II SA/Łd 254/21

II SA/Łd 254/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 435/22 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 254/21
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. przy ul. B 9, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz zewnętrznych instalacji doziemnych na własnej działce: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu oraz energii elektrycznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C 43A, na działce nr 406/5 oraz na fragmentach działek drogowych nr 398/24 i 398/27 w obrębie [...].
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli K. K.-S. i J.K. K.K.-S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
A) przepisów prawa procesowego:
1. art. 7 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy organ nie wykazał, że zachodzą wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym nie uwzględnił faktu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" zleciło wykonanie "opracowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego", w którym rzeka D została zakwalifikowana do umieszczenia jej w opracowaniu, co powoduje uznanie terenu objętego decyzją, za teren szczególnego zagrożenia powodzią, a fakt ten powinien być znany organowi z urzędu;
2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;
3. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, pomimo takiego obowiązku wynikającego z faktu, że decyzja dotyczy terenu o szczególnym zagrożeniu powodziowym;
4. art. 9 k.p.a. poprzez całkowity brak informowania strony o podjętych działaniach;
5. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji skarżonej decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji, która mogłaby skutkować zmianami hydrologicznymi, pomimo wyraźnych zaleceń co do zawarcia takich warunków, przedstawionych przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w piśmie z 19 maja 2020 r.;
B) przepisów prawa materialnego:
1. art. 53 ust. 5 w zw. art. 64 ust 1 u.p.z.p. i art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w nie jest niezbędne dokonanie, w drodze decyzji, uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie", koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, uznając za wystarczające dokonanie uzgodnień poprzez zastosowanie instytucji "milczącej zgody";
2. art. 53 ust. 4 pkt. 11b u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, wbrew stanowi rzeczywistemu, że obszar położony przy ul. C 43A w Ł. nie znajduje się na terenie o szczególnym zagrożeniu powodziowym, a tym samym w stosunku do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla tego terenu nie jest konieczne uprzednie uzyskanie uzgodnień z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 28 marca 2018 r. i wynikającą z nich potrzebą ochrony dolin rzecznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, Kolegium podniosło, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020r., Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. przy ul. B 9, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi w bryły budynków, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C 43A, na działce nr 406/5 oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez K. K.-S. i J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Wnioskiem z 10 września 2020 r. A Sp. z o.o. sp. k., zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co treści decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w zakresie pkt 1, polegające na wskazaniu, czy jego treść mieści w sobie możliwość budowy zewnętrznych instalacji doziemnych na własnej działce: gazu, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. wyjaśnił, że zapis w pkt 1 decyzji oznacza możliwość budowy m.in. zewnętrznych instalacji doziemnych na własnej działce: gazu, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energii elektrycznej.
Rozpoznając zażalenie J.K. na powyższe postanowienie Kolegium uznało, że zasługuje ono na uwzględnienie i postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, zapis pkt 1 decyzji nr [...] zawiera ściśle wyliczony (zamknięty) katalog urządzeń budowlanych, których budowa (w tym przebudowa) możliwa jest w ramach decyzji o warunkach zabudowy nr [...] o czym przesądza użycie zwrotu "tj.". W konsekwencji nie można przyjąć, że w ramach decyzji możliwa jest budowa zewnętrznych instalacji doziemnych: gazu, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energii elektrycznej (czyli urządzeń budowlanych niewymienionych w tym zapisie decyzji).
W związku z powyższym A Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżona decyzją czyli budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budowy zewnętrznych instalacji doziemnych na własnej działce: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu oraz energii elektrycznej jako inwestycji uzupełniającej dla zabudowy mieszkaniowej objętej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że charakter inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w pełni odpowiada dyspozycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co w konsekwencji oznacza, że znajdzie zastosowanie wyjątek, o którym mowa w treści powyższego przepisu stwierdzający, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W tym wypadku ocenie spełnienia podlegać powinny warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 3-5 u.p.z.p.
Kolegium podniosło, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza w tym zakresie wykazała, że planowana inwestycja spełnia te przesłanki. Odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 3, organ wskazał, że sama inwestycja nie wymaga uzbrojenia, służyć ma natomiast zaopatrzeniu w wodę, gaz i energię elektryczną oraz umożliwić odprowadzania ścieków sanitarnych i wód deszczowych dla planowanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr 406/5 w obrębie [...]. W zakresie możliwości podłączenia planowanych urządzeń budowlanych do sieci miejskich inwestor załączył stosowne promesy gestorów sieci wodociągowej, kanalizacyjnej sanitarnej i kanalizacji deszczowej, gazowej oraz energii elektrycznej. Ustosunkowując się do pkt 4 powyższego przepisu, organ zaznaczył, że teren inwestycji składa się gruntów określonych w ewidencji gruntów jako: działka nr 406/5 PsIV - pastwiska), działki nr 398/24 i 398/27 - dr - drogi, przy czym teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Ps (pastwiska), na mocy art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Jednocześnie przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie sprzeciwiają się. W związku z powyższym organ stwierdził, że jeżeli dane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym wypadku w pkt 3-5) i jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w toku postępowania w organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji dla planowanej inwestycji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Zarząd Zlewni w Ł. Podstawę uzgodnienia stanowił przepis art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. Powołując się na treść art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1, organ wskazał, że uzgodnienie następuje w drodze postanowienia (art. 106 k.p.a), a niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane (tzw. "milcząca zgoda"). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdzie organ uzgadniający nie zajął stanowiska w przewidzianym prawem terminie.
Odnosząc się do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 b u.p.z.p., organ wskazał, że w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]. Stosownie do treści art. 53 ust. 5d w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienia decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Kolegium zwróciło uwagę, że obszarami, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są obszary szczególnego zagrożenia powodzią, dla których sporządzono mapy zagrożenia powodziowego. Mapy zagrożenia powodziowego sporządza się jedynie dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego. Teren objęty wnioskiem inwestora do takich terenów nie należy, nie sporządzono dla niego mapy zagrożenia powodziowego. Potwierdza to też treść odwołania, gdzie wskazuje się, że aczkolwiek Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] w czerwcu 2019 r. w postępowaniu nr [...] zleciło wykonanie: "Opracowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (od rzek) w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego" (wśród których jest rzeka D), to jednak nie doszło do realizacji tego opracowania. Wynika to również z map zagrożenia i ryzyka powodziowego dostępnych na: http://mapy.isok.gov.pl.pl/imap/ oraz treści raportu Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego. Z treści tych opracowań oraz z zestawienia rzek zakwalifikowanych w ramach WORP jako obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi ze wskazaniem tych przeznaczonych do opracowania map zagrożenia powodziowego (MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP) w I i II etapie dla regionów wodnych Małej, Górnej, Środkowej Wisły oraz Łyny wynika, że do obszarów takich została zaliczona rzeka Bzura, natomiast nie jej dopływ - rzeka D. Świadczy o tym również treść pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z 19 maja 2020 r., uzyskanego w toku postępowania zakończonego decyzją [...] z [...] czerwca 2020 r. W treści pisma podniesiono m.in., że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., przyjętym uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z 28 marca 2018 r., teren inwestycji jest wskazywany jako obszar wyłączony spod zabudowy, w znacznej części leżący w obrębie:
– korytarza ekologicznego wyznaczonego wzdłuż doliny rz. D;
– obszaru zagrożonego zalewaniem wg opracowania "Identyfikacja przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenia związane ze spływem wód powierzchniowych" (S. i Ł. 2013), zleconym przez MPU na potrzeby Studium.
Powołane opracowanie wskazuje na przeciwwskazania ekohydrograficzne dla zabudowy znacznej części nieruchomości, przylegającej do cieku. Teren ten wskazywany jest jako grunt zalewowy wg kryterium hydrologicznego i narażony na podtopienia, co ma swoje odzwierciedlenie w ustaleniach Studium.
Jednocześnie jednak podkreślono, że grunt zalewowy nie jest tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo Wodne. Ocena czy teren inwestycji leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w znaczeniu ustawy jest możliwa poprzez analizę map zagrożenia i ryzyka powodziowego, prowadzonych przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, które są ogólnie dostępne w wersji kartograficznej poprzez system informacyjny gospodarowania wodami Hydroportal (http://mapy.isok.gov.pl/imap/), o którym mowa w art. 332 ust. 3 ustawy Prawo Wodne.
