II SA/Łd 251/19

II SA/Łd 251/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt 13
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 170, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 31 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Specjalista Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi sprawy ze skarg A. S., P. S., J. B., K. S., M. P., D. S., M. S., D.S., M.S., M. R., M.R., B.C., M. D., J. P.-D. na uchwałę Rady Gminy Brójce z dnia 21 grudnia 2018 r. nr III/32/18 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu P. w miejscowości G., w gminie B." 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 26 zaskarżonej uchwały wraz z odpowiadającą im częścią graficzną; 2. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...] P., Gmina B. wraz z odpowiadającą im częścią graficzną; 3. oddala skargi w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz: a) skarżących A. S., P. S., J. B., K. S., M. P., M. R., M. R., B. C. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg, b) skarżących D. S. i M. S., D. S. i M. S., M. D. i J. P.-D. solidarnie kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg, c) skarżących solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
A. S., P.S., J.B., K.S., M.P., D. S., M.S., M.S., D.S., M. R., M. R., B. C., J.P.-D. i M.D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy B. z 21 grudnia 2018 r., nr 111/32/18, w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu P. w miejscowości G., w gminie B.".
Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej uchwale:
1. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przygotowanie i uzgadnianie projektu planu niezgodnego z obowiązującym studium, które to studium zostało zmienione dopiero uchwałą z dnia 26 października 2018 roku;
2. naruszenie art. 140 zd. 1 oraz art. 144 k.c. poprzez:
a) dokonanie zmiany przeznaczenia obszaru oznaczonego symbolem P/U, który dotychczas był obszarem rolnym, a obecnie stanowi teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług komercyjnych, co nie uwzględnia rozwiązań chroniących tereny mieszkaniowe przed nadmiernymi uciążliwymi immisjami;
b) dokonanie naruszającej prawo własności zmiany przeznaczenia terenu należącego do A.S., który nie zamierza przestać użytkować swojej działki na cele rolnicze i określenie obecnego przeznaczenia jego nieruchomości jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług komercyjnych;
c) naruszenie prawa własności przysługującego K.S. oraz A.S. poprzez przeprowadzenie przez ich teren drogi klasy dojazdowej na co nie wyrażają oni zgody;
3. naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nadanie obszarowi oznaczonemu symbolem P/U statusu terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, gdy tymczasem teren ten ma mieć jedynie przeznaczenie przemysłowe nie służące celom publicznym w rozumieniu ustawy;
4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w § 26 pkt 8 uchwały symbolicznej 3-procentowej stawki opłaty planistycznej;
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest nieważna. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarg pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że są oni mieszkańcami lub właścicielami terenów znajdujących się na obszarze zaskarżonego planu lub terenów bezpośrednio graniczących obszarem objętym planem. Dokładne lokalizacje działek z przyporządkowaniem do poszczególnych skarżących zamieszczone zostało w załączniku graficznym do niniejszej skargi.
Uchwała będąca przedmiotem skargi narusza w szerokim zakresie interes prawny skarżących, którzy łącznie sprzeciwiają się jego treści. Częściowo zarzuty skargi obejmują interesy wszystkich skarżących, a częściowo dotyczą interesu prawnego tylko poszczególnych mieszkańców i właścicieli. Uchwalony plan miejscowy obejmuje swoimi granicami nieruchomości należące do K.S. oraz A.S. Pozostali skarżący są właścicielami lub mieszkańcami terenów mieszkaniowych sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem od strony wschodniej.
Interes prawny wszystkich skarżących polega na tym, że plan narusza ich prawo własności poprzez usytuowanie w bezpośredniej bliskości terenów mieszkalnych obszaru inwestycyjnego o charakterze przemysłowym. Określone w § 26 zaskarżonej uchwały warunki zabudowy pozwalają usytