II SA/Łd 256/22

II SA/Łd 256/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 415/23 - Wyrok NSA z 2025-07-09
II OZ 400/22 - Postanowienie NSA z 2022-07-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 57 ust. 7, art. 81a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 r. nr 8/2022 znak: WOP.7722.0472.2021.BK.DB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. nr 8/2022, znak: WOP.7722.0472.2021.BK.DB Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. Spółka Akcyjna, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z 30 kwietnia 2021 r., nr 374/2021, znak: PINB/7355/1098-19/R-1859/2021/S/ESZ/AA w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 16 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie Br. Spółka Akcyjna pozwolenia na budowę hali magazynowej (w tym budowę zjazdu z ul. [...] ) oraz rozbiórkę 5 istniejących obiektów magazynowo - gospodarczych na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] (działki nr [...] i [...] ; obr. [...] ).
W trakcie kontroli zgodności budowy hali magazynowej z decyzją o pozwoleniu na budowę przeprowadzonej 11 lipca 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. stawili się na nieruchomości położonej w Ł.przy ul. [...] , jednakże budynek hali magazynowej nie został udostępniony, celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ponadto w dniu kontroli nie stawił się żaden uprawniony do reprezentacji Spółki pracownik.
Ponowna kontrola miała miejsce 12 lipca 2019 r. W toku prowadzonych czynności ustalono iż, w dniu kontroli hala magazynowa była w części użytkowana. W części wschodniej składowane są na paletach puszki od piwa, ofoliowane. W części przejazdowej składowane są plastikowe pojemniki w koszach metalowych, kartony, styropian. W całej hali magazynowej stwierdzono wytarte do gołego betonu na skutek użytkowania, pasy koloru żółtego(pasy poziome), w miejscach wytarte całkowicie. Stwierdzono widoczne uszkodzenia - wgłębienia na ścianie wschodniej wewnątrz hali. Ponadto stwierdzono obtarcia i zużycie w wyniku eksploatacji metalowe ograniczniki wewnątrz i na zewnątrz hali. Stwierdzono zużycie w wyniku eksploatacji hali magazynowej, gumowych odbojników, które są zniszczone i miejscami posiadają ubytki. Podjazd z kostki brukowej pod dokami wjazdowymi do hali magazynowej posiada wgłębienia i miejscowe zapadnięcia z kostki brukowej. Posadzka wewnątrz hali posiada widoczne zarysowania i pęknięcia w miejscach łączeń posadzki -dylatacjach. Roboty budowlano montażowe zostały zakończone. W dniu kontroli elewacja od ulicy [...] (południowo - wschodnia) na chwilę obecną wykonana jest z blachy stalowej. Do wykonania pozostało wykończenie elewacji południowo - wschodniej płytami włóknowo - cementowymi. W budynku hali magazynowej widoczne są instalacje i osprzęt elektryczny. W dzienniku budowy na dzień dzisiejszy brak jest udokumentowanych wpisów dotyczących wykonania instalacji elektrycznej wewnętrznej. W hali magazynowej ponadto są instalacje kanalizacji deszczowej i co. Instalacja co. wykonana do podejść pod grzejniki. Przedłożono posiadane atesty i certyfikaty materiałów wbudowanych w budowę hali magazynowej. Nie przedłożono na oględzinach certyfikatów i atestów dopuszczających do stosowania wbudowanych materiałów - stal budowlana zastosowana do elementów żelbetowych hali magazynowej. Na budynku od strony ulicy [...] jest tablica informacyjna i ogłoszenia (w widocznym miejscu). Budowa nie jest ogrodzona i nie jest oznaczona od strony podwórza (od strony północnej). W dniu kontroli nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych. Przedłożono plan BIOZ lecz nie kompletny - brak mapy planu sytuacyjnego na kopii planu zagospodarowania będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę. W dniu kontroli zawarto wpis o stwierdzeniu użytkowania. Kierownik budowy złożył oświadczenie. Hala nowobudowana jest ogrodzona wewnątrz od istniejącej hali magazynowej ogrodzeniem stalowym z bramą rozsuwaną, zamykaną na klucz. W dniu kontroli w hali magazynowej w budowie nie było pracowników B. S.A. Brama przesuwana była zamknięta na klucz i otworzona do celów niniejszej kontroli. W dniu oględzin w hali magazynowej nie było prądu elektrycznego. Obecny w trakcie kontroli przedstawiciel inwestora K. P. podniósł, iż kotrolujący nie okazali upoważnienia do kontroli wynikającego z art. 79a pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który jest analogiczny do zapisów w ustawie o przedsiębiorcach, nadto protokół niniejszy poza stwierdzeniem faktów zawiera oceny, które są nieuprawnione w zakresie faktów dotyczących użytkowania hali magazynowej. Dodał również, że stwierdzony przez kontrolujących fakt składowania materiałów opisanych w protokole niniejszym nie stanowi zagrożenia i potencjalnego zagrożenia dla życia zdrowia ludzi i środowiska.
Pismem z 15 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania w części hali magazynowej zlokalizowanej na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] , z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 16 grudnia 2013 r.
Następnie pismem z 5 sierpnia 2019 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. poinformował, iż hala magazynowa została zgłoszona i zweryfikowana protokołem z czynności urzędowego sprawdzenia z 28 lipca 2016 r., akta weryfikacyjne składu obejmujące między innymi usytuowanie składu w/w hali zostały zatwierdzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Celnego II w Ł. z 29 lipca 2016 r. Ponadto poinformowano, iż w trakcie kontroli 19 lipca 2019 r. stwierdzono, że w hali nie przechowywano towarów podlegających opodatkowaniu.
Postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wymierzył B.Spółce Akcyjnej karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku hali magazynowej.
Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 13 października 2020 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Według organu drugiej instancji, nie sposób uznać, aby przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące. Przede wszystkim o ile można przyznać rację, iż składowanie w hali, która de facto służy do magazynowania, puszek od piwa na paletach, jest jej użytkowaniem zgodnie z przeznaczeniem, to nie został należycie ustalony i udokumentowany moment przystąpienia do jej użytkowania. Z materiału dowodowego w żadnej mierze nie wynika kiedy doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu, wiadomo jedynie jak to sam stwierdził organ pierwszej instancji w piśmie z 14 stycznia 2020 r., iż ponad wszelką wątpliwość sporna hala była użytkowana 12 lipca 2019 r. Organ podkreślił, że do użytkowania można przystąpić tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji pismem z 7 grudnia 2020 r. wystąpił do inwestora z prośbą o udzielenie informacji poprzez wskazanie daty przystąpienia do użytkowania spornej hali magazynowej.
W odpowiedzi B. S.A. pismem z 18 grudnia 2020 r. poinformowała, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym nie przystąpiła ona do użytkowania przedmiotowej hali.
Następnie 16 kwietnia 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. informujące, że spółka B spółka akcyjna. rozpoczęła prowadzenie Składu Podatkowego na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w Ł. z dniem 30 kwietnia 2004 r. Skład podatkowy B. S.A. obejmuje działki znajdujące się przy ul. [...] . W dniu 28 lipca 2016 r. sporządzono protokół z urzędowego sprawdzenia w zakresie ponownej oceny warunków i środków do sprawnego przeprowadzenia kontroli w składzie podatkowym B. S.A. W protokole stwierdzono, iż podmiot zapewnił warunki i środki do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a miejsce prowadzenia składu podatkowego spełnia warunki określone w przepisach o podatku akcyzowym. Postanowieniem z 29 lipca 2016 r. zatwierdzono akta weryfikacyjne składu podatkowego B. S.A. zlokalizowanego w Ł., ul. [...] obejmujące m.in. usytuowanie w/w hali. Zatwierdzenie akt weryfikacyjnych zezwala na użytkowanie m.in. hali magazynowej zlokalizowanej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] , natomiast data rozpoczęcia działalności w/w hali jest niezależna od organu wydającego zezwolenie. Nie prowadzono czynności kontrolnych w zakresie magazynowania piwa w B. S.A., nie ustalono stanów magazynowych (w latach 2016-2020). W dniu 19 lipca 2019 r. za pismem PINB w Ł. przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie użytkowania hali, w wyniku których stwierdzono, że w hali magazynowej nie znajdowały się wyroby akcyzowe. Z dniem 1 stycznia 2010 r. B. S.A. rozpoczęły wystawianie dokumentów magazynowych i sprzedaży w oprogramowaniu o nazwie S.. W wymienionym oprogramowaniu magazyny wyrobów akcyzowych podzielono na Magazyn Produkcyjny - produkcja w toku oraz Magazyn Wyrobów Gotowych, który obejmuje wszystkie hale magazynowe (z zapłacona akcyzą MAG WGA oraz w zawieszonej akcyzie MAG WGO). Wielkość wykorzystywanej powierzchni i miejsce usytuowania wyrobów każdego z magazynów nie jest odzwierciedleniem w dokumentach magazynowych i handlowych.
Organ pierwszej instancji dokonując analizy dziennika budowy wydanego 23 stycznia 2014 r. dla budowy prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 16 grudnia 2013 r. stwierdził, że 2 czerwca 2014 r. zakończono montaż hali i przekazano do odbioru obiekt inwestorowi. 16 kwietnia 2015 r. zakończono wykonanie docieplenia styropianem ścian cokołu wraz z tynkiem zewnętrznym. Następnie wpisy dotyczą robót związanych z układaniem kostki na terenie przy hali oraz zabezpieczenia ścian wewnątrz i na zewnątrz barierami z rur stalowych. W sierpniu 2016 r. rozpoczęto próby obciążeniowe z ruchem wózków widłowych wraz z wyznaczeniem pól magazynowych. Przeprowadzona 25 sierpnia 2016 r. kontrola budowy hali nie wykazała przystąpienia do użytkowania w/w obiektu budowlanego. Z zapisów w dzienniku budowy nie wynika aby stwierdzono użytkowanie hali. W 2017 r. zakończono wykonanie posadzki w przejeździe hali z kostki brukowej. Następny zapis dokonany został 12 lipca 2019 r. przez inspektora nadzoru budowlanego, który stwierdził użytkowanie hali magazynowej.
Wobec poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 - dalej w skrócie "Pr. bud.") w zw. z art. 33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. , poz. 471) oraz art. 123 k.p.a., wymierzył B. Spółce Akcyjnej karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku hali magazynowej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie B. S.A. wniosły o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie przez organ odwoławczy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o niewłaściwe podstawy materialnoprawne, tj. art. 57 ust. 7 Pr. bud. (przepis uchylony w/w ustawą nowelizującą), zamiast w oparciu o art. 59i Pr. bud. w brzmieniu ustalonym w/w ustawą nowelizującą.
W toku postępowania zażaleniowego WINB 31 sierpnia 2021 r. przeprowadził inspekcję terenową w sprawie przystąpienia do użytkowania hali magazynowej przy ul. [...] , działka nr ew. [...] , obręb [...] (usytuowanej równolegle do ulicy [...] ), w trakcie której ustalono, że hala magazynowa wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 16 grudnia 2013 r. jest użytkowana. K. P. otworzył halę magazynową sąsiadującą z halą będącą przedmiotem kontroli. Kontrolującym udało się zajrzeć do hali magazynowej, która była przedmiotem kontroli i stwierdzili, że są w niej ustawione palety, na których stoją puszki piwa. Na tą okoliczność sporządzono zdjęcia będące załącznikiem do protokołu.
W piśmie z 29 listopada 2021 r. B. S.A. podniosły, iż nie zostały w żaden sposób poinformowane o zamiarze przeprowadzenia kontroli, dostęp do części magazynowej hali, która była przedmiotem kontroli jest niemożliwa. Hala ta oddzielona jest bowiem od funkcjonującej części produkcyjno-magazynowej w sposób uniemożliwiający jej użytkowanie.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn.zm.), wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie 19 września 2020 r. Oznacza to, że jeśli nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowoli użytkowej, zastosowanie znajdzie nowy art. 59i Pr. bud. W tej sprawie organ pierwszej instancji pismem z 15 lipca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania w części hali magazynowej zlokalizowanej na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł., z naruszeniem przepisu art. 55 Pr. bud., wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 16 grudnia 2013 r. Wobec tego w sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji.
W dalszej kolejności organ zażaleniowy przytoczywszy brzmienie art. 57 ust. 7 Pr. bud. i art. 54 i art. 55 Pr. bud. wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Pr. bud., który ma charakter obligatoryjny.
Jak stwierdził WINB sporna hala magazynowa należy do kategorii XVIII obiektów budowlanych (budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego). Tak więc zgodnie z art. 54 Pr. bud., aby przystąpić do jej użytkowania należało zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, a jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosiłby sprzeciwu w drodze decyzji można byłoby przystąpić do użytkowania. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji terminu przystąpienia do użytkowania, w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pr. bud. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.
W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w toku przeprowadzonej 12 lipca 2019 r. kontroli ustalił między innymi, iż w części wschodniej składowane są na paletach puszki od piwa, ofoliowane. W części przejazdowej składowane są plastikowe pojemniki w koszach metalowych, kartony, styropian. W całej hali magazynowej stwierdzono wytarte do gołego betonu na skutek użytkowania, pasy koloru żółtego (pasy poziome), w miejscach wytarte całkowicie. Stwierdzono widoczne uszkodzenia - wgłębienia na ścianie wschodniej wewnątrz hali. Ponadto stwierdzono obtarcia i zużycie w wyniku eksploatacji metalowe ograniczniki wewnątrz i na zewnątrz hali. Stwierdzono zużycie w wyniku eksploatacji hali magazynowej, gumowych odbojników, które są zniszczone i miejscami posiadają ubytki. Podjazd z kostki brukowej pod dokami wjazdowymi do hali magazynowej posiada wgłębienia i miejscowe zapadnięcia z kostki brukowej. Posadzka wewnątrz hali posiada widoczne zarysowania i pęknięcia w miejscach łączeń posadzki -dylatacjach. Ponadto jak wynika z protokołu w dniu kontroli w hali magazynowej w budowie nie było pracowników B. S.A. Brama przesuwana była zamknięta na klucz i otworzona do celów niniejszej kontroli. W dniu oględzin w hali magazynowej nie było prądu elektrycznego. Ponadto organ pierwszej instancji, po analizie dziennika budowy wydanego dla budowy prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 16 grudnia 2013 r. stwierdził, że w omawianym dzienniku budowy znajduje się zapis dokonany przez inspektora nadzoru budowlanego 12 lipca 2019 r., stwierdzający użytkowanie hali magazynowej.
W toku prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego WINB 31 sierpnia 2021 r. przeprowadził inspekcję terenową w sprawie sprawdzenia przystąpienia do użytkowania hali magazynowej, stwierdzając jej użytkowanie. Fakt ten został potwierdzony dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie inspekcji. Z wyjaśnień osób dokonujących przedmiotowej inspekcji, jednemu z kontrolujących udało się dostać do hali magazynowej objętej niniejszym postępowaniem i wykonać zdjęcia, na których widoczne są palety z ofoliowanymi puszkami. Ponadto organ stwierdził, że inwestor nigdy nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, ani nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
W dalszej kolejności organ drugiej instancji wyjaśnił, że według art. 59g ust. 5 Pr. bud., do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Pr. bud. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie niespornym jest, że B. Spółka Akcyjna użytkowała obiekt w dniu kontroli - 12 lipca 2019 r. Wobec braku możliwości w sposób niebudzący wątpliwości ustalenia wcześniejszego użytkowania, organ przyjął, że Spółka przystąpiła do użytkowania hali magazynowej 12 lipca 2019 r. W przedmiotowej sprawie, będzie więc obowiązywał pięcioletni termin przedawnienia, ponieważ inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy ani też wniosku o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu budowlanego.
WINB stwierdził także, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę jej wyliczenia stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 Pr. bud., wynosi 500 zł, zaś zgodnie z regulacją art. 57 ust. 7, zdanie drugie ustawy, w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania podlega ona dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie hala magazynowa została zaliczona do XVIII kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 10,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) dla kubatury 11455m3, tj. >10 000m3 = 2,5.
Organ zażaleniowy, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowej, która wstanie faktycznym niniejszej sprawy wynosi: (500 zł x 10 ) x 10,0 x 2,5 =125.000 zł. W tej sytuacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
WINB odnosząc się do zarzutu, iż inwestor nie został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli wyjaśnił, że zazwyczaj organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie administracyjne wskutek informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i przesyłają inwestorowi zawiadomienie o terminie kontroli. Wizyta inspektorów nie musi być jednak zapowiedziana. Niekiedy uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby wręcz niezasadne, dawałoby mu możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli. Przy ustalaniu kwestii nielegalnego użytkowania obiektu organy nadzoru budowlanego bardzo często przeprowadzają czynności kontrolne bez wcześniejszego zawiadamiania Inwestora o ich terminie i godzinie, celem ustalenia prawdziwego stanu faktycznego. W ten sposób inwestor nie ma możliwości przygotowania obiektu, w tym konkretnym postępowaniu hali magazynowej, do czynności kontrolnych poprzez usunięcie wszystkich rzeczy, czy też innych śladów potwierdzających jej użytkowanie.
Organ zażaleniowy odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności wskazanych w postanowieniu WINB z 20 października 2020 r. wyjaśnił, iż nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji przeanalizował dziennik budowy i ustalił, że dla budowy prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 16 grudnia 2013 r., hala była użytkowana od 12 lipca 2019 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Spółka Akcyjna reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosły o uchylenie postanowień organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty rażącego naruszenia:
a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących rzeczywistego momentu przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowej przypisanego skarżącej przez organy obydwu instancji, a w konsekwencji brak wyjaśnienia zagadnienia przedawnienia się w niniejszej sprawie uprawnienia do nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu,
b) art. 80 k.p.a., poprzez arbitralne, dowolne, zawierające wewnętrzne sprzeczności oraz niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny i wnioski końcowe w zakresie momentu rzeczywistego przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowej przez organy obydwu instancji,
c) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie były w stanie jednoznacznie ustalić, czy jeżeli rzeczywiście doszło do nielegalnego użytkowania budynku hali magazynowej, to w jakim momencie skarżąca Spółka przystąpiła do nielegalnego użytkowania tego budynku (a w konsekwencji, czy możliwość wymierzenia kary pieniężnej nie uległa przedawnieniu), a zatem w tym zakresie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej Spółki,
d) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, wyrażającym się m.in. w przyjęciu ocen i wniosków końcowych będących podstawą skarżonego postanowienia, różnych w stosunku do takich, na których zostało oparte wydane przez ten sam organ i w tej sprawie postanowienie z 20 października 2020 r., przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn takich różnych ocen oraz wniosków na gruncie obu postanowień i braku dla takich różnic uzasadnienia na w świetle przepisów ustawy i stanu faktycznego sprawy.
e) art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonego postanowienia, a w szczególności poprzez brak zajęcia przez organ odwoławczy merytorycznego stanowiska wobec zarzutów skarżącej, zawartych w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji,
f) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 81a § 1, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie z 30 kwietnia 2021 r., pomimo że postanowienie pierwszej instancji nakładające na skarżącą karę pieniężną zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z 18 maja 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II OZ 400/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Spółki na postanowienie z 18 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z zm. – dalej: P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów postępowania regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia stanowiły art. 54 ust 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy kluczowe znacznie dla zastosowania przepisów w powyższej treści miało stwierdzenie, iż postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. W tym zakresie, zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2019 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania wolno stojącego budynku hali magazynowej będącej przedmiotem postępowania.