Wobec tego, zdaniem organu, za bezpodstawny należy uznać zarzut o braku uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji w trybie art. 53 ust.4 pkt 11 b u.p.z.p.
W odniesieniu do zarzutu o braku zawarcia w treści zaskarżonej decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji, która mogłaby skutkować zmianami hydrologicznymi, organ wskazał, że co prawda w piśmie WOŚiR UM[...] z 19 maja 2020 r. zwrócono uwagę, że dokonywanie zmian ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód, mających wpływ na warunki ich przepływu, wymaga w świetle art. 389 pkt 8 ustawy Prawo wodne uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, to jednak, zdaniem organu, powinno to nastąpić przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Wszelkie niezbędne w procesie inwestycyjnym zmiany rzeźby terenu, powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym i zatwierdzone na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Stosownie to treści art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. I aczkolwiek w piśmie WOŚiR UM[...] powołano się na treść art. 389 pkt 8 ustawy Prawo wodne, to jednak organ zauważa, że przepis ten znajdzie zastosowanie tylko w sytuacji, gdy w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do zmian ukształtowania terenu, w tym zmian które skutkować będą zmianami hydrologicznymi. To jednak ocenić będzie można dopiero na etapie projektu budowlanego, a zatem w odrębnym od niniejszego postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, gdzie przesądza się jedynie, czy dane zamierzenie przy spełnieniu warunków ustawowych, może być realizowane na wskazanym przez inwestora terenie, za wystarczający w tym zakresie uznać, zdaniem Kolegium, należy zapis pkt II.2.4 zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano, że planowana inwestycja powinna być zgodna z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U . z 2020 r., poz. 310 t.j.), m.in.: "Rozwiązanie ewentualnych kolizji z istniejącymi urządzeniami melioracji wodnych należy prowadzić zgodnie z ustawą Prawo wodne".
Zdaniem Kolegium nie może też odnieść skutku zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z 28 marca 2018 r. Aczkolwiek zapisy Studium formułują dla terenu inwestycji zakaz zabudowy, z uwagi na jego położenie w korytarzu ekologicznym wzdłuż doliny rzeki D oraz z uwagi na to, że jest to obszar zagrożony zalewaniem, to jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. K. zarzucając:
A. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo naruszenia przez ten organ i w konsekwencji również przez organ drugiej instancji:
1. art. 7 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy organy obu instancji nie wykazały, że zachodzą wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym nie uwzględniły faktu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] w postępowaniu [...] zleciło wykonanie "opracowania map zagrożeni a powodziowego i map ryzyka powodziowego w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego", w którym rzeka D została zakwalifikowana do umieszczenia jej w opracowaniu, co powoduje uznanie terenu objętego decyzją, za teren szczególnego zagrożenia powodzią, a fakt ten powinien być znany organowi z urzędu;
2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy przejawiające się między innymi w pominięciu przez organ obu instancji zgłaszanego przez stronę stanowiska, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, w konsekwencji uznanie, że nie jest konieczne zajęcie pisemnego stanowiska przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej;
3. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, a następnie utrzymanie decyzji w mocy przez organ drugiej instancji, bez uzyskania stanowiska ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w formie pisemnej decyzji, pomimo takiego obowiązku wynikającego z faktu, że decyzja dotyczy terenu o szczególnym zagrożeniu powodziowym;
4. art. 7, 8, 77 § 1 i 3, 11, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez: brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiał u dowodowego w szczególności bez zawarcia w decyzji warunków związanych z zakazem makroniwelacji, bez zwrócenia uwagi na sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz przy posłużeniu się informacją z WOŚiR wydaną 19 maja 2020 r. do innego postępowania, bez jej uaktualnienia dla celów niniejszego postępowania;
B. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 53 ust. 5d w zw. art. 64 ust 1 u.p.z.p i art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w nie jest konieczne dokonanie, w drodze pisemnej decyzji, uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym [...] i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, uznając za wystarczające dokonanie uzgodnień poprzez zastosowanie instytucji "milczącej zgody";
2. art. 53 ust. 4 pkt 11 b u.p.z.p. w zw. z art. 166 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, wbrew stanowi rzeczywistemu, że obszar położony przy ul. C 43A w Ł. nie znajduje się na terenie o szczególnym zagrożeniu powodziowym, a tym samym w stosunku do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla tego terenu nie jest konieczne uprzednie uzyskanie uzgodnień z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 31 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 26 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego oraz uczestnicy postępowania, nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 31 sierpnia 2021 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 26 lipca 2021 r.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z możliwości tej strony nie skorzystały.
Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W ocenie sądu, skarga w rozpatrywanej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, rozstrzygając w sprawie, naruszył jednocześnie przepisy prawa materialnego.
Już na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego. Zebrany materiał, z całą pewnością, należało uznać za niewystarczający do wydania prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie". W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 , art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do § 3 pkt 1 w zw. § 9 pkt 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 rozporządzenia).
W sprawie niezaprzeczalnym pozostaje fakt, że w odniesieniu do terenu, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja, czyli w odniesieniu do wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr ew. 406/5 oraz fragmentu działki drogowej nr 398/27 i 398/24 w obrębie [...] w Ł., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei art. 5 u.p.z.p. stanowi, że projekty aktów planistycznych sporządzają osoby, które spełniają jeden z następujących warunków:
1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);
2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);
3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);
4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;
5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;
6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.
Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie należy podkreślić, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09, WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są jednoznaczne poglądy, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Pomijając nawet kwestię braku w aktach sprawy dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004), stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji organu pierwszej instancji nie został w ogóle podpisany. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, że wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 września 2010 r., II SA/Gl 226/10).
Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).
W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z tym co wskazano powyżej, nie ma w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu pierwszej instancji. To wszystko oznacza, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd nie przesądza, że analizowany projekt decyzji został sporządzony przez osobę nieuprawnioną, albowiem w takim wypadku należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09), a jedynie zwraca uwagę na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W tym miejscu należy podkreślić, że zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu już tylko na podstawie omawianej powyżej kwestii. Jednakże Sąd w rozpatrywanej sprawie zauważył również inne powody, które miałyby wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji nawet w przypadku potwierdzenia uprawnień dla autora projektu decyzji organu pierwszej instancji. Są one jednocześnie istotne także dla dalszego procedowania przez organy w niniejszym postępowaniu.
W ocenie Sądu zasadny okazał się również zarzut dotyczący powołania się przez organy obu instancji na treść pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z 19 maja 2020 r. wydanego w toku innego postępowania. Organy nie przeprowadziły dowodu z tego pisma poprzez jego załączenie do akt sprawy, lecz jedynie bezrefleksyjnie przywołały jego treść. Co prawda pismo dotyczy tego samego terenu inwestycji, które jest przedmiotem niniejszego postępowania lecz zostało wydane w maju 2020 r., czyli kilka miesięcy przed jego wszczęciem. Organ powinien wystąpić w toku prowadzonego postępowania o wyrażenie ponownego stanowiska w kwestii podnoszonej w piśmie lub co najmniej zwrócić się o potwierdzenie stanowiska zajętego w piśmie z 19 maja 2020 r. Organy natomiast wyszły z założenia, że treść pisma pozostaje aktualna w realiach niniejszej sprawy, nie załączając nawet dokumentu do akt. W ocenie Sądu taki sposób procedowania świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz o dokonaniu w sposób wybiórczy zebranego materiału dowodowego. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wiążą organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (postępowaniu jurysdykcyjnym), a zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są one wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (w postępowaniu planistycznym). Tym samym zarzut dotyczący nie uwzględnienia przez organy postanowień uchwalonego dla terenu objętego planowaną inwestycją studium nie jest zasadny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 106 § 1 oraz art., 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego (art. 53 ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 166 ust. 5 ustawy – Prawo wodne, a także art. 53 ust. 4 pkt 11b u.p.z.p. w zw. z art. 166 ustawy – Prawo wodne), dla których wspólnym mianownikiem było ustalenie przez organy, że teren spornej inwestycji nie obejmuje obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego należy stwierdzić, że są jedynie częściowo uzasadnione.
