II SA/Łd 26/24

II SA/Łd 26/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1426
art. 187a ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 1 pkt 4-6 i par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 12 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia ‘’Dobry start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 4 października 2023 r., znak [...].
Uzasadnienie
Decyzją z 23 listopada 2023 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 października 2023 r. , nr [...] o odmowie przyznania E. M. prawa do świadczenia dobry start na dziecko S.R..
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ odwołująca się należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczenia dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. W ocenie organu, w świetle powołanych przepisów, osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia dobry start. W takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie miał możliwości przyznania prawa do świadczenia, z uwagi na brak podstaw prawnych.
Organ wskazał, że z przedłożonego przez wnioskującą postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] wynika, że sąd pozbawił władzy rodzicielskiej ojca dziecka i ograniczył władzę rodzicielką matce dziecka a w pkt. 2 tego postanowienia - powierzył wykonywanie pieczy bieżącej E. i W.M.. Organ poinformował, że zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, piecza bieżąca nie jest formą opieki, która w myśl tego rozporządzenia uprawnia do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na dziecko, nad którym sprawowany jest ten rodzaj pieczy oraz, że przedłożony przez odwołującą się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 566/17, w którym sąd uchylił decyzję odmowną z 24 maja 2017 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Łodzi z 3 kwietnia 2017 r., nie jest wiążący dla ZUS przy rozpatrywaniu uprawnień wnioskującej do świadczenia dobry start na okres 2023/2024, ponieważ dotyczy świadczeń wychowawczych z poprzednich okresów świadczeniowych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
• nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy,
• nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. [...] w Ł. w sprawie sygn. akt. [...] z [...] stycznia 2010 roku,
a ponadto:
• brak respektowania i rażąco hańbiące niewykonywanie prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 roku o sygnaturach akt II SA/Łd 566/17 i II SA/Łd 567/17, pomimo wyraźnego i jednoznacznego wezwania przez skarżącą zobowiązanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do ich respektowania i wykonywania.
• rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, a w szczególności orzeczenia o sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 roku, a przede wszystkim orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 roku o sygn. akt II SA/Łd 566/17 oraz orzeczenia z 14 września 2017 roku o sygn. akt II SA/Łd 567/17.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie, że skarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu swej skargi skarżąca podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych bezpodstawnie uznał, że nie jest ona uprawniona do ubiegania się o świadczenie wychowawcze programu "Dobry Start". W ocenie skarżącej decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest prawidłowa i rażąco narusza gwarantowane w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prawo dziecka do opieki i pomocy władz publicznych, zwłaszcza w świetle wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydanego w sprawie II SA/Łd 566/17.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca nie tylko skrytykowała istniejące naruszenie prawa w decyzji, ale także wnioskowanie jej autora. W przekonaniu skarżącej wydany w jej sprawie uprzednio wyrok, na który powołuje się organ - wiąże go, podnosząc, że sąd już uznał, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do eliminowania tego orzeczenia i w tym zakresie jest zobowiązany stosować zawarte w nim ustalenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że jak wynika z okoliczności ustalonych w toku postępowania 15 lipca 2023r. E.M. złożyła wniosek o świadczenie dobry start na dziecko S.R., na rok szkolny 2023/2024, do którego dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...]. Dnia 16 sierpnia 2023r. wezwano E. M. do doręczenia orzeczenia sądu opiekuńczego o ustaleniu jej opiekunem prawnym dziecka lub zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi z 16 sierpnia 2023 r. i 20 sierpnia 2023r. skarżąca przesłała pisma ogólne POG, do których dołączyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Łd 566/17.
Prezes ZUS, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji odmawiającej prawa do świadczenia, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez ZUS, gdyż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, prawo do świadczenia dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Dlatego, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa.
