II SA/Łd 27/05

II SA/Łd 27/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jolanta Rosińska
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędziowie WSA: Rosińska, S. Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki z o.o. A w W. kwotę złotych 107.215,00 (słownie: sto siedem tysięcy dwieście piętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 27/05
UZASADNIENIE
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia od Spółki z o.o. A z siedzibą w W. jednorazowej opłaty w wysokości 5.973.782 zł, na rzecz Gminy Ł., w związku ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości, położonej w Ł. przy ulicy A 24/26, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 22/10, o pow. 81. 040 m2, KW nr [...].
Zdaniem organu, wzrost wartości spowodowany został zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic B, A, C, wprowadzoną uchwałą Nr LXXIX/744/98 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r. Nr 10, poz. 64). Zmieniono bowiem przeznaczenie tego terenu z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługowo-handlową, wskutek czego wzrosła - według Kolegium - wartość nieruchomości położonych na objętych zmianą terenach.
Z dalszych ustaleń organu odwoławczego wynika również, że w dniu [...] doszło do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy zlecenia (Rep. A. Nr [...]) pomiędzy A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zleceniobiorcą) i B Sp. z o.o. (zleceniodawcą), mocą której określono warunki współpracy stron w zakresie nabywania nieruchomości przez zleceniobiorcę i ich dalszego przewłaszczania na rzecz zleceniodawcy, po uzyskaniu przez niego zezwolenia MSWiA na nabycie określonej w umowie nieruchomości, bądź w razie ostatecznej odmowy udzielenia zezwolenia, osobie trzeciej, wskazanej przez niego. Stosownie do § 2 umowy, przedmiot nabycia stanowiła m.in. działka nr 22/10 położona w Ł. przy ul. A. Zleceniobiorca zobowiązał się bowiem do nabycia tej nieruchomości w imieniu własnym ale na rzecz zleceniodawcy i na warunkach uzgodnionych przez zleceniodawcę ze zbywcą nieruchomości. W wykonaniu tej umowy, własność nabytej powierniczo nieruchomości, została przeniesiona na zleceniodawcę umową rozporządzają, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...]
Rep. [...]. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego- dokonane w wyniku uprzednio zawartej umowy zlecenia przeniesienie własności działki przez zleceniobiorcę - Spółkę A na zleceniodawcę - B, stanowiło "z b y c i e" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), co uzasadniało ustalenie tej opłaty. Dopuszczalność ustalenia opłaty planistycznej zachodzi zawsze wtedy, gdy nastąpi zbycie pod jakimkolwiek tytułem. Określenie "zbycie" należy bowiem generalnie odnosić do wszystkich przypadków przeniesienia własności, a więc bez względu na odpłatność za nabycie takiego prawa. Odstępstwo od takiej reguły wynikać może według organu II instancji tylko z wyraźnego brzemienia przepisu szczególnego. W tej natomiast sprawie przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w wykonaniu umowy odpłatnego zlecenia, a zatem z pewnością mamy tu do czynienia z odpłatnym zbyciem, które przesądza o zasadności ustalenia renty planistycznej. Sam fakt, że zleceniobiorca nic nie zyskał wskutek zmiany planu, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, jest bowiem oczywiste, że "opłata obowiązująca właściciela nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść ze sprzedaży". Decydujące jest bowiem zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywna wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (vide: A. Cisek, J. Kumis, Glosa do uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, opubl. OSP z 2001 r. nr 10, poz. 152).
Powyższą decyzję Spółka z o.o. A z/s w W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło "zbycie nieruchomości" w rozumieniu wskazanej ustawy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8, 10, 79 i 138 § 2 kpa. "Zbyć" bowiem to tyle, co sprzedać, odstąpić za pieniądze, pozbyć się czegoś przez sprzedaż (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka PWN, W- wa 1995 r.).
Strona skarżąca stwierdziła również, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 r. Nr L VII/491/93, a więc został uchwalony przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do planu tego nie mogą, zatem być stosowane przepisy zawarte w rozdziale 3 omawianej ustawy, w tym przepisy stanowiące podstawę ustalenia tzw. "renty planistycznej".
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 388/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki A.
Sąd podkreślił, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) często wpływa bezpośrednio na wzrost lub spadek wartości nieruchomości. Ustalenie tzw. "renty planistycznej" związane jest z tytułem własności lub użytkowaniem wieczystym nieruchomości. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest natomiast od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielem nieruchomości, bądź jej użytkownikiem wieczystym. Zatem określone działania dysponenta prawa własności danej nieruchomości będą uruchamiać mechanizm ustalenia tzw. "renty planistycznej".
Zdaniem Sądu, zarzut skargi, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy, przepis art. 36 ust. 3 tej ustawy jako zamieszczony w rozdziale 3 tej właśnie ustawy, nie mógł mieć zastosowania do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., z uwagi na uchwalenie planu przed wejściem w życie tej ustawy (art. 75) jest chybiony. Błędne jest również stanowisko, że niedopuszczalne jest pobieranie tego rodzaju opłat w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. i to bez względu na to, co działo się z tymi planami w późniejszym okresie.
W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił skład orzekający, nie budzi wątpliwości fakt, że uchwała, zmieniająca obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu 18 lutego 1998 r., a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 36 ust. 3 tej ustawy ma, więc zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości nastąpił w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 29.03.2001 r. SA/Sz 1494/99 i z 9.07.2002 r. IV SA 2042/00). Wspomniana uchwała z dnia 18 lutego 1998 r. zmieniała uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 r. Nr LVII/491/93 i spowodowała zmianę planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części obejmującej przedmiotową nieruchomość z funkcji wiodącej mieszkaniowej na tereny o funkcji wiodącej usługi. W ocenie składu orzekającego, w pełni uprawniony byłby pogląd, że do powstania obowiązku pobrania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne jest wystąpienie przesłanki polegającej albo na uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego albo na, wprowadzeniu zmian w planie dotychczasowym, dokonanych na podstawie przepisów powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie natomiast, jak wynika z załączonych do akt administracyjnych dokumentów, wystąpiła także druga przesłanka z art. 36 ust. 3, a mianowicie - zbycie nieruchomości.
Odnosząc się do pojęcia "zbycie nieruchomości" Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/00; ONSA 2001/2/64), w której podniesiono, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się niezdefiniowanym w tej ustawie pojęciem "zbycie nieruchomości" dla wywołania określonego w art. 36 ust. 3 tej ustawy skutku prawnego. Określenie to nie może być utożsamiane z wszelkimi formami zbycia zarówno o charakterze odpłatnym jak i nieodpłatnym. Na tle tej sprawy NSA przyjął, że niedopuszczalne jest pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela. Tego rodzaju "zbycie"- zdaniem składu orzekającego - nie występowało jednakże w niniejszej sprawie. Nie występowało także wbrew wywodom skargi nieodpłatne zbycie nieruchomości, co bezspornie potwierdza dokumentacja dołączona do akt administracyjnych oraz obowiązujące przepisy prawa. "Przeniesienie własności" przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bowiem w formie umowy przeniesienia tej własności w wykonaniu zlecenia. Zgodnie z treścią tej umowy strona skarżąca (zleceniobiorca) zobowiązała się do nabycia przedmiotowej nieruchomość w imieniu własnym, ale na rzecz zleceniodawcy. Zleceniodawca natomiast przyjmując na własność nieruchomość od zleceniobiorcy, zobowiązał się do pokrycia wszelkich kosztów, jakie poniósł zleceniobiorca nabywając tę nieruchomość z przeznaczeniem do dalszego przewłaszczenia (niezależnie od zapłaty ceny nabycia nieruchomości powiększonej o opłatę skarbową, koszty notarialne, koszty ustanowienia hipoteki, opłaty sadowe - § 3 umowy). W związku z zawarciem umowy, zleceniodawca miał zapłacić zleceniobiorcy prowizję w kwocie stanowiącej równowartość 2 tysięcy DEM oraz podatek 22 % VAT, liczoną według średniego kursu ogłoszonego przez NBP w dniu poprzedzającym dzień zapłaty, w terminie 7 dni od daty zawarcia niniejszej umowy. Mając, więc na uwadze wykładnię językową pojęcia "prowizja" oraz brzmienie przepisów Kodeksu cywilnego normujących umowę zlecenia, skład orzekający doszedł do przekonania, że przeniesienie własności w wykonaniu umowy zlecenia, nie jest czynnością nieodpłatną, dokonywaną kosztem własnego majątku zleceniobiorcy. Słusznie, zatem Kolegium uznało, że przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości, które nastąpiło w wykonaniu umowy zlecenia, było zbyciem nieruchomości, o którym stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, choć wykładnia gramatyczna tego przepisu nie wyklucza - w ocenie Sądu - przyjęcia stanowiska, że "zbycie" obejmuje każdy przypadek przeniesienia własności niezależnie od tego czy jest ono odpłatne, czy nieodpłatne.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A reprezentowana przez adwokata W.S. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawą skargi był zarzut wydania wyroku z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z treścią art. 65, 140 i art. 734 i następne Kodeksu cywilnego. Strona zarzuciła również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w trybie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem strony organy administracji publicznej, do właściwości których należy ustalenie i nakazanie pobrania jednorazowej opłaty, określonej w art. 36 ust. 3 ustawy, powinny były w pierwszej kolejności, stosując definicję terminu "zbycie" zaczerpniętą z prawa cywilnego, ustalić czy w konkretnym stanie faktycznym dokonano zbycia nieruchomości i czy w związku z tym w ogóle będzie miał zastosowanie ten przepis prawa.
W powołanej zarówno przez Kolegium jak i przez WSA uchwale 5 Sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/00, opubl. ONSA 2001/2/64), Sąd stwierdził, że mechanizm ustalenia tzw. "renty planistycznej" jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny - co według strony skarżącej – odnosi się do umowy darowizny w szerokim znaczeniu, a nie tylko do umowy darowizny pomiędzy najbliższymi członkami rodziny, jak twierdziły organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia uchwały wypływa jeszcze inna teza, a mianowicie, że istnieje katalog czynności prawnych charakteryzujących się cechami "zbycia" w rozumieniu prawa cywilnego, wobec których art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie będzie miał zastosowania, z uwagi na wykładnię celowościową tego przepisu. W tej sytuacji – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - zasadny wydaje się zarzut, że SKO oraz sąd I instancji nie rozpoznały w dostatecznym zakresie i zgodnie z treścią art. 65 kc. charakteru łączącej Spółkę A i B umowy zlecenia i przeniesienia własności, ani też czynności prawnych składających się na te umowy, a związanych z powierniczym nabyciem własności przedmiotowej nieruchomości. Nadto, rozpoznania charakteru obydwu umów dokonano w oderwaniu od art. 140 kc. W rezultacie błędnie zakwalifikowano umowę przeniesienia własności bądź to jako umowę sprzedaży, bądź jako inną czynność zbycia praw do nieruchomości.
Po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt OSK 766/04, mocą którego uchylił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd uznał zarzuty strony skarżącej za uzasadnione i podkreślił, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, a także z naruszeniem dyspozycji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). WSA w Łodzi rozpoznając niniejszą sprawę nie dokonał bowiem niezbędnej analizy dokumentacji związanej z zawarciem umowy zlecenia, jej realizacją i następnie przeniesieniem prawa własności nieruchomości na zleceniodawcę.
