II SA/Łd 271/08

II SA/Łd 271/08 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2008-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Joanna Sekunda-Lenczewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 54,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 110, 57 par .5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. K. i T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę. -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na postawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłosił sprzeciw do użytkowania przez M. T. K. budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości R., Gm. A., zrealizowanego w oparciu o decyzje [..] o pozwoleniu na budowę wydaną przez Burmistrza Gminy A., zmienioną następnie decyzją [..] Starosty [..]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 19 października 2007 roku M.T.K. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W wyniku analizy złożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, iż są one niekompletne w rozumieniu art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego i postanowieniem [..] wezwał inwestorów do ich uzupełnienia w terminie 10 dni od dnia otrzymania wezwania. W ocenie organu do zawiadomienia nie załączono protokołów odbiorów wewnętrznych instalacji wody, kanalizacji i c.o. oraz przyłącza lokalnego wody ze studni, dokonanych przez uprawione osoby, a także protokołów odbioru przyłącza energii elektrycznej (w tym protokołu przeciwporażeniowego) i WLZ, dokonanego przez uprawioną osobę, protokołów badania uziemienia zbiornika gazu przeprowadzonego przez uprawioną osobę oraz oświadczenia kierownika budowy zgodnego z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego wraz z udokumentowaniem zmian od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę.
Termin uzupełnienia brakujących dokumentów minął w dniu 24 listopada 2007 roku. W dniu 23 listopada 2007 roku inwestorzy złożyli pismo wyjaśniające, dotyczące postanowienia nr [..], jednakże nie załączyli przy piśmie żadnego z brakujących dokumentów. W piśmie inwestorzy podnieśli, iż żądane przez organ I instancji dokumenty zostały załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 19 października 2007 roku.
Odnosząc się do kwestii podniesionych przez Inwestorów, organ I instancji stwierdził, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączono oświadczenie kierownika budowy niezgodne z przepisem art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż załączone do zawiadomienia oświadczenie kierownika budowy nie dokumentuje zmian dotyczących długości ścian garażu w stosunku do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją nr [..], gdzie zwiększono długość o 16 cm oraz zmiany długości ściany frontowej budynku, którą wydłużono o 12 cm, natomiast wprowadzone zmiany widoczne są na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Kierownik budowy zawierając w oświadczeniu pod swoim podpisem uwagi, nie odniósł się przy tym, czy wprowadzone zmiany są zmianami istotnymi, czy nieistotnymi. W oświadczeniu kierownika budowy nie było odniesienia do zmiany lokalizacji szamba i faktu, iż jego nowa lokalizacja przekracza dopuszczalną linię regulacyjną. Ponadto w ocenie organu I instancji załączony do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokół odbioru wewnętrznych instalacji wody, kanalizacji i c.o. oraz instalacji wody od studni do budynku jest niekompletny ze względu na fakt, iż nie przeprowadzono próby szczelności tych instalacji i brak było protokołu szczelności. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 8 do zawiadomienia instalacja wodna wewnętrzna w budynku oraz doprowadzenie wody ze studni do budynku, są zgodne z projektem. W uwagach zamieszczonych w swoim oświadczeniu kierownik budowy natomiast ujął, iż zmieniono trasę przyłącza wody ze studni do budynku.
Protokół przeciwporażeniowy stanowiący załącznik nr 4 i 5 do zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczył wyłącznie wewnętrznej instalacji elektrycznej, natomiast nie obejmował badań skuteczności ochrony przeciwporażeniowej wewnętrznej linii zasilającej. Załączony do zawiadomienia protokół badania uziemienia zbiornika gazu (zał. Nr 12) sporządzony został przez instalatora B., a zgodnie z załączoną kserokopią przygotowania zawodowego, posiadał on uprawnienia do kierowania robotami w zakresie instalatorstwa sanitarnego, ogrzewania oraz instalatorstwa gazowego (tytuł mistrza). W tym przypadku badania uziemienia winna była przeprowadzić osoba posiadająca uprawnienia pomiarowe do badania instalacji elektrycznych.