W dniu 25 lutego 2024 r. swój udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7 i 8 k.p.a.; naruszenie §4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 Konwencji o prawach dziecka, polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie "dobry start". Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Należy w tym miejscu wskazać, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem decyzje wydane w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów odnośnie wskazania podstawy prawnej oraz faktów ustalonych w toku postępowania. Decyzja ZUS z 4 października 2023 r., co wymaga podkreślenia, nie zawiera nawet wskazania treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. – [...] z dnia [...] marca 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 4 października 2023 r. powołał całe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092), dalej jako rozporządzenie, oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1426 z późn. zm.) dalej jako - u.w.r., który zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania ww. rozporządzenia. Przepis ten wskazał także w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się także na § 30 rozporządzenia, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W żadnej z decyzji nie wskazano § 8 rozporządzenia, który przewiduje, że postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani też § 15 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Powyższe wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a. zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo przysługujących organowi uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W treści zaskarżonej decyzji organ przywołuje przepis § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092), dalej jako: rozporządzenie, zgodnie z którym świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Należy także wskazać, że stosownie do § 3 pkt 3 ilekroć w rozporządzeniu mowa jest o opiekunie faktycznym - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie.
W związku z powyższym należy przede wszystkim zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że powołane rozporządzenie wykonawcze określając zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1426 z późn. zm.) (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 391/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Przepis art. 187a ust. 2 u.w.r. upoważnił bowiem Radę Ministrów wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start", co nie może być uznane za stworzenie możliwości dokonania zmian w zakresie podmiotowym samej ustawy, wyznaczonym treścią art. 5 ust. 1. Takie założenie stałoby bowiem w sprzeczności z treścią art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych wskazuje hierarchiczny porządek aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zaś druga definiuje pojęcie i zakres delegacji ustawowej. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19, CBOSA). Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).
Należy także wskazać, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Sąd odmawiając zastosowania w sprawie przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą lub Konstytucją jest uprawniony do wskazania w wytycznych sposobu procedowania w sprawie obligując przy tym organ do odstąpienia od stosowania regulacji aktu wykonawczego w takim zakresie, w jakim są one niezgodne z ustawą lub Konstytucją.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca sprawuje pieczę bieżącą nad wnuczką S.R. Sąd Rejonowy dla Ł.-[...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (sygn. akt [...]) powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnią S.R. E. i W. małżonkom M., ustanowił ich kuratorami do spraw majątkowych małoletniej oraz postanowił, że miejscem pobytu małoletniej będzie każdorazowe miejsce zamieszkiwania E. i W. małżonków M.. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że sprawując pieczę bieżącą skarżąca oraz jej mąż wypełniają obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców.
Należy w tym miejscu wskazać, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem decyzje wydane w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów odnośnie wskazania podstawy prawnej oraz faktów ustalonych w toku postępowania. Decyzja ZUS z 4 października 2023 r., co wymaga podkreślenia, nie zawiera nawet wskazania treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. – [...] z dnia [...] marca 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 4 października 2023 r. powołał całe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" oraz art. 187a ust. 2 u.w.r., który zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania ww. rozporządzenia. Przepis ten wskazał także w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się także na § 30 rozporządzenia, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W żadnej z decyzji nie wskazano § 8 rozporządzenia, który przewiduje, że postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani też § 15 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Powyższe wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a. zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo przysługujących organowi uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym poszukując ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. II SA/Po 25/21, CBOSA).
Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.
Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby wyłączenie z kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia dobry start osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą.
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1620/19) wskazał, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia "Dobry start" wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do świadczenia "Dobry start" nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Gdyby nie zostało wydane rozporządzenie, to oczywiście bezpośrednio z samego przepisu Konstytucji nie można by wywieść prawa do tego świadczenia. Natomiast prawo do tego świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania rozporządzenia i Konstytucji i polega na ustaleniu właściwego sensu normy rozporządzenia za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymogu wynikającego z zasady równości z art. 32 Konstytucji nie spełnia kryterium przyjęte w § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia, albowiem pominiecie wśród osób uprawnionych do świadczenia "Dobry start" osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tego świadczenia, którym jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Naczelny Sąd ocenił również, że przyjęte w rozporządzeniu rozwiązania naruszają wskazane przepisy Konwencji Praw Dziecka (art. 3 ust. 1, art., 20, art., 27 ust. 3), która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.
W związku z powyższym należało wskazać, że stosując przepisy rozporządzenia organ winien czynić to z pominięciem kryteriów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz w § 3 pkt 3. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną, uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, skarżąca sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnią wnuczką jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia dobry start i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie tego świadczenia.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.