Zdaniem NSA, wyrażonym w uzasadnieniu tegoż wyroku, przeniesienie własności nieruchomości w wyniku wykonania umowy zlecenia nie mieści się z uwagi na charakter tej umowy w pojęciu "zbycie" nieruchomości, o którym stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia oceny, czy przeniesienie własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy zlecenia przez Spółkę z o.o. A (zleceniobiorcę) na Spółkę B (zleceniodawcę) może być potraktowane, jako "z b y c i e" nieruchomości pociągające za sobą obowiązek poniesienia, przez tą pierwszą, opłaty, o której stanowi art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Rozpoczynając rozważania należy zwrócić uwagę na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie badał zatem legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, uwzględniając wykładnię przepisów prawnych dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2004 r., wydanym w sprawie o sygn. akt OSK 766/04. W orzeczeniu tym NSA wyraził pogląd, iż przeniesienie własności nieruchomości w wyniku wykonania umowy zlecenia nie mieści się z uwagi na charakter tej umowy w pojęciu "zbycie" nieruchomości, o jakim traktuje art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadniając motywy takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 36 ust. 3 w/w ustawy, zgodnie z którym jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Według NSA dla prawidłowego zdefiniowania pojęcia "zbycie" należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/00, ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 64). W uchwale tej Sąd stwierdził, że "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pobiera się (...) w wypadku darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich". Według NSA ustawodawca posługując się w tej ustawie terminem "zbycie" zamierzał mu nadać treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej ustawą. Wyjaśniając motywy takiego stanowiska, Sąd odwołał się do potocznego rozumienia pojęcia "zbycie", które jego zdaniem należy rozumieć jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż". W potocznym rozumieniu interpretowany zwrot nie jest równoznaczny ani z pojęciem "obrót", jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ani tym bardziej kodeksowym pojęciem "przeniesienie własności" rzeczy lub praw. Zwrot ten w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej. Zdaniem Sądu, takie rozumienie zwrotu prawnego "zbycie nieruchomości", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje potwierdzenie przy zastosowaniu wykładni celowościowej tego pojęcia.
Instytucja "renty planistycznej", o której mowa w art. 36 ustawy związana jest bądź z obniżeniem (ust. 2), bądź ze wzrostem (ust. 3) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W omawianej uchwale NSA zauważył, iż logicznym wydaje się wniosek, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody – straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu (ust. 2 art. 36), albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując, zatem istotę tej jednorazowej opłaty, nie można według Sądu tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko o d p ł a t n e "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w sytuacji nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, do skutku, o którym mowa nie dochodzi. Użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 termin prawny "zbycie" nieruchomości, nie może więc obejmować przeniesienia własności nieruchomości w drodze darowizny. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie każda forma przeniesienia własności nieruchomości mieścić się będzie w pojęciu "zbycie", jakim posługuje się ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
W dalszej części rozważań NSA zwrócił uwagę na pogląd zaprezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym stosowanie art. 36 ust. 3 ustawy należy wykluczyć nie tylko, jak w omawianym wyżej przypadku w stosunku do umowy darowizny, ale także do umowy zamiany. Ustalenie tzw. "renty planistycznej" związane jest z tytułem własności nieruchomości, albowiem tylko od właściciela może być pobrana opłata i tylko on może dochodzić odszkodowania od gminy w przypadku spadku wartości nieruchomości, spowodowanej zmianą lub uchwaleniem planu (por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, s.88-89).
Zatem słuszny wydaje się – w ocenie składu orzekającego NSA - wniosek, iż k a t a l o g w y ł ą c ze ń z pojęcia "zbycie" na tle regulacji art. 36 ust. 3 ustawy n i e j e s t z a m k n i ę t y.
Mając na względzie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należałoby się – w ocenie Sądu- zastanowić nad charakterem zawartej przez stronę skarżącą umowy zlecenia.
W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości doszło w dniu [...] do zawarcia umowy zlecenia w formie aktu notarialnego pomiędzy Spółką B - zleceniodawcą, a skarżącą Spółką- zleceniobiorcą, w której strony określiły warunki współpracy w zakresie nabywania nieruchomości przez zleceniobiorcę i jej dalszego przewłaszczania na rzecz zleceniodawcy, po uzyskaniu przez niego zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie tej nieruchomości, bądź w razie ostatecznej odmowy udzielenia zezwolenia, osobie trzeciej, wskazanej przez niego. Przedmiotem umowy było między innymi nabycie działki gruntu położonej w Ł. w rejonie ulic A i B, oznaczonej numerem ewidencyjnym 22/10.
Zgodnie z § 2 umowy, zleceniobiorca zobowiązał się do nabycia nieruchomości, określonych w umowie w i m i e n i u w ł a s n y m, ale n a r z e c z d a j ą c e g o z l e c e n i e i n a w a r u n k a c h u z g o d n i o n y c h p r z e z z l e c e n i o d a w c ę ze zbywcą nieruchomości. Koszty nabycia przedmiotowej nieruchomości, powiększone o opłatę skarbową, koszty notarialne, koszty ustanowienia hipoteki, opłaty sądowe miał pokryć zleceniobiorca ze ś r o d k ó w w ł a s n y c h z l e c e n i o d a w c y lub ze środków uzyskanych w drodze kredytu udzielonego przez bank (§ 3). W przypadku kredytu, zleceniodawca zobowiązał się do jego spłaty w terminie 14 dni od daty uzyskania zezwolenia MSWiA na nabycie nieruchomości. Gdyby takiego zezwolenia nie uzyskano wówczas, dający zlecenie miał wskazać osobę trzecią, która byłaby uprawniona i zobowiązana do spłaty wierzyciela i wstąpienia w jego miejsce, na co zleceniobiorca wyraził zgodę (§ 4). Ponadto zleceniobiorca zobowiązał się na żądanie zleceniodawcy albo jego następców prawnych, "z ł o ż o n e w k a ż d y m c z a s i e" do niezwłocznego przeniesienia własności nieruchomości nabytej w wykonaniu umowy (§ 5 ust. 1). Strony postanowiły również, iż roszczenie zleceniodawcy o przeniesienie własności powierniczo nabytej nieruchomości zostanie ujawnione w Księdze Wieczystej.
Nabycie własności przez podstawioną w tym wypadku Spółkę A, która na życzenie innej Spółki - B dokonuje nabycia w imieniu własnym, ale na jej koszt i zobowiązuje się na każde jej żądanie przenieść na nią nabyte prawo i wydać jej wszystko, co przy wykonaniu zlecenia dla niej uzyskała, określa się w literaturze przedmiotu mianem f i d u c j a r n e g o (p o w i e r n i c z e g o ) n a b y c i a w ł a s n o ś c i. Stosunek ten jest wynikiem umowy zlecenia, przez którą przyjmujący zlecenie zobowiązuje się odpłatnie lub nieodpłatnie do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie - art. 734 i n. k.c. (por. Nieruchomości. Problematyka prawna. G. Bieniek, S. Rudnicki, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 , s.74-75; Prawo obrotu nieruchomościami pod red. S. Rudnickiego, Wyd. C.H. BECK, W-wa 1999, s.578).
Czynność tego rodzaju może być wykonana ze środków przyjmującego lub dającego zlecenie, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po wykonaniu zleconej czynności, zleceniobiorca zobowiązany jest do przeniesienia własności nieruchomości na dającego zlecenie na każde jego żądanie. Co istotne, wskazany wyżej obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie, bowiem z dyspozycją art. 740 zd. 2 k.c. przyjmujący zlecenie powinien wydać dającemu zlecenie wszystko, co przy wykonaniu zlecenia uzyskał, w tym także w imieniu własnym. Obowiązek ten powstaje, bowiem po wykonaniu umowy zlecenia. Samo przeniesienie własności następuje w wykonaniu powyższego zobowiązania, stanowiącego podstawę prawną umowy o przeniesienie własności. Zleceniobiorca musi, zatem przenieść własność nieruchomości na zleceniodawcę. Gdyby jednak zleceniobiorca nie chciał przenieść własności nieruchomości na dającego zlecenie, odmawiając przystąpienia do umowy, to świadczenie jego w tym względzie zastąpi na żądanie zleceniodawcy orzeczenie Sądu (art. 64 k.c.), przy czym wybór terminu zawarcia umowy przeniesienia własności także należy do zleceniodawcy. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten zależy od tego, czy zleceniodawca przejawił wolę traktowania siebie, jako właściciela nabytej nieruchomości. Przedawnienie roszczenia dającego zlecenie do zleceniobiorcy o przeniesienie na niego nabytej dlań nieruchomości biegnie właśnie od tego momentu (wyrok SN z 23 lipca 1971 r., II CR 202/71, OSP 1972/7/138). W razie zbycia własności nieruchomości na rzecz innej osoby niż dający zlecenie, zleceniodawca uprawniony jest do żądania uznania umowy za bezskuteczną na podstawie art. 59 k.c., jeżeli zostaną spełnione dalsze przesłanki określone w tym przepisie (por. wyrok SN z dnia 28 grudnia 1976 r., III CRN 302/76, OSNCP 1977/7/121).
