II SA/Łd 253/25

II SA/Łd 253/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 12, art. 10 § 1, art. 73 § 1, § 1a i § 2, art. 74 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 51 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi N.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 lutego 2025 roku nr 22/2025 znak: WOP.7722.198.2024.DM w przedmiocie odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z wniosków złożonych w postępowaniu dotyczącym legalizacji zjazdu z drogi krajowej oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lutego 2025 r., nr 22/2025, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia M.R. oraz zażalenia N.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 roku, nr 86/2024, znak: PINB.7355.43.2010.AC, którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., odmówiono z wniosku A.M.- pełnomocnika M.R.:
1. Przyjęcia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w formie protokołu i w obecności strony lub ich pełnomocników w charakterze świadków p. Z.M., p. M.M., p. M.P., p. D.R. oraz p. B. O., na okoliczność istnienia objętego postępowaniem zjazdu oraz sąsiednich zjazdów oraz na okoliczność ich sposobu użytkowania i czasookresu powstania;
2. Przyjęcia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w formie protokołu i obecności strony lub ich pełnomocników w charakterze świadka geodety W., który przez wiele lat zajmował się gruntami na terenie m. G., tj. p. J.R. wraz zobowiązaniem go do przedłożenia posiadanych przez siebie map geodezyjnych z tego terenu, na okoliczność wykazania wieloletniego istnienia zjazdu i zjazdów z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] i [...] po kolejnym podziale/;
3. Przesłuchania stron postępowania w formie protokołu i w obecności ich pełnomocników na okoliczność istnienia objętego postępowaniem zjazdu oraz sąsiednich zjazdów oraz na okoliczność sposobu ich użytkowania i czasookresu powstania;
4. Przesłania na adres pełnomocnika płytek CD ze znajdującymi się na nich nagraniami, a przedłożonych przez organ do akt sprawy, celem ich weryfikacji pod kątem dowodowym i celem umożliwienia się do ich ustosunkowania;
oraz odmówiono z wniosku A. K. - pełnomocnika N. B.:
1. Przesłania na adres pełnomocnika płyt CD ze znajdującymi się na nich dokumentami, które są przez organ prowadzący dołączone do akt sprawy, celem ich oceny pod kątem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia;
2. Zwrócenia się do GDDKiA w Ł. o załączenie [...] fotokopii umowy dzierżawy działki przez firmę B. sp. z o.o.;
3. Zawezwania jako stronę postępowania w postępowaniu Starostwo Powiatowe w Wieluniu z uwagi na fakt, że przed objęciem zarządu przez GDDKiA sprawowało zarząd nad ww. drogą, a ponadto w okresie przebudowy istniejącego zjazdu przez spółkę B., było właścicielem gruntów, tj. dz. nr [...]; [...]
utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 roku, nr 86/2024, znak: PINB.7355.43.2010.AC - w części dotyczącej odmowy udostępnienia akt sprawy.
Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (dalej jako: PINB w Wieluniu) prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. nr [...] (po podziale działek nr [...] i [...]) w miejscowości G. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy [...] września 2024 r. wykonał w Sądzie Rejonowym w W. fotokopie dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej nr [...]. Fotokopie zostały zarchiwizowane na nośniku elektronicznym (płyta CD) i włączone w poczet materiału dowodowego sprawy. Organ załączył do akt sprawy wydruki niektórych dokumentów zapisanych na ww. nośniku.
Pismem z 14 listopada 2024 r. M.R. wniosła o przesłanie na adres jej pełnomocnika płyt CD, które zostały załączone do akt sprawy. Analogiczny wniosek złożyła 21 listopada 2024 r. N.B.
PINB w Wieluniu zaskarżonym postanowieniem odmówił "przesłania na adres pełnomocnika płyt CD ze znajdującymi się na nich nagraniami, a przedłożonych przez organ do akt sprawy, celem ich weryfikacji pod kątem dowodowym i celem umożliwienia się do ich ustosunkowania".
W zażaleniu na powyższe postanowienie M.R. i N.B. podniosły, że zapoznanie się z treścią zawartą na płytach CD pozwoli na realizację prawa do zaznajomienia się z całością akt sprawy i przedłożenia wymaganych w sprawie stanowisk stron.
Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jednym postanowieniu PINB w Wieluniu zawarł odrębne rozstrzygnięcia - w przedmiocie złożonych wniosków dowodowych oraz udostępnienia akt sprawy. Organ I instancji ww. żądania stron rozpoznał w oparciu art. 77 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji powołana w postanowieniu podstawa prawna jest błędna, gdyż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu powinno zostać ocenione przez pryzmat regulacji z art. 78 k.p.a. Przy czym na postanowienie odmawiające przeprowadzenia dowodu nie przysługuje zażalenie. Wobec tego tutejszy organ w odrębnym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na zaskarżonego postanowienie w części dotyczącej nieuwzględnionych wniosków dowodowych.
Natomiast żądanie udostępnienia akt sprawy uregulowane zostało w art. 73 k.p.a., w którym ustawodawca skonkretyzował prawo dostępu do akt, zagwarantowane w art. 51 ust. 3 Konstytucji. Prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym może przybrać postać dwóch odrębnych uprawnień. Pierwsze zostało uregulowane w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, które znalazły się w aktach sprawy, niezależnie od tego, czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie mają takiego charakteru. Prawo to przysługuje stronie także po zakończeniu postępowania. Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy spełnienia przez stronę żadnych warunków, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt. Wskazany przepis reguluje podstawowe prawo strony do zapoznania się z treścią akt. Na mocy art. 73 § 1 k.p.a. organ jest zobligowany do udostępnienia akt sprawy i nie może żądać wykazania ważnego interesu strony.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że uprawnienie drugiego rodzaju zostało ustanowione w art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo żądania wydania
uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB w Wieluniu wyjaśnił, że pismem z 14 października 2024 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, z których pełnomocnicy stron skorzystali. Pełnomocnicy stron mogli zapoznać się w siedzibie organu z częścią akt postępowania zgromadzonych również na płytach CD, dlatego późniejsze żądanie przesłania płyt CD uznał za niezasadne.