W tym miejscu należy przyznać rację skarżącemu, że organ w swoim rozstrzygnięciu oparł się na mapach z 2018 r. i w ogóle nie odniósł się do faktu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] zleciło wykonanie nowego opracowania zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Z tych wynika natomiast, że wśród cieków wodnych, co do których istnieje takowe zagrożenie znalazła się także rzeka D, zatem teren w okolicy ul. C w Ł., przez który przepływa rzeka D, należy traktować jako teren o szczególnym zagrożeniu powodzią. Faktem jest, że przygotowywane "Opracowanie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (od rzek) w zakresie wynikającym z przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego" nie doszło do realizacji ze względu na unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia, co wynikało z faktu, że oferta z najniższą ceną przewyższała kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, to jednak zgodzić się należy, że organ Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] nie bez powodu zakwalifikował rzekę D do umieszczenia jej w opracowaniu map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Skarżący trafnie podnosi, że raport Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wykonania wstępnej oceny ryzyka powodziowego, na który powołuje się organ drugiej instancji, został wydany w 2018 r., a więc przed wszczęciem przez Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] postępowania w sprawie wykonanie nowego opracowania zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Może to świadczyć o tym, że powyższy raport uległ częściowej dezaktualizacji. Ponadto już w samym raporcie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rzeka D została zakwalifikowana jako ciek, dla którego pozyskano informacje o powodziach prawdopodobnych, co może świadczyć, że potrzeba umieszczenia tej rzeki w opracowaniu map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w późniejszym czasie była uzasadniona. Powyższych kwestii nie można całkowicie pomijać, a organy powinny ten fakt uwzględnić w swoich rozważaniach.
Należy bowiem wskazać, że priorytetem w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, którą niewątpliwie jest powódź, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami powodzi. Pierwszym i zarazem podstawowym działaniem organów publicznych jest odpowiednie kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia zakazów w zakresie planowania zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej w dolinach rzek i na terenach zalewowych (polderach), które pełnią funkcje zabezpieczające w przypadku podniesionego stanu wód i umożliwiają rozlanie się wody poza koryto. Jak wynika z przepisów ustawy – Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Na obszarach tych zabrania się również zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerów.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy te wprowadzają na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego zakaz budowy obiektów budowlanych oraz wykonywania prac, które zmieniają naturalne ukształtowanie terenu, takich jak niwelowanie poziomu terenu, obniżanie lub podwyższanie współrzędnych (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 1348/17),
Z akt sprawy wynika natomiast, że wypowiadający się w tym zakresie organ wskazał na posiadanie w danej chwili tymczasowych i niepełnych materiałów w związku z przygotowywaniem nowego opracowania dotyczącego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego. W tym miejscu należy podkreślić, że rolą organu było ustalenie, czy w dacie wydawania przez organy decyzji mieliśmy już do czynienia z nowymi dokumentami dotyczącymi kwestii zagrożenia powodziowego. Tymczasem organ w ogóle nie poświęcił uwagi powyższej kwestii, ograniczając się do analizy dostępnych map z 2018 r. Powinien natomiast rozważyć wyjaśnienie, czy nowe mapy są już dostępne i czy potwierdziły się informacje o zaliczeniu rzeki D do obszarów o szczególnych zagrożeniu powodziowym.
W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły dostatecznie kwestii występowania na terenie inwestycji zagrożenia powodziowego, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności spoczywało na organach administracji. Tym samym poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i stanowiska skarżącego, organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.
Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt. że Sąd nie rozstrzygał natomiast na tym etapie postepowania wskazanych zarzutów co do naruszenia prawa materialnego, albowiem wobec braku pełnego materiału dowodowego w tym zakresie taka ocena byłaby przedwczesna i niemożliwa do przeprowadzenia.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych wyżej przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 sentencji wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w szczególności ustali, czy projekt decyzji zamieszczony w aktach niniejszej sprawy został sporządzony przez uprawnioną osobę, a także odniesie się kompleksowo do podnoszonej przez skarżącego kwestii zagrożenia powodziowego na bazie potwierdzonej dokumentacji dotyczącej tego zagadnienia.
dc