Biorąc pod uwagę powyższe braki w dokumentach organ podniósł, iż nie można uznać za uprawnione twierdzeń Inwestorów, iż organ nadzoru budowlanego żąda w sposób nieuzasadniony przedłożenia dokumentów, które prawidłowo zostały załączone do zawiadomienia z dnia 19 października 2007 r. i w związku z tym organ uznał , iż inwestorzy nie uzupełnili w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów w rozumieniu art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
W konkluzji stanowiska organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 54 cyt. ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. W przypadku wezwania inwestora do uzupełnienia złożonych w organie nadzoru budowlanego dokumentów oraz ich nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie, 21 dni należy liczyć od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Ponieważ w ocenie organu administracji stopnia podstawowego inwestorzy nie wypełnili w wyznaczonym terminie wskazanych w postanowieniu dokumentów, nie mogli nabrać uprawnień do użytkowania budynku mieszkalnego.
Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..] M. T. K wnieśli odwołanie, w którym podtrzymali wcześniejsze uwagi zgłoszone do postanowienia organu I instancji Nr [..], a także podnieśli zarzut uchybienia ustawowego terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego, co do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu, bowiem pismo wzywające do uzupełnienia złożonej dokumentacji doręczono zobowiązanym w 26 dniu od daty zawiadomienia organu o zakończeniu robót.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [..]
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzją Nr [..], po rozpatrzeniu wniosku M. T. K. zam. w Ł. przy ul. A. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu, projekt budowlany oraz udzielono inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kanalizacji lokalnej, szamba na działce położonej w miejscowości R. gm. A.. W dniu [..] decyzją nr [..] Starosta Powiatu [..] zmienił powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę na wniosek i za zgodą stron i zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący zakresem zmianę funkcji pomieszczeń, wykonanie dodatkowych okien dachowych zmianę gabarytów otworów okiennych i drzwiowych oraz bram garażowych. Pozostałe warunki decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego pozostawiając bez zmian.
Zdaniem organu odwoławczego ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu inwentaryzacji powykonawczej z dnia 24 lutego 2007 roku sporządzonego przez geodetę J. S. wynika, że inwestorzy wykonali obiekt pod względem lokalizacji niezgodnie z projektem. Zmienione zostało pierwotnie przewidziane umiejscowienie na działce zbiornika na nieczystości, przebieg przyłącza wody oraz trasa przyłącza kablowego NN.
W ocenie organu odwoławczego inwestorzy wykonali obiekt z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem zmieniając lokalizację zbiornika na nieczystości zmienili uzgodniony projekt zagospodarowania działki, co zgodnie z przepisem art. 36a Prawa budowlanego, stanowi zmianę istotną wymagającą zatwierdzenia projektu zamiennego. Skoro zatem przedmiotowy obiekt wzniesiono z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i bez zgody właściwego organu na dokonanie zmian, to doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że przed zakończeniem tego postępowania nie można przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji należało zaskarżoną decyzję organu I instancji, wyrażająca sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania uznać za prawidłową i utrzymać w mocy.
Odnosząc się do kwestii budowy przyłączy i zmian w przebiegu wyznaczonej trasy organ odwoławczy wskazał, że aktualnie na budowę przyłączy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, w świetle art. 54 i 55 inwestor nie jest obligowany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przyłączy. Z tej racji zmianę trasy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych nie można uznać za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Obiekty te jako ulegające zakryciu podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem. Inwestor przedłożył powykonawczą inwentaryzację geodezyjną przyłączy. Nadto organ odwoławczy podniósł, że procedura przewidziana przepisami art. 57 Prawa budowlanego nie przewiduje formy postanowienia, którym to w przedmiotowej sprawie organ I instancji się posłużył do wezwania stron do uzupełnienia dokumentacji, a zastosowanie maja przepisy K.p.a. Wobec powyższego stwierdził, że organ w sposób niewłaściwy wezwał postanowieniem Nr [..] inwestorów do uzupełnienia bądź korekty złożonych dokumentów. Niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, iż uzasadnione są zarzuty strony dotyczące niejasnych i niesprecyzowanych żądań organu I instancji w zakresie wyjaśnienia lokalizacji szamba i zbiornika gazu, bowiem zarówno ze szkicu inwentaryzacji powykonawczej jak i oświadczenia kierownika budowy jasno wynika, że lokalizacja zbiornika na nieczystości uległa zmianie. Za prawidłowe zaś uznał zakwestionowanie przez organ I instancji przedłożonego protokółu badania uziemień odgromowych podpisane przez J. B.. Zdaniem organu II instancji badania uziemienia winna przeprowadzić osoba posiadająca uprawnienia pomiarowe do badań instalacji elektrycznych, a opierając się na przedłożonych dokumentach J. B. takich uprawnień nie posiada.
