy przeniesienia. Wynika z tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd, pomimo treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niewłaściwie ocenili stan faktyczny przedmiotowej sprawy i co najważniejsze - wyciągnęli z tego stanu faktycznego błędne wnioski.
Spółka A rzeczywiście zawarła mowę zlecenia, a następnie - w jej wykonaniu - umowę przeniesienia własności nieruchomości ze spółką B sp. z o.o. Powyższe umowy dotyczyły jednak nieruchomości położonej w Ł. stanowiącej działkę Nr 22/10. Natomiast stroną umów dotyczących nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną Nr 76/18 o pow. 5.890 m2 była Spółka C Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. nie uwzględnił rozpoznając sprawę, dowodów w postaci dokumentów potwierdzających zawarcie przez Spółkę A umów zlecenia, a potem umów przeniesienia własności z innymi podmiotami niż Spółka C. Okoliczność, iż Spółka A działając jako zleceniobiorca była stroną co najmniej dwóch umów zlecenia, tj. zawartej ze Spółką C, a także Spółką B, stanowi - zdaniem skarżącej - nowy i istotny zarazem element stanu faktycznego.
Spółka A działała jako zleceniobiorca w stosunku do innych spółek - zleceniodawców, przy czym przedmiotem zlecenia było powiernicze nabywanie nieruchomości. Wnioski płynące z faktu, iż z usług Spółki A jako "powiernika’ nabywającego nieruchomości, korzystały inne jeszcze podmioty niż tylko Spółka C ostatecznie potwierdzają tezę, która stoi w sprzeczności z ustaleniami wskazanymi przez Sąd, zgodnie z którymi przeniesienie własności nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym pomiędzy błędem w ustaleniach faktycznych oraz wynikającym z tego błędem polegającym na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, istnieje związek przyczynowy. Potwierdza to słuszność postawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa postępowania.
Po przedstawieniu j/w przebiegu dotychczasowego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona przez Spółkę A skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczy materii, która uregulowana była przepisami art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ).
Artykuł 36 w ust. 1-3 stanowił o skutkach, jakie dla właściciela ( wieczystego użytkownika ) nieruchomości mogły powstać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skutki te to:
- według ust. 1 - niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem lub istotne ograniczenie tego korzystania,
- według ust. 2 - obniżenie wartości nieruchomości,
- według ust. 3 - wzrost wartości nieruchomości.
Ust. 2 i 3 mają zastosowanie wówczas, gdy właściciel nieruchomości objętej planem ( zmianą planu ), o którym wyżej mowa, w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, postanowi zbyć tę nieruchomość.
Wtedy, w zależności od tego czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, czy też wartość nieruchomości wzrosła, właścicielowi ( użytkownikowi wieczystemu ) będzie odpowiednio przysługiwało roszczenie względem gminy o zrekompensowanie ubytku wartości nieruchomości lub będzie on obowiązany ponieść jednorazowa opłatę na rzecz gminy, ustaloną w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta, której wysokość może sięgać do 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W obu omawianych przypadkach, tj. obniżeniu wartości nieruchomości bądź wzroście wartości nieruchomości, spowodowanych uchwaleniem nowego lub zmianą obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czynnikiem uruchamiającym powstanie po stronie właściciela odpowiedniego roszczenia wobec gminy lub obowiązku poniesienia na rzecz gminy jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, jest zbycie nieruchomości.
Powołana ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje użytego w art. 36 ust. 2 i 3 pojęcia "zbycie nieruchomości".
Nasuwa się zatem pytanie, czy na użytek art. 36 ust. 3 każda forma przeniesienia własności nieruchomości może być uznana za zbycie w rozumieniu cyt. przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też tylko taka, w wyniku której zbywca odnosi korzyść związaną ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tak więc, czy przeniesienie własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy zlecenia - jak w rozpoznawanej sprawie - może być potraktowane jako zbycie nieruchomości pociągające za sobą obowiązek poniesienia opłaty, o jakiej stanowi wyżej wym. art. 36 w ustępie 3.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza rozważań na ten temat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd opowiedział się za poglądem, że przez "zbycie" rozumieć należy przeniesienie prawa na rzecz innego podmiotu bez względu na to, czy określona czynność ma charakter odpłatny czy też nieodpłatny. Zatem mieści się tu - według Sądu - każda forma przeniesienia własności nieruchomości.
Ze stanowiskiem tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno się zgodzić.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia kwestii, czy w pojęciu
"zbycie", o jakim mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mieści się przeniesienie własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy zlecenia, należy mieć na uwadze zarówno cel regulacji zawartej w tej normie, jak i charakter i skutki umowy powierniczego ( fiducjarnego ) nabycia nieruchomości. Pomocne tu będą rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OPK 16/00 ( ONSA Nr 2 z 2001r., poz. 64 ), które należy uznać za swego rodzaju wskazówkę interpretacyjną omawianego art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W uchwale tej Sąd stwierdził, że "Jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz "osób bliskich". Zajmujący takie stanowisko Sąd podkreślił, że ustawodawca posługując się w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym terminem - zbycie - zamierzał nadać mu treść swoistą adekwatną do materii regulowanej tą ustawą.
