II SA/Łd 254/25

II SA/Łd 254/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 16 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 134, art. 141 § 1 i § 2, art. 142, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi N.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 11 lutego 2025 roku nr 23/2025 znak: WOP.7722.198.2024.DM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w postępowaniu dotyczącym legalizacji zjazdu z drogi krajowej oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lutego 2025 r., nr 23/2025, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej jako: "k.p.a." – stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.R. oraz zażalenia N.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 roku, nr 86/2024, znak: PINB.7355.43.2010.AC, którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., odmówiono z wniosku A.M.- pełnomocnika M.R.:
1. Przyjęcia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w formie protokołu i w obecności strony lub ich pełnomocników w charakterze świadków p. Z. M., p. M.M., p. M.P., p. D.R. oraz p. B.O., na okoliczność istnienia objętego postępowaniem zjazdu oraz sąsiednich zjazdów oraz na okoliczność ich sposobu użytkowania i czasookresu powstania;
2. Przyjęcia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w formie protokołu i obecności strony lub ich pełnomocników w charakterze świadka geodety W., który przez wiele lat zajmował się gruntami na terenie m. G., tj. p. J.R. wraz zobowiązaniem go do przedłożenia posiadanych przez siebie map geodezyjnych z tego terenu, na okoliczność wykazania wieloletniego istnienia zjazdu i zjazdów z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] po kolejnym podziale/;
3. Przesłuchania stron postępowania w formie protokołu i w obecności ich pełnomocników na okoliczność istnienia objętego postępowaniem zjazdu oraz sąsiednich zjazdów oraz na okoliczność sposobu ich użytkowania i czasookresu powstania;
4. Przesłania na adres pełnomocnika płytek CD ze znajdującymi się na nich nagraniami, a przedłożonych przez organ do akt sprawy, celem ich weryfikacji pod kątem dowodowym i celem umożliwienia się do ich ustosunkowania;
oraz odmówiono z wniosku A.K. - pełnomocnika N.B.:
1. Przesłania na adres pełnomocnika płyt CD ze znajdującymi się na nich dokumentami, które są przez organ prowadzący dołączone do akt sprawy, celem ich oceny pod kątem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia;
2. Zwrócenia się do GDDKiA w Ł. załączenie [...] fotokopii umowy dzierżawy działki przez firmę B. sp. z o.o.;
3. Zawezwania jako stronę postępowania w postępowaniu Starostwo Powiatowe w Wieluniu z uwagi na fakt, że przed objęciem zarządu przez GDDKiA sprawowało zarząd nad ww. drogą, a ponadto w okresie przebudowy istniejącego zjazdu przez spółkę B., było właścicielem gruntów, tj. dz. nr [...]; [...]
w części nieuwzględniającej złożonych wniosków dowodowych.
Organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą organu I instancji, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Postępowanie zażaleniowe przed organem II instancji rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia zażalenia. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a. Przy czym podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie rozstrzygnięcia), niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Z kolei podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego, niekwestionowanego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jednym postanowieniu PINB w Wieluniu zawarł odrębne rozstrzygnięcia - w przedmiocie złożonych wniosków dowodowych oraz udostępnienia akt sprawy. Organ I instancji ww. żądania stron rozpoznał w oparciu art. 77 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji powołana w postanowieniu podstawa prawna jest błędna, gdyż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu powinno zostać ocenione przez pryzmat regulacji z art. 78 k.p.a. Przy czym na postanowienie odmawiające przeprowadzenia dowodu nie przysługuje zażalenie. Wobec tego tutejszy organ w odrębnym postanowieniu rozpoznał zażalenie na postanowienie odmawiające udostępnienia akt sprawy zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej złożonych wniosków dowodowych, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Z kolei zgodnie z normą art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto regulacja art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast art. 142 k.p.a. przewiduje, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stosownie do treści art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Dalej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z normą zawartą w art. 141 § 1 k.p.a. oraz stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych "o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis k.p.a. wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach, niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), zaś zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 141 § 1 k.p.a.), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane.
Organ II instancji wyjaśnił, że postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu, wydanego w toku postępowania administracyjnego, nie można zakwestionować poprzez wniesienie samoistnego środka zaskarżenia. Dopuszczalność złożenia zażalenia na dane postanowienie wydane wtoku postępowania musi być wprost wskazana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości w przypadku odmowy przeprowadzenia dowodu. Nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku dowodowego można natomiast zakwestionować w odwołaniu od decyzji.
W świetle powyższego, skoro skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie na odmowę przeprowadzenia dowodu, to tutejszy organ zobowiązany był stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Na ostateczne postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła N. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 k.p.a. zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 r., nr 86/2024, którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. odmówiono skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez pełnomocnika M.R. (pkt 1 - 4) oraz pełnomocnika N.B. (pkt 1 - 3);
- 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżących w błąd poprzez wadliwe pouczenie zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 r., nr 86/2024, którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. odmówiono skarżącym przeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez pełnomocnika M.R. (pkt 1 - 4) oraz pełnomocnika N.B. (pkt 1 - 3), iż na ww. postanowienie przysługuje zażalenie do organu II instancji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez pełnomocników N.B. i M.R., ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w postanowieniu organu I instancji zawarto pouczenie o przysługującym zażaleniu. Skarżąca działając w zaufaniu do organu administracji publicznej zaskarżyła za pośrednictwem pełnomocnika ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 r., nr 86/2024.
W ocenie skarżącej Sąd winien zaskarżone postanowienie uchylić bądź też zmienić co do istoty sprawy. Zważywszy, że przedmiotowe dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym wydaje się ich przeprowadzenie. Tym bardziej, że organ wprowadził w błąd skarżącą co do środków prawnych przysługującym stronom postępowania.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z wniosków złożonych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji zjazdu z drogi krajowej.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia N.B. na postanowienie organu I instancji o odmowie uwzględnienia ww. wniosków dowodowych.
Rozważania na tle tak zarysowanej kwestii spornej rozpocząć należy od przytoczenia treści art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jak słusznie zauważył organ II instancji przywołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Wyjaśnić bowiem trzeba, że postępowanie odwoławcze podobnie jak i postępowanie zażaleniowe składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania (zażalenia) niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące, zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości.
Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 141 § 1 i 2, art. 142 oraz art. 144 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Regulacja prawna zażalenia w świetle art. 141 § 1 k.p.a. opiera się zatem na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które zostało wydane w toku postępowania i należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza zażalenie.
Z kolei przepisy art. 78 k.p.a. stanowią, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).
Żaden z powołanych wyżej przepisów nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu w drodze zażalenia.
Skoro zatem regulacja prawna zażalenia w świetle art. 141 § 1 k.p.a. opiera się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które zostało wydane w toku postępowania i należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza zażalenie to znaczy, że zażalenie na postanowienie wydane w oparciu o przepisy art. 78 k.p.a. jest niedopuszczalne. Nie zmienia tego w żaden sposób fakt zawarcia w postanowieniu organu I instancji pouczenia o jego zaskarżalności.
Powyższe stanowisko nie świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym obowiązku podejmowania na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie przeprowadzenia zgłoszonych przez nią dowodów nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Reasumując, skoro przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie przeprowadzenia dowodu, to środek ten stronie nie przysługuje. Skoro zaś żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a., co Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uczynił wydając kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.