Organ szczebla wojewódzkiego podzielił stanowisko PINB w Wieluniu w tym zakresie i wskazał, że działanie organu nie naruszyło prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżące miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym utrwalonym na płytach CD podczas wizyty w siedzibie organu, z którego nie skorzystały. Organ miałby obowiązek wykonania kopii ww. nośnika i udostępnienia go stronie w żądany sposób, gdyby wykazała, ze jest to uzasadnione jej ważnym interesem (art. 73 § 2 k.p.a.), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wskazał, że organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie wykonania kopii lub kserokopii z akt sprawy natomiast nie ma obowiązku jej wykonywania.
Na ostateczne postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła N.B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z 3 grudnia 2024 r., nr 86/2024, mimo że strony zawnioskowały za pośrednictwem swoich pełnomocników przeprowadzenia szeregu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- art. 10 k.pa., art. 73 k.p.a. poprzez bezpodstawną aprobatę przez organ II instancji reglamentowania stronom dostępu do akt sprawy, w tym odmowy przesłania płyty CD ze znajdującym się na nich nagraniem celem umożliwienia weryfikacji treści nagrania dla celów dowodowych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez pełnomocników N.B. i M.R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy w sposób nieuzasadniony odmówiły jej prawa do pełnego dostępu do akt sprawy poprzez odmowę sporządzenia kopii płyty CD i doręczenia jej pełnomocnikowi celem jej procesowej weryfikacji. Podniosła, że żaden przepis postępowania administracyjnego nie stwarza prawnego zakazu wnioskowania przez strony do prawa otrzymania kopii z dokumentacji, w tym w szczególności kopii zapisów z płyt CD lub innych nośników. Czym innym jest zapoznanie się z materiałem dowodowym w siedzibie organu (co strony uczyniły - jak zauważył organ), a czym innym jest wnioskowanie o kopie zapisu z nośnika elektronicznego, czego organy bezzasadnie stronom odmówiły.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia odmowy przesłania pełnomocnikowi skarżącej płyt CD ze znajdującymi się na nich dokumentami, które stanowiły materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym.
Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 51 ust. 3 Konstytucji RP Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Zgodnie zaś z art. 73 § 1, § 1a i § 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie natomiast z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Regulacja prawna, o której mowa w art. 73 § 1 k.p.a. stanowi realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Uprawnienie przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a. w postaci wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie mogłoby być realizowane przez stronę, gdyby nie miała ona możliwości wglądu w akta sprawy. Ponadto podejmowanie inicjatywy dowodowej przez stronę ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Interpretacja art. 73 § 1 k.p.a. winna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).
Istotne jest również to, że możliwość sporządzania notatek, kopii lub odpisów także po zakończeniu postępowania pozwala stronie na inicjowanie i obronę jej interesów, czy to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy to w nadzwyczajnych trybach postępowania.
Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów nie ma jednak charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Innymi słowy obowiązek udostępnienia stronie akt sprawy nie oznacza bezwzględnego związania organu każdym żądaniem strony o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy. W szczególności dotyczy to żądania wykonania przez organ "za stronę" kopii określonych dokumentów, a następnie przesłania ich stronie. W tym zakresie istotne ograniczenia wprowadza powołany już wyżej przepis § 1a art. 73 k.p.a. Skoro bowiem czynność w postaci wykonania kopii akt sprawy ma być dokonywana osobiście przez stronę (lub przez jej pełnomocnika) w lokalu organu i w obecności jego pracownika, to przerzucanie na organ ciężaru sporządzenia kopii określonych dokumentów i przesłania ich pocztą na adres strony lub jej pełnomocnika wykracza poza uprawnienie strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Uwzględnienie takiego żądania zależy już wyłącznie od innych czynników, chociażby takich jak możliwości techniczne organu, czy ilość dokumentów podlegających skopiowaniu i przesłaniu stronie, co z kolei oznacza, że pozostawione jest uznaniu organu.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej domagał się skopiowania znajdujących się w aktach sprawy płyt CD i przesłania ich na jego adres. Jednak jak słusznie zauważył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi organ administracji ma jedynie obowiązek umożliwienia stronie wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, natomiast nie ma obowiązku wykonywania tych czynności za stronę.
Ponadto, jak wynika z akt sprawy, 15 listopada 2024 r. A. K. – pełnomocnik N.B. stawiła się w siedzibie organu I instancji i po zapoznaniu się z aktami sprawy wykonała własnym telefonem fotokopię wybranych dokumentów. Brak jest przy tym jakiejkolwiek adnotacji, że pracownik organu uniemożliwił pełnomocnikowi skarżącej udostępnienia zawartości dołączonych do akt płyt CD i wykonania ich kopii. Skoro zatem pełnomocnik skarżącej wiedziała, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty zawarte na płytach CD, nie było żadnych przeszkód, aby ponownie stawiła się w organie administracji np. z własnym nośnikiem danych umożliwiającym skopiowanie nań zawartości ww. płyt CD.
W związku z tym nie można uznać podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącej dostępu do akt sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
dc