Zgromadzony w sprawie materiał dowody świadczy jednoznacznie o przeniesieniu własności nieruchomości na Spółkę B w drodze umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 12 października 1999 r. W § 9 tej umowy strony wniosły o wykreślenie z działu III Księgi Wieczystej praw i roszczeń wpisanych na rzecz Spółki B, zaś zgodnie z § 10 wniosły o wpisanie do Księgi Wieczystej prawa własności tej Spółki.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dla prawidłowej oceny, czy przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia może być uznane za z b y c i e, o jakim stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasadne wydaje się w ocenie składu orzekającego rozważenie zakresu uprawnień zleceniobiorcy do dysponowania nieruchomością.
Z jednej strony można dojść do wniosku, iż zleceniobiorca jest formalnie właścicielem nieruchomości, albowiem nabył ją w swoim imieniu, z drugiej zaś strony nie ma on swobody w dysponowaniu nieruchomością, gdyż nabył ją dla dającego zlecenie.
W § 6 przedmiotowej umowy zlecenia, zleceniobiorca zobowiązał się przez okres władania nieruchomością do zaniechania jakichkolwiek dyspozycji dotyczących tej nieruchomości (sprzedaży, obciążania, ustanawiania na niej prawa użytkowania i wydzierżawiania). Natomiast we wszystkich przypadkach dyspozycji, które mogłyby dotyczyć nieruchomości bądź praw z nią związanych zobowiązał się stosować do wskazań zleceniodawcy. Ponadto zleceniobiorca udzielił dającemu zlecenie nieodwołalnego pełnomocnictwa do przeniesienia własności i zarządzania nieruchomością, a w szczególności do składania wniosków o zezwolenie na budowę, reprezentowania wnioskodawcy w innych postępowaniach administracyjnych związanych z zarządzaniem nieruchomością oraz do składania wniosków wieczystoksięgowych, odnoszących się do powierniczo nabytej nieruchomości (§ 5 ust. 2).
Wszystkie te okoliczności świadczą zatem o tym, iż zleceniobiorca nie posiadał wszystkich uprawnień, jakie wiążą się z szeroko rozumianym prawem własności. Istotą tego prawa jest, bowiem uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, dysponowania nią w każdym czasie. W zakres korzystania wchodzi prawo do posiadania (ius possidendi), używania (ius utendi), pobierania pożytków i innych dochodów (ius fruendi) (por. uchwała SN z dnia 16 lipca 1980 r., III CZP 45/80, OSPiKA 1981/7-8/131). Przez rozporządzanie należy natomiast rozumieć zbywanie, obciążanie, zrzeczenie się własności itp. (orzeczenie SN z dnia 14 lipca 1994 r., III CZP 86/94, OSNC 1995/1/4). Takich uprawnień w świetle postanowień umowy zleceniobiorca z pewnością nie posiadał.