Odnosząc się do zarzutów inwestorów dotyczących niezachowania ustawowego terminu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu organ odwoławczy wskazał , że termin 21 dniowy do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg, licząc od dnia następnego po dniu, w którym inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, zaś w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia, w dniu następnym, po dniu, w którym nastąpiło uzupełnienie, bądź w sytuacji nie uzupełnienia, w dniu następnym, po dniu w którym upływał wyznaczony termin.
Z uwagi na to, iż w sprawie zaszła konieczność wezwania strony do uzupełnienia dokumentów, a strona złożyła wyjaśnienia (bez uzupełnienia dokumentów) w tej kwestii w dniu 23 listopada 2007 roku, to bieg 21 dniowego terminu na zajęcie stanowiska w ocenie organu odwoławczego rozpoczął się w dniu następnym tj. w dniu 24 listopada 2007 roku. Uwzględniając więc fakt, że decyzję [..] organ podjął w dniu 12 grudnia 2007 roku, organ odwoławczy stwierdził, iż ustawowy termin 21 dni został dochowany.
Na powyższą decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. M. T. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie jako bezzasadnej oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jako bezskutecznej względem skarżących, bo wydanej z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto w przypadku nieuwzględnienia zarzutu uchybienia terminu do złożenia sprzeciwu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe i sprzeczne z jego treścią zastosowanie, które w ocenie skarżących miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obu przypadkach dodatkowo skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w dniu 19 października 2007 roku prawidłowo złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uchybił terminowi na skuteczne zajęcie stanowiska wobec powyższego zgłoszenia, dwukrotnie stawiając Inwestora w sytuacji próżni prawnej, która jest niedopuszczalnym uchybieniem ze strony organu administracji publicznej. W ocenie skarżących ustawodawca, ażeby ukrócić możliwość pozostawiania przez organy nadzoru budowlanego inwestorów w próżni, wyraźnie określił w art. 54 Prawa budowlanego, że organ ma prawo zgłosić wątpliwości w okresie 21 dni od dnia doręczenia mu zawiadomienia. Ustawodawca świadomie nie określił, że organ ma podjąć decyzję w ciągu 21 dni, lecz mają zgłosić. Ponieważ w tej sprawie istnieją wyłącznie dwie strony, więc jedyną stroną, której organ ma zgłosić w ciągu 21 dni wątpliwości są inwestorzy.
W związku z powyższym skarżący 22 dnia uzyskali prawo użytkowania postawionego budynku, wobec nie zgłoszenia przez organ żadnych wątpliwości do 21 dnia od złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie skarżących uchybienie powyższemu terminowi nastąpiło poprzez doręczenie Inwestorom postanowienia nr [..], czyli 5 dni po terminie (26 dni po prawidłowym złożeniu przez Inwestora w dniu 19.10.2007 roku zawiadomienia o zakończeniu budowy), w którym, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, organ ma prawo do reakcji oraz doręczenie inwestorom decyzji nr [..], czyli 5 dni po terminie, w którym, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, organ miał prawo do złożenia sprzeciwu. Inwestor złożył bowiem w dniu 23 listopada 2007 roku odpowiedź na postanowienie nr [..], a decyzja zawierająca sprzeciw została mu doręczona w 26 dniu po złożeniu odpowiedzi, to jest w dniu 19 grudnia 2007 roku.
