II SA/Łd 274/20

II SA/Łd 274/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 6428/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 85 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 9, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 287
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 roku sprawy ze skarg M. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia oddala skargi. B.A.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z [...] r., nr [...], o odmowie uchylenia lub zmiany zapisów pkt III a ppkt 1, 2 i 3 decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu (jeden kurnik o obsadzie 61000 sztuk - [...]) na działce o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości Ż. 48, gmina Ż.".
Kolegium wskazało, że od decyzji organu I instancji złożyli M.M. i Z.M. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie:
1) art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie wnioskowanych zapisów, a ponadto za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony;
2) art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 87 tej ustawy poprzez niewydanie pozytywnej decyzji z powodu oparcia decyzji na sprzecznych wynikach uzgodnień i opinii organów oraz z pominięciem wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;
3) art. 6-9 k.p.a. w tym w szczególności pominięcie okoliczności takich jak regularne wykonywanie przez stronę zaleceń i obowiązków nałożonych przez pozwolenie zintegrowane wydane przez Marszałka Województwa [...];
4) art. 7, 77 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a.
W dalszej części odwołania M.M. i Z.M. opisali stan faktyczny sprawy oraz argumentowali swoje stanowisko. Nadmienili, że złożony wniosek nie zmierzał do uniknięcia monitorowania jakości powietrza, a jedynie dostosowanie decyzji do istniejącego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Dodali, że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego poprzedzone zostało wykazaniem spełnienia wszelkich rygorów wynikającej z decyzji wykonawczej Komisji UE 2017/302. Wbrew twierdzeniom organu I instancji pomiary w oparciu o wytyczne pozwolenia zintegrowanego nie polegają tylko i wyłącznie na przyjęciu obliczeń szacunkowych. Ponadto konkretne punkty, których zmiany lub uchylenia się domagają, zostały wydane w oderwaniu od obowiązujących w 2012 r. przepisów, bowiem od 2009 r. wykreślony został zapis, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić aktualizowaną co pół roku ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości. Organ pominął także kwestię wyrażenia zgody przez Z.M. na uchylenie lub zmianę zapisów oraz to, że żadne wnioski ani uwagi dotyczące przedmiotowej sprawy nie wpłynęły.
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że instytucję zmiany decyzji środowiskowej reguluje art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) – zwana dalej: "u.o.ś." – zgodnie z którym przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Kolegium podkreśliło, że w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych co do tego, kiedy występuje konieczność ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jaki jest zakres udziału społeczeństwa (jeżeli jest on wymagany) i współdziałania pomiędzy organami w związku z późniejszymi zmianami w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w art. 87 u.o.ś. określono, że przepisy działu poświęconego wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się również do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku Z.M., Burmistrz Gminy Ż. ustalił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce o numerze ewid. 6 oraz określił warunki jego realizacji. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z 20 marca 2019 r. M.M. zwrócił się do Burmistrza Gminy Ż. o uchylenie lub zmianę zapisów pkt III a ppkt 1, 2, 3 odnoszących się do analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości środowiska.
Kolegium zaznaczyło, że dokonując oceny weryfikowanej decyzji przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że została ona wydana w szczególności po stosownym uzgodnieniu z RDOŚ w Ł. oraz po zasięgnięciu opinii PPIS w K. Jak wskazano wcześniej, przy zmianie lub uchyleniu decyzji środowiskowej stosuje się odpowiednie przepisy u.o.ś. Zatem przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania Burmistrz Gminy Ż. słusznie wystąpił do tych organów jak i do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o zajęcie stanowiska w sprawie. RDOŚ w Ł. uznał, że analiza porealizacyjna powinna zostać wykonana. W ocenie tego organu zmiana może być sprzeczna z interesem społecznym. PPIS w K. również uznał, że nałożona przedmiotową decyzją analiza porealizacyjna powinna zostać wykonana. Z kolei Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] października 2019 r. uzgodnił uchylenie lub zmianę zapisów decyzji Burmistrza Gminy Ż.
Organ II instancji zwrócił uwagę na stanowisko RDOŚ w Ł., który stwierdził, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwa jest w zakresie elementów przedsięwzięcia, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Analiza porealizacyjna, której nie przeprowadzono nie jest niezrealizowaną częścią przedsięwzięcia, a działaniem mającym na celu zbadanie rzeczywistych skutków dla środowiska wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia, także w ujęciu skumulowanym. Przedsięwzięcie zostało zrealizowane i funkcjonuje, szczególnie w części, której następstwem jest wykonanie analizy porealizacyjnej. RDOŚ wskazał również, że strona nie wnosi o zmianę sposobu przeprowadzenia badań emisji do powietrza celem dostosowania do opisanej w piśmie sytuacji, co umożliwiłoby zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i porównanie otrzymanych wyników z wynikami przedstawionymi w raporcie.
Kolegium przychyliło się do zaprezentowanego wyżej stanowiska RDOŚ wskazując, że w weryfikowanej decyzji w pkt III, o zmianę lub uchylenie której wnosił odwołujący, jest mowa o analizie porealizacyjnej w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości powietrza. Z kolei jak wskazał Zastępca Dyrektora RZGW w piśmie z 29 października 2019 r. uzgodnienie warunków dotyczy tylko środowiska gruntowo - wodnego. Oddziaływanie na pozostałe komponenty środowiska są analizowane przez inne organy. Stanowi to jeden z argumentów, na podstawie których należy uwzględnić stanowisko RDOŚ w Ł., a nie sprzeczne z nim postanowienie wspomnianego Dyrektora RZGW.
Organ odwoławczy podniósł także, że RDOŚ w Ł. uzgadniając planowane przedsięwzięcie postanowieniem z [...] r. wskazał na konieczność wykonania pomiarów amoniaku i pyłu w powietrzu dwukrotnie w ciągu roku od dnia oddania planowanych obiektów do użytkowania. Wyniki z analizy porealizacyjnej należało przedstawić RDOŚ w Ł. oraz WIOŚ w Ł. w terminie 3 miesięcy od dnia wykonania drugiego pomiaru. W uzasadnieniu tego postanowienia RDOŚ nakładając obowiązek wykonania tej analizy wskazał na bliską odległość obiektu od zabudowy mieszkaniowej, znaczny rozmiar planowanej inwestycji oraz na potrzebę weryfikacji zastosowanego do obliczeń modelu matematycznego rozprzestrzeniania substancji w powietrzu, przyjętych założeń w raporcie rzeczywistego oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.ś. w analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Inwestycja może spełniać wymagania ochrony środowiska i wymagania BAT, a jednocześnie może się okazać przy analizie porealizacyjnej, że stan faktyczny fermy nie odpowiada warunkom określonym w decyzji środowiskowej np. co do zastosowanych rozwiązań ochrony środowiska, obsady itp. Z analizy mogą również wynikać przekroczenia warunków korzystania ze środowiska wynikające np. z zaniedbań w trakcie eksploatacji fermy. W takiej sytuacji wyniki analizy porealizacyjnej porównujemy z warunkami ochrony środowiska (i innymi) zawartymi w decyzji środowiskowej oraz zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym. W zależności od uzyskanych wyników analizy porealizacyjnej organ ochrony środowiska może podjąć działania w trybie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) - zwanej dalej: "p.o.ś.", zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Ponadto według art. 367 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, WIOŚ może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji.
Kolegium zwróciło także uwagę, że w zakresie analizy porealizacyjnej inwestor został zobowiązany do wykonania pomiarów amoniaku i pyłu w powietrzu, który należy wykonać dwukrotnie w ciągu roku od dnia planowanego obiektu do użytkowania. Każdy pomiar powinien być wykonany w warunkach reprezentatywnych dla ekstremalnie niekorzystnego oddziaływania inwestycji, pobierając każdorazowo dwie próbki pomiarowe w określonych decyzją lokalizacjach. Wyniki analizy należało przedstawić RDOŚ w Ł. oraz WIOŚ w Ł. Z kolei w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym przez Marszałka Województwa [...] jest mowa o obowiązku monitorowania całkowitej ilości azotu i fosforu wydalanego w oborniku, emisji amoniaku do powietrza, emisji pyłu do powietrza. Przy powyższym należy użyć technik polegających na obliczeniu z zastosowaniem bilansu masy azotu i fosforu w oparciu o spożycie paszy, zawartość surowego białka w diecie, całkowitą zawartość fosforu i produkcyjność zwierząt oraz szacunki z wykorzystaniem wskaźników emisji. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że przez analizę porealizacyjną możliwe jest zbadanie rzeczywistego, a nie szacunkowego (jak w przypadku pozwolenia zintegrowanego) oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości powietrza.
Odnosząc się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Kolegium podkreśliło również, że pojęcie interesu społecznego zostało wymienione także w art. 187 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny związany z ochroną środowiska, a w szczególności z zagrożeniem pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, w pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, może być ustanowione zabezpieczenie roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Organ II instancji dodał, że 21 maja 2019 r. do RDOŚ w Ł. wpłynęło pismo p. K. I., który zwrócił się o wyegzekwowanie od właściciela fermy drobiu przestrzegania decyzji środowiskowej z [...] r. Wskazał w szczególności, że ferma znajduje się w bliskim sąsiedztwie domków jednorodzinnych. W dniu 19 czerwca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo E. O. – I., w którym wyraża swój sprzeciw odnośnie zmian lub uchylenia decyzji. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w interesie społecznym leży trwałość wydanej decyzji administracyjnej i jednocześnie przychyliło się do negatywnego stanowiska RDOŚ w Ł. wydanego względem przedmiotowego wniosku. Niewątpliwie analiza porealizacyjna umożliwia zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jej wpływ na zdrowie ludzi. Powyższe przemawia zatem za przyjęciem nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony wnioskującej o zmianę decyzji.
Odnośnie argumentów odwołujących się, że punkty, których uchylenia lub zmiany się domagają, zostały wydane w oderwaniu od obowiązujących w 2012 r. przepisów, bowiem od 2009 r. został wykreślony zapis, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić aktualizowaną co pół roku ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości Kolegium zwróciło uwagę, że strona, po otrzymaniu decyzji z roku 2012 r. nie kwestionowała tych zapisów poprzez złożenie odwołania, czy też wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Inwestor przez kilka lat nie wykonał obowiązku dotyczącego przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, a wniosek o zmianę lub uchylenie omawianej decyzji został złożony dopiero 15 kwietnia 2019 r. Co należy również zauważyć, jeszcze przed złożeniem tego wniosku, WIOŚ w Ł., Delegatura w S. pismem z 1 lutego 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w związku z niewykonaniem analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia w zakresie pomiarów amoniaku i pyłu w powietrzu, w celu wymierzenia M.M., prowadzącemu fermę drobiu, administracyjnej kary pieniężnej.
Reasumując Kolegium, w ślad za organem I instancji stwierdziło, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji z [...] r.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. M. (sygn. akt II SA/Łd 274/20) oraz Z.M. (sygn. akt II SA/Łd 275/20), w których zarzucili:
1. art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżaną decyzję, w sytuacji gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie zapisów pkt III a ppkt 1, 2 i 3 decyzji środowiskowej, została wyrażona zgoda strony na zmianę decyzji, a także pomimo tego, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony;
2. art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 87 tejże ustawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji i tym samym uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji, pomimo oparcia swojej decyzji przez organ l instancji na sprzecznych wynikach uzgodnień i opinii odpowiednich organów, a także z pominięciem wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;
3. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] r.;
4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i bezstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pozwalającego na bezsporne ustalenie okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnej ocenie organu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skarg i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarg podniesiono, że strona skarżąca ubiegała się w Urzędzie Gminy w Ż. o uchylenie lub zmianę zapisów pkt III a ppkt 1,2,3, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] r. W myśl ww. zapisów decyzji środowiskowej, jej adresat został zobowiązany do przeprowadzania analizy porealizacyjnej w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu, na środowisko poprzez wykonywanie pomiarów jakości powietrza pod względem zawartości amoniaku i pyłów. We wniosku wskazano, iż od czasu wydania decyzji, tj. od 2012 r. znacząco uległy zmianie warunki oceniania instalacji do intensywnego chowu drobiu. Wskazano także, iż w sąsiedztwie gospodarstwa M.M. w międzyczasie powstało wiele okolicznych gospodarstw również prowadzących hodowle zwierząt inwentarskich, stanowiących źródło emisji pyłów i amoniaku. Jednocześnie, wskazano, iż z pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Marszałka Województwa [...], do którego posiadania jest zobowiązany M. M. jako hodowca drobiu, wynikają obowiązki co do zakresu i sposobu monitorowania wielkości emisji zgodne z najnowszymi wymaganiami monitorowania określonymi w konkluzjach BAT (decyzji wykonawczej komisji UE 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE).
Skarżący uprzednio już wskazywał i nadal podkreśla, że wniosek złożony w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierzał do uniknięcia monitorowania jakości powietrza, a jedynie do dostosowania decyzji do istniejącego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organ w prowadzonym postępowaniu powinien pełnić rolę mediatora pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. Organ nie jest po to, aby stawać po stronie którejkolwiek ze stron, ale obiektywnie rozpatrywać całość materiału zgromadzonego w sprawie. Inaczej rażąco przekracza swobodną ocenę dowodów i uznania administracyjnego, do których respektowania granic jest obowiązany. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż jej interes został całkowicie pominięty, interes społeczny został bezpodstawnie postawiony ponad uzasadnione racje skarżącego.
Skarżący podkreślili przy tym, że organ nie zbadał, czy nałożone na stronę obowiązki nie stanowią nadmiernego jej obciążenia, wobec odmiennych wskazań pozwolenia zintegrowanego. Organ nie zbadał także, czy nałożone w 2012 r. na stronę obowiązki są faktycznie adekwatne do obowiązujących w tym zakresie wymogów w zakresie ochrony środowiska. Nie rozpoznał tym samym istoty sprawy.
Uzyskanie przez stronę pozwolenia zintegrowanego znak [...] z [...] grudnia 2017 r. wydanego przez Marszałka Województwa [...] poprzedzone zostało wykazaniem spełnienia wszelkich rygorów wynikających z decyzji wykonawczej Komisji UE 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. W decyzji Marszałka Województwa [...] na stronę nałożono szereg obowiązków co do zakresu i sposobu monitorowania wielkości emisji oraz parametrów procesu zgodnych z najnowszymi wymogami co do monitorowania. Wbrew twierdzeniom organu pomiary w oparciu o wytyczne pozwolenia zintegrowanego nie polegają tylko i wyłącznie na przyjęciu obliczeń szacunkowych. Zgodnie bowiem z odpowiednimi zapisami pkt X pozwolenia M.M. został zobowiązany do monitorowania całkowitej ilości wydalanego azotu i fosforu z częstotliwością raz w roku przy użyciu techniki: obliczenie z zastosowaniem bilansu masy azotu i fosforu w oparciu o spożycie paszy, zawartość surowego białka w diecie, całkowitą zawartość fosforu i produkcyjność zwierząt. Powyższe ustalenia pozostają w zgodzie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ bezzasadnie pominął powyższe okoliczności, a więc wydał zaskarżaną decyzję bez uwzględnienia i rozważenia obowiązków nałożonych na stronę uwzględniających najbardziej aktualną i zgodną z obowiązującymi przepisami sytuację. W istocie obostrzenia nałożone na mocy pozwolenia zintegrowanego są bardziej restrykcyjne od tych nałożonych w decyzji środowiskowej.
Skarżący podkreślili także, że konkretne punkty, których zmiany lub uchylenia domaga się strona zostały wydane w oderwaniu od obowiązujących w 2012 r. przepisów, bowiem od 2009 r. wykreślony został zapis, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości (art. 287 Prawa ochrony środowiska). Organ w zaskarżanej decyzji nie odniósł się w odpowiednim zakresie do tej kwestii, a jest ona istotna w niniejszej sprawie, bowiem poddaje w wątpliwość podstawę prawną i obowiązywanie zapisów pkt III a ppkt 1, 2, 3 decyzji środowiskowej. W zaskarżanej decyzji organ wskazał jedynie, iż strona nie zaskarżyła decyzji z 2012 r. po jej otrzymaniu i tym samym nie kwestionowała jej zapisów. W ocenie strony skarżącej organ nie odniósł się w tym zakresie do istoty sprawy i kwestia ta powinna być jeszcze raz rozpatrzona przez sąd administracyjny.
Organ pominął także całkowicie kwestię wyrażenia zgody przez Z.M. na uchylenie lub zmianę ww. zapisów, fakt uzgodnienia przedmiotowych zapisów przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz okoliczność, iż w terminie wyznaczonym przez Burmistrza Gminy Ż. nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi dotyczące przedmiotowej sprawy (po tym terminie wpłynął jedynie jeden sprzeciw). Należy podkreślić, że w sprawie nie dojdzie do naruszenia interesu społecznego, bowiem strona dokonuje pomiarów zgodnie z zaleceniami pozwolenia zintegrowanego i nie zamierza odstępować od tych działań. Strona wnosiła jedynie o zmodyfikowanie postanowień decyzji środowiskowej zgodnie z aktualną sytuacja faktyczną i wymogami prawnymi.