I tak, w myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę konieczne jest uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Konsekwencje zaniechania powyższemu obowiązkowi określa art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąc, iż przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Zgodzić się należy z prezentowanym w toku postępowania poglądem, że brak legalnej definicji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie obiektu, korzystanie z niego, eksploatację obiektu. Jednakże to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie, bowiem ocena spełnienia tej przesłanki uzależniona jest od indywidualnych cech każdej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2010r., sygn. akt II OSK 499/09; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1042/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Okolicznościami istotnymi z powyższego punktu widzenia są m.in. rodzaj zrealizowanej inwestycji, zakres rozpoczętej eksploatacji, czy zamiar używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Treść art. 57 ust. 7 Pr.bud. uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, wskazujące na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, który nie stanowi zdarzenia jednorazowego, ale jest sytuacją istniejącą w dłuższym przedziale czasowym. Tym samym "użytkowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2141/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają pogląd organów o przystąpieniu do użytkowania zrealizowanej hali magazynowej jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie.
W badanej sprawie jak wynika jednoznacznie z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, hala była użytkowana już w dniu 12 lipca 2019 r., kiedy to przeprowadzono w trybie art. 81a Pr. bud. czynności kontrole w hali, potwierdzające jej użytkowanie. Co istotne w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru zwrócił się do pełnomocnika strony skarżącej o wskazanie daty, z którą rozpoczęła użytkowanie hali. W odpowiedzi na zapytanie organu, Spółka w piśmie z 18 grudnia 2020 r. podtrzymała twierdzenie, że hali dotychczas nie użytkowała nie mniej twierdzeniom tym Sąd nie daje wiary gdyż w skardze pełnomocnik Spółki podnosi argumenty co do przedawnienia opierające się na twierdzeniu, że hala jednak była użytkowana znacznie wcześniej i termin do wymierzenia kary uległ przedawnieniu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego przenalizowały wpisy w dzienniku budowy. Z dokumentu tego wynika, że 25.08.2016 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych. W tej dacie w dzienniku budowy nie stwierdzono użytkowania hali. Kolejna kontrola miała miejsce 12 lipca 2019 r. i wykazała użytkowanie hali magazynowej. Potwierdzenie użytkowania hali miało miejsce 31 sierpnia 2021 r. Ustaleń organu co do daty rozpoczęcia użytkowania obiektu nie można również podważyć biorąc pod uwagę korespondencję prowadzoną w Naczelnikiem [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 81a § 1, 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., ponieważ na gruncie kontrolowanej sprawy nie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia, to w przedmiotowej sprawie, w świetle dominujących w tym zakresie poglądów judykatury, przyjmuje się, że postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Oznacza to, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie mają żadnego znaczenia dla ewentualnego powstania obowiązku zapłaty kary. W stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu przedawnienia, jako że termin ten nie upłynął.
Sąd analizując zebrany materiał dowodowy rozważał, czy hala była użytkowana w części czy w całości, bowiem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 15.07.2019 r. jest mowa o przystąpieniu do użytkowania części hali, jednak biorąc pod uwagę ustalenia poczynione 31 sierpnia 2021 r. zasadny wydaje się wniosek, że hala jest użytkowana w całości.
Sposób obliczenie kary, szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie budzi zastrzeżeń co do jego poprawności.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..
MR