Ponadto, zdaniem skarżących wyjaśnienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dotyczące terminu odpowiedzi są niejasne i niezgodne z literą prawa. Prawo wymaga od instytucji państwowej przedstawienia swoich racji bardzo precyzyjnie wraz ze szczegółową dokumentacją. To skarżący wskazali konkretne orzecznictwo w celu potwierdzenia faktu niezgodnych z prawem działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Skarżący stwierdzili, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. mija się z prawdą starając się potwierdzić rację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Gdyby przyjąć rozumowanie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, decyzje mogłyby przecież być wydawane w dowolnym terminie i w dowolnym terminie doręczane, co stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do prawa, jak i z zasadą demokratycznego państwa prawa. Konstrukcja przewidziana w prawie budowlanym na nabycie prawa użytkowania budynku została tak ukształtowana, iż niezbędnym elementem ochrony nabycia tego prawa przez inwestora jest ścisłe przestrzeganie przez organ nadzoru budowlanego terminów przewidzianych w tej ustawie.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 57 ustawy Prawo budowlane skarżący podnieśli, iż pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który wydał decyzję utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierały zarzuty nie posiadające jakichkolwiek podstaw oraz żądające dostarczenia dokumentów już dostarczonych. Pisma te zawierały również żądania wyjaśnień, które zostały ustnie złożone i zaakceptowane przez inspektora podczas rozmowy z kierownikiem budowy. Nigdy szczegółowo i w sposób jednoznaczny nie zostały sprecyzowane jakiekolwiek zarzuty.
Skarżący oświadczyli, iż to dopiero z decyzji Nr [..] [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dowiedzieli się, jakie są podstawy odmowy dokonania tzw. odbioru budynku, a mianowicie brak załączonego dokumentu potwierdzającego uprawnienia elektryczne J,. B. oraz brak akceptacji położenia szamba.
Odnośnie tych nieprawidłowości skarżący wskazali, iż przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, otrzymali w Powiatowym Nadzorze Budowlanym w Z. szczegółowe zestawienie dokumentów koniecznych do złożenia. Fakt otrzymania tego zestawienia musiał zostać potwierdzony podpisem inwestora. W zestawieniu tym było bardzo wyraźnie wskazane, co jest wymagane do złożenia zawiadomienia. Dla Inwestorów nie mających z branżą budowlaną nic wspólnego jest to stwierdzenie jednoznaczne, dlatego dołączyli wyłącznie, bardzo wyraźnie określone jako jedyne wymagane przez Powiatowy Nadzór Budowlany w Z., uprawnienia budowlane, a nie dołączyli dodatkowych uprawnień elektrycznych J. B. Fakt posiadania przez J. B. uprawnień elektrycznych był wpisany w załączonych do "zawiadomienia o zakończeniu budowy następujących dokumentach: "Metryka Urządzenia Piorunochronnego" oraz "Protokół badania uziemień odgromowych". Nad stemplem i nieczytelnym podpisem znajdowało się napisane drukowanymi literami nazwisko i numer uprawnień "[..] ", a pod tym napisem znajdował się napis "imię i nazwisko, grupa SEP".
W ocenie skarżących także sprawa położenia szamba jest jednoznaczna. W tym celu w treści skargi poczynili oni wyjaśnienia wskazując, że podczas wizyty kierownika budowy w Powiatowym Inspektoracie Nadzorze Budowlanym w Z. (kilka dni po otrzymaniu przez nas pierwszego pisma) wyjaśnił on opisane sprawy z urzędującym tam inspektorem. Między innymi omówił zmianę wymiarów budynku i położenie szamba. Inspektor przyjął wyjaśnienia kierownika budowy dotyczące zmian wymiarów budynku i uznał je za nieistotne (rezygnując z opisania tego na miejscu przez kierownika budowy). Fakt ten potwierdza brak tego zarzutu w postanowieniu Nr [..]. w tym samym czasie omawiana była również lokalizacja szamba. Inspektor uznał ustne i złożone wcześniej na dokumentach wyjaśnienia kierownika budowy za wystarczające. Wcześniej inspektor nie zauważył załączonych dokumentów, a więc nie zapoznał się z dokumentacją i dlatego zażądał nieokreślonych wyjaśnień na temat szamba. Uznał sprawę za zamkniętą stwierdzając, że szambo może znajdować się w obecnym miejscu. Podstawą jego decyzji była wiedza o planowanej inwestycji kanalizacyjnej i deklarowane przez inwestorów usunięcie szamba po przyłączeniu do kanalizacji.
W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań na temat poprawności działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie należy odnieść się do podnoszonej w toku postępowania kwestii zachowania przez organ I instancji terminu określonego w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do treści powyższego przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Stwierdzić trzeba, iż dla oceny, czy nastąpiło zachowanie przez organ nadzoru budowlanego 21 dniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy.
Na wstępie jednak koniecznym jest podkreślenie, iż dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Dlatego też w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane przewidujący dwudziestojednodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP to jest zasadę równości podmiotów przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "zgłoszenia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Inaczej rzecz ujmując, z zasady równości wynika nakaz równego, czyli jednakowego, traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich osób, czy też podmiotów.
Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym zarówno w orzecznictwie, a także doktrynie (por. glosa Janusza Borkowskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 200 r. r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 publ. OSP z. 2 2006 s. 77, wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 747/97 - Lex 472850, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05) termin na zgłoszenie sprzeciwu winien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tegoż uzupełnienia. Pogląd ten zasługuje niewątpliwie na aprobatę. Wymaga on jednak uściślenia poprzez określenie konkretnego dnia, jaki winien być przyjęty za pierwszy dzień biegu terminu 21 – dniowego.
Dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 K.p.a. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 K.p.a. należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest doręczenie zgłoszenia, bądź też złożenie jego uzupełnienia, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło.
Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż uwzględniając zawarte w art. 54 ustawy - Prawo budowlane uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 K.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 21-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w wezwaniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.
Analizując treść przepisu art. 54 Prawa budowlanego trzeba stwierdzić, iż termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego. Ten 21-dniowy termin jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w zasadzie, że termin określony w art. 54 cyt. ustawy jest terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia decyzji, co interpretowano tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2002 r. VII SA/Kr 965/02 LEX nr 81333, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.11.2006 r. II OSK 1318/05 LEX nr 317407). To stanowisko jednak nie w pełni może być zaakceptowane.
Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest "zgłoszenie", natomiast zawiadomienie połączono w art. 54 ustawy - Prawo budowlane z taką czynnością jak "doręczenie". Już tylko ta okoliczność wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zawiadomienia nie będzie wystarczające jego "zgłoszenie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie organowi tegoż zawiadomienia, tak nie można oczekiwać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Nie można więc podzielić stanowiska strony skarżącej, że "zgłoszenie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie, takiego wymogu bowiem omawiany przepis na organ nie nakłada. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Nie można mówić też o uchybieniu normie art. 110 K.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia. A nie są to pojęcia tożsame.
Jednocześnie też stwierdzić należy, iż użyte w omawianym przepisie sformułowanie "zgłosi" sprzeciw wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności.
W praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie, ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta za tożsamą z użytym w art. 54 ustawy - Prawo budowlane terminem "zgłoszenia sprzeciwu".
Definiując pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do przytoczonej na wstępie zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, że jakikolwiek termin strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 K.p.a. W myśl art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 K.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21-dniowy do "zgłoszenia sprzeciwu" z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 21-dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych.
Konkludując powyższe uwagi należy stwierdzić, iż termin 21-dniowy, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia zakończenia budowy zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi zgłoszenie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż termin 21-dniowy rozpoczął swój bieg z dniem 24 listopada 2007 r., skoro pismo stanowiące uzupełnienie zgłoszenia wpłynęło do organu administracji w dniu 23 listopada 2007 r. Koniec biegu terminu 21-dniowego nastąpił natomiast w dniu 14 grudnia 2007 r.
Tym samym, skoro decyzję wydaną w dniu 12 grudnia 2007 r. nadano w urzędzie pocztowym w dniu 13 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wniesienie przez organ sprzeciwu do zawiadomienia dokonanego przez stronę skarżącą nastąpiło w terminie 21 dni, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Skoro omawiany termin został zachowany, to decyzje organów obu instancji, należy ocenić także z punktu zasadności zgłoszenia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. O zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 cyt. ustawy. W sensie techniczno – budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego).
Stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:
1) oryginał dziennika budowy;
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;
4) protokoły badań i sprawdzeń;
5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;
6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy.
Ponadto zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
Inwestor jest obowiązany także dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 cyt. ustawy (ust. 3).
Zgodnie z ust. 4 art. 57 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż ze znajdującego się w aktach sprawy sporządzonego przez uprawnionego geodetę szkicu inwentaryzacji powykonawczej z dnia 24 lutego 2007 r., bezspornie wynika, iż inwestorzy wykonali bezodpływowy zbiornik na ścieki (szambo) wraz z przyłączem kanalizacyjnym, wodnym i kablowym NN do budynku mieszkalnego, niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy A. [..] zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, a więc z odstępstwem od udzielonego pozowania na budowę.
Z punku widzenia legalności przedmiotowych decyzji należy bowiem ocenić, czy powyższe odstępstwa mają charakter istotny. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Przez "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć między innymi zmianę lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Wykonanie przez inwestorów szczelnego zbiornika na ścieki w innym miejscu niż ustalone w w/w pozwoleniu na budowę z całą pewnością zmienia jego lokalizację przez co też zmienia zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki inwestorów, dodatkowo przekraczając ustaloną linię regulacyjną, a co za tym idzie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca uzyskała decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, jednakże obejmowała ona swym zakresem zmianę gabarytów otworów okiennych i drzwiowych oraz bram garażowych, wykonanie dodatkowych okien dachowych i zmianę funkcji pomieszczeń (decyzja Starosty Powiatowego w Z. z dnia [..]). Powyższe oznacza, iż w stosunku do zrealizowanego obiektu zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, a stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego takiej okoliczności w pełni uzasadnia wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, gdyż przed zakończeniem tego postępowania nie można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Należy ponadto wskazać, iż na ocenę powyższej sytuacji nie mógł mieć wpływu fakt zatwierdzenia decyzją Starosty Powiatowego w Z. z dnia [..] projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na montaż naziemnego zbiornika gazu płynnego wraz z przyłączem gazowym do budynku, wewnętrznej instalacji gazowej. Powyższa decyzja dotyczy tylko i wyłącznie obiektów budowlanych w niej wymienionych zarówno pod względem ich funkcji jak i lokalizacji. Jej ewentualna zgodność, bądź niezgodność z prawem nie może mieć więc wpływu na ocenę legalności wybudowania przedmiotowego szamba zarówno w niniejszym postępowaniu jak też w postępowaniu naprawczym, które to postępowanie dopiero określi sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W kwestii zmiany przebiegu przyłącza wodnego i elektrycznego NN należy w pełni zaaprobować stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż stosownie do treści art. 54 i 55 Prawa budowlanego inwestor nie jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tych przyłączy. Stąd też zmianę ich przebiegu nie można zakwalifikować do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże zgodnie z art. 43 ust 1 Prawa budowlanego obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 cyt. ustawy, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. W tym zakresie znajdujące się aktach sprawy zawiadomienie należało uznać za kompletne. Na marginesie należy jednak wskazać, iż zmiana ich przebiegu z uwagi na istniejący drzewostan, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia, gdyż istnienie drzewostanu winno być uwzględnione w fazie projektowej, a istniejące drzewa uwzględnione na aktualnej mapie do celów projektowych.
Odnośnie kwestionowanych uprawnień J. B. należy stwierdzić, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów i zaświadczeń wynika, że instalator ten posiada stwierdzenie przygotowania zawodowego do kierowania robotami w rzemiośle z następującymi uprawnieniami, a mianowicie tytuł mistrza w rzemiośle instalatorstwo sanitarne i ogrzewanie oraz instalatorstwo gazowe (stwierdzenie posiadania przygotowanie zawodowego do kierowania robotami w rzemiośle z dnia [..] Nr [..] wydane przez Urząd Wojewódzki w K.). Stwierdzanie natomiast pozostałych uprawnień J. B. na podstawie np. pieczątki znajdującej się na protokole badania uziemień odgromowych, czy też innych dokumentów stwierdzających wykonanie czynności pomiarowych, czego oczekiwaliby skarżący jest zabiegiem nieformalnym i nieuprawnionym, a opartym jedynie na domniemywaniu ich istnienia, których prawdziwość w ocenie Sadu można potwierdzić jedynie na podstawie dokumentów, jakimi są stosowne zaświadczenie, bądź decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych. Z tych też względów należało uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie za prawidłowe.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących miedzy innymi niejasnych i niesprecyzowanych żądań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w zakresie wyjaśnienia lokalizacji szamba oraz zbiornika gazu Sąd zauważył, iż błędy te zostały przez organ wyjaśnione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Niemniej jednak należy wskazać, iż z uwagi na bardziej doniosłe braki zawiadomienia, uchybienia te nie mogły stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Oczywiste jest, iż ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy możliwe będzie natychmiast po zgromadzeniu całości wymaganych dokumentów i złożeniu ich przez inwestorów.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.