W ocenie skarżących art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 274/20 ze sprawą II SA/Łd 275/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowiono, że sprawa będzie dalej prowadzona pod sygn. akt II SA/Łd 274/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 87 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, ma charakter procesowy i nie może być przeprowadzona w oderwaniu od postanowień art. 155 k.p.a., stanowiącego procesową podstawę zmian każdej decyzji. Ponieważ przepis art. 87 u.o.ś. ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. tylko w zakresie konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych stron uczestniczących, to prima facie w pozostałym zakresie powinien on znaleźć pełne zastosowanie.
Jak słusznie wskazało Kolegium przesłanka "słusznego interesu strony" wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wnioskowana zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] r., nr [...], sprzeczna jest z interesem społecznym. Jest to konsekwencją jednoznacznego stanowiska zarówno Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., którzy zgodnie stwierdzili, że nałożony w ww. decyzji środowiskowej obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej powinien zostać utrzymany, bowiem umożliwia to zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jej wpływ na zdrowie ludzi. Przypomnieć tylko należy, że nałożenie na skarżącego M.M. obowiązku wykonania pomiarów amoniaku i pyłu w powietrzu dwukrotnie w ciągu roku od dnia oddania planowanych obiektów do użytkowania podyktowane było bliską odległość obiektu od zabudowy mieszkaniowej, znacznym rozmiar planowanej inwestycji oraz potrzebą weryfikacji między przyjętymi w raporcie założeniami a rzeczywistym oddziaływaniem inwestycji. Tylko na marginesie wskazać należy, że obowiązek ten nie został wykonany przez skarżącego M.M. ani razu.
Wbrew twierdzeniom skarżących to właśnie stanowisko wyżej wskazanych organów przemawia za przyznaniem prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony. Skoro bowiem do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisu działu V ustawy, to nie można pominąć roli tych wyspecjalizowanych organów administracji publicznej w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika bowiem wprost z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. wyniki uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.) oraz po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.).
Jeżeli zatem organy, o których wyżej mowa, zgodnie uznały, że za wykonaniem analizy porealizacyjnej przemawia potrzeba ochrony interesu społecznego związanego z ochroną środowiska, to znaczy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.ś., zatem zarzut w tym przedmiocie należy uznać za bezzasadny. Nie jest przy tym istotne, że wnioskodawca wskazał i uzasadnił swój własny interes w zmianie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również to, że zgodę na zmianę tej decyzji wyraziła strona, na rzecz której ta decyzja została wydana. Nie można bowiem zapominać o tym, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jeżeli zatem zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwia się interes społeczny, to taka zmiana jest wykluczona.
Odnośnie zarzutu, że organy administracji oparły się jedynie na negatywnym stanowisku RDOŚ w Ł. i PPIS w K., a pominęły pozytywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazać należy, że zgodnie z art. 77 ust. 9 u.o.ś. w przypadku gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne, i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Do porozumienia nie stosuje się przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten, w ocenie sądu, znajduje również odpowiednie zastosowanie do postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o czym stanowi wprost z art. 87 u.o.ś. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP wyjaśnił, że uzgodnienie warunków zmiany ostatecznej decyzji środowiskowej dotyczy tylko środowiska gruntowo – wodnego, natomiast oddziaływanie na pozostałe komponenty środowiska są analizowane przez inne organy. Z powyższego wynika zatem, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP z [...] października 2019 r. nie jest sprzeczne ze stanowiskiem RDOŚ w Ł. i PPIS w K., leczy odnosi się do oceny innej sfery oddziaływania inwestycji na środowisko.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 9, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie było przeprowadzone prawidłowo, a zapadłe w sprawie decyzje uzasadnione zostały zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Wreszcie nie można zgodzić się z zarzutami skarżących, że decyzja Burmistrza Gminy Ż. z [...] r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach sprzeczna jest z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami (art. 287 p.o.ś.), co w ocenie skarżących poddaje w wątpliwość podstawę prawną i obowiązywanie zapisów pkt III a ppkt 1, 2, 3 decyzji środowiskowej. W przepisie art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można również kwestionować wcześniej wydanej decyzji w kontekście rażącego naruszenia prawa. Do tego służy inny tryb nadzwyczajny weryfikowania decyzji ostatecznych. Natomiast jak słusznie wskazał organ II instancji, skoro strona nie była przekonana o zasadności nałożenia na nią obowiązku wykonywania analizy porealizacyjnej mogła ten obowiązek zakwestionować w odwołaniu od decyzji organu I instancji, czego jednak nie uczyniła.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
dc