Nie tracąc z pola wiedzenia rozważań NSA zawartych w przytoczonej wyżej uchwale z dnia 30 października 2000 r. należy również zdaniem Sądu ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nastąpiło "o d p ł a t n e" zbycie nieruchomości, powodujące powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny z tą okolicznością wiązał bowiem możliwość ustalenia renty planistycznej.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż z pewnością miało miejsce "zbycie", o którym stanowi art. 36 ust. 3. Co więcej, zbycie to nie było nieodpłatne.
Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, które zasadniczo wiązało się z analizą tej właśnie uchwały jest błędne. Zauważyć bowiem należy, iż obowiązek zwrócenia przez zleceniodawcę wydatków, jakie zleceniobiorca poczynił w celu należytego wykonania zlecenia oraz dalsze obowiązki zleceniodawcy - wynikające z dyspozycji art. 742 k.c.- wiąże się z założeniem, że skoro zleceniobiorca wykonał czynności dla zleceniodawcy, to wykonał je na jego rachunek (koszt). Zatem zleceniobiorca przenosząc własność nieruchomości na nabywcę mógł otrzymać tylko zwrot wydatków, jakie poniósł w związku z wykonaniem umowy zlecenia. Zresztą warunek taki strony określiły między innymi w § 2 i w § 7 umowy.
Odnosząc więc powyższe rozważania do dyspozycji art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć należy, że jeśli po nabyciu przez zleceniobiorcę nieruchomości nastąpi – tak jak w rozpoznawanej sprawie, wzrost wartości nieruchomości, spowodowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta nie ma wpływu na warunki, na jakich prawo własności do tej nieruchomości nabędzie zleceniodawca ponieważ, jeśli nabycie nieruchomości nastąpiło za jego pieniądze, na jego koszt, to zobowiązany on jest zwrócić zleceniobiorcy wydatki, jakie ten poczynił nabywając na jego rzecz nieruchomość.
Zleceniodawca nie zapłacił w tym przypadku ceny nabycia, która jest pieniężnym wyrazem wartości rzeczy, lecz zwrócił tak jak postanowiły to strony przedmiotowej umowy- wydatki poniesione na kupno nieruchomości. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem strony skarżącej, że nie można w tej sytuacji mówić o przysporzeniu majątkowym dla zleceniobiorcy, utożsamianym z przysporzeniem majątkowym (korzyścią), jakie uzyskuje właściciel nieruchomości zbywając ją (sprzedając) po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Wynagrodzenie, jakie uzyskał zleceniobiorca jest skutkiem tego, że podjął się powierniczego nabycia nieruchomości, nie jest to natomiast korzyść uzyskana ze zbycia nieruchomości.
Podkreślenia wymaga również okoliczność, że zleceniobiorca nie mógł przy przeniesieniu prawa własności na zleceniodawcę w trybie art. 36 ust. 10 ustawy przed "zbyciem" wystąpić do właściwego organu (wójta, burmistrza lub prezydenta) o ustalenie w drodze decyzji renty planistycznej (opłaty), o której mowa w art. 36 ust. 3, by w dalszej kolejności wkalkulować ją w cenę zbywanej nieruchomości.
Reasumując, wszystkie te rozważania prowadzą - zdaniem Sądu - do wniosku, iż zarówno organ I jak i II instancji rozpoznając niniejszą sprawę dokonały błędnej wykładni pojęcia "zbycie" w kontekście art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pominęły bowiem cel regulacji zawartej w omawianym art. 36 ust. 3, jak i charakter oraz skutki umowy powierniczego nabycia nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia. Na marginesie dodać należy, iż o słuszności stanowiska Sądu wydaje się również świadczyć fakt, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawodawca w trybie art. 88 tej ustawy uchylił ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiednikiem przepisu art. 36 ust. 3 starej ustawy jest obecnie przepis art. 36 ust. 4. Istotną jednak zmianą jest, iż niedookreślone dotychczas pojęcie "zbycie" zostało zastąpione pojęciem "sprzedaż".
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny zatem przeanalizować przytoczone wyżej wywody, by następnie dokonać prawidłowej subsumcji prawa materialnego i wydać decyzję spełniającą przesłanki z art. 107 kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszo-instancyjnej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.