W potocznym rozumieniu interpretowany zwrot nie jest równoznaczny ani z pojęciem "obrót" ( jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ), ani tym bardziej z kodeksowym pojęciem "przeniesienie własności" rzeczy lub praw.
Zwrot ten w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej.
Według Sądu takie rozumienie zwrotu prawnego "zbycie nieruchomości", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje potwierdzenie przy zastosowaniu wykładni celowościowej tego pojęcia.
Wprowadzona do art. 36 tej ustawy instytucja prawna renty planistycznej związana jest bądź z obniżeniem ( ust. 2 ) bądź ze wzrostem ( ust. 3 ) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Logicznym wydaje się wniosek, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach albo z poniesieniem przez właściciela ( użytkownika wieczystego ) szkody ( ust. 2 art. 36 ), a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty nie można, według Sądu, tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym do skutku, o którym mowa, nie dochodzi.
Użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 termin prawny "zbycie" nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności nieruchomości w drodze darowizny. Z poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powołanej uchwały, który podziela skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej, wynika wyraźnie, że nie każda forma przeniesienia własności nieruchomości mieścić się będzie w pojęciu "zbycie", jakim posługuje się ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku Sąd analizując termin "zbycie" odniósł się w uchwale do umowy darowizny, ponieważ tego rodzaju umową doszło w tamtej sprawie do przeniesienia własności nieruchomości objętej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie jest to katalog wyłączeń z pojęcia "zbycie" nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 3 - zamknięty.
Również w literaturze przedmiotu wyrażony był pogląd, że mechanizm ustalania renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności nieruchomości na podstawie umowy darowizny czy zamiany ( Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 ).
W świetle przedstawionych wyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dojść do wniosku, że także przeniesienie własności nieruchomości w wyniku wykonania umowy zlecenia nie mieści się - z uwagi na charakter tej umowy - w pojęciu "zbycia" nieruchomości, o jakim traktuje art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Powiernicze ( fiducjarne ) nabycie nieruchomości występuje na podstawie umowy zlecenia, mocą której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się nabyć we własnym imieniu dla dającego zlecenie prawo własności nieruchomości ( art. 734 § 1 kc ). Czynność tego rodzaju może być wykonana ze środków przyjmującego lub dającego zlecenie. Po wykonaniu zleconej czynności, tzn. po nabyciu przez zleceniobiorcę nieruchomości, jest on zobowiązany do przeniesienia własności nieruchomości na dającego zlecenie na każde jego żądanie.
Jest to obowiązek ustawowy, ponieważ przyjmujący zlecenie powinien wydać dającemu zlecenie wszystko, co przy wykonaniu zlecenia uzyskał, w tym także w imieniu własnym ( art.740 zd. 2 kc ). Obowiązek ten powstaje po wykonaniu umowy zlecenia. Samo przeniesienie własności następuje w wykonaniu powyższego zobowiązania stanowiącego podstawę prawną umowy o przeniesienie własności.
W razie niewykonania tego obowiązku dającemu zlecenie przysługuje roszczenie o zobowiązanie przyjmującego zlecenie do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli. Orzeczenie Sądu zastępuje wówczas to oświadczenie ( art. 64 kc ). Powyższe wskazuje, że zleceniobiorca musi przenieść własność nieruchomości na zleceniodawcę, a jeśli nie będzie chciał tego uczynić odmawiając przystąpienia do umowy, to oświadczenie jego w tym względzie zastąpi na żądanie zleceniodawcy orzeczenie sądu, przy czym wybór terminu zawarcia umowy przeniesienia własności należy także do zleceniodawcy.
To oznacza, że zleceniobiorca nie mógłby odmówić przeniesienia własności nieruchomości na zleceniodawcę tłumacząc to np. tym, że nie upłynął jeszcze okres ( 5 lat od daty, kiedy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana zaczęły obowiązywać), w którym jako zbywca nieruchomości musiałby ponieść opłatę planistyczną, o jakiej stanowi art. 36 ust. 3 omawianej ustawy. W razie zbycia własności nieruchomości na rzecz innej osoby niż dający zlecenie, zleceniodawca może żądać uznania tej umowy za bezskuteczną na podstawie art. 59 kc, jeżeli zostaną spełnione dalsze przesłanki wymienione w tym artykule.
Umowa taka czyni bowiem niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu dającego zlecenie o przeniesienie na niego własności nieruchomości ( por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 28 grudnia 1976r. III CRN 302/760 SNCP 1977 Nr 7, poz. 121 ). W więc zleceniobiorca nie ma swobody w dysponowaniu nieruchomością, chociaż formalnie jest jej właścicielem, ponieważ nabył ją wprawdzie w swoim imieniu, ale na rzecz dającego zlecenie. Zgodnie z art. 742 kc zleceniodawca ponosi koszty związane z realizacją zlecenia. Obowiązek zwrócenia przez zleceniodawcę wydatków, jakie zleceniobiorca poczynił w celu należytego wykonania zlecenia oraz dalsze obowiązki zleceniodawcy z tego przepisu wynikające spowodowane są założeniem, że skoro zleceniobiorca wykonał czynności dla zleceniodawcy, to wykonał je na jego rachunek ( koszt ). Zatem zleceniobiorca przenosząc własność nieruchomości na nabywcę może otrzymać tylko zwrot wydatków, jakie poniósł w związku z wykonaniem umowy zlecenia, tj. nabyciem nieruchomości.
Jeśli po nabyciu przez zleceniobiorcę nieruchomości nastąpił - jak w tej sprawie - wzrost jej wartości spowodowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta nie ma wpływu warunki, na jakich prawo własności do tej nieruchomości nabędzie zleceniodawca, ponieważ - jak wykazano - jeśli nabycie nieruchomości nie nastąpiło za jego środki - obowiązany jest on zwrócić zleceniobiorcy wydatki, jakie ten poczynił nabywając na jego rzecz nieruchomość. Zleceniodawca nie płaci w tym przypadku ceny nabycia, która jest pieniężnym wyrazem wartości rzeczy, lecz - jak stanowi ustawa - zwraca zleceniobiorcy poniesione wydatki na kupno nieruchomości. Nie ma tu zatem dla zleceniobiorcy przysporzenia majątkowego, jakie uzyskuje właściciel nieruchomości zbywając ją - sprzedając - po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, która spowodowała wzrost jej wartości. Zleceniobiorca nie może też skorzystać przy przeniesieniu prawa własności na zleceniodawcę z regulacji zawartej w art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy nie może wystąpić przed "zbyciem" nieruchomości do organu, w normie tej wymienionego, z żądaniem ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty, o której mowa w ust. 3 tego artykułu - renty planistycznej - a następnie wkalkulować ją w cenę zbywanej nieruchomości. Wynagrodzenie, jakie ewentualnie uzyskuje zleceniobiorca, wiąże się z zawartą umową zlecenia i jej wykonaniem. Nie jest to natomiast korzyść uzyskana ze zbycia nieruchomości, bo w wypadku przeniesienia własności na zleceniodawcę, zleceniobiorca otrzymuje tylko zwrot tego, co w związku z zakupem nieruchomości wyłożył. Jak już bowiem wyjaśniono, z istoty powierniczego nabycia własności nieruchomości wynika, że zleceniobiorca działa na rzecz - rachunek - zleceniodawcy. Może to czynić ze środków zleceniodawcy lub własnych środków, ale w tym przypadku - jak wykazano - otrzyma zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonaniem umowy zlecenia, tj. nabyciem nieruchomości. W takim przypadku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można twierdzić, że przeniesienie własności nieruchomości będące następstwem wykonania umowy zlecenia, mieści się w pojęciu "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył, czy z uwagi na charakter umowy powierniczego nabycia nieruchomości i jej skutki, umowa przeniesienia własności nieruchomości zawarta w wyniku wykonania umowy zlecenia, może być uznana za "zbycie", o jakim stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla tego celu nie dokonał Sąd niezbędnej analizy dokumentacji związanej z zawarciem umowy zlecenia, jej realizacją i następnie przeniesieniem prawa własności nieruchomości na zleceniodawcę. Do tego, organ odwoławczy w swej decyzji błędnie ustalił, że działka Nr 76/18 - której dotyczy niniejsza sprawa - została objęta działaniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., dotyczącej obszaru znajdującego się w rejonie ulic B, C, D, podczas gdy w tym przypadku chodziło o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną w tej samej dacie, jak zmiana planu wyżej podana, odnosząca się do terenów położonych pomiędzy projektowaną ulicą E, ul. A, ul. F i ul. G. Także jedna ze stron umowy zlecenia, a następnie przeniesienia własności, została błędnie określona, ponieważ była nią Spółka C, a nie Spółka B. Do tych błędów w ustaleniu stanu faktycznego nie odniósł się Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w/w organu, tym samym podzielił błędne stanowisko organu w tym względzie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż powyższe wskazuje, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 36 ust. 3 powołanej ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu, a także przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).
Z tych względów na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy orzeczono, jak w sentencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004r. została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Stosownie do treści art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż sąd wojewódzki nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.
Treść wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na to, iż organ odwoławczy ( a następnie Sąd w wyroku z dnia 6 lutego 2004r. ) dokonali błędnej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), a nadto - nie przeprowadzili niezbędnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach dotyczących określenia zleceniodawcy, jak i treści zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze wskazaną wyżej treść art. 190 tejże ustawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy orzekł, jak w punkcie sentencji wyroku.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono stosownie do unormowania określonego w art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-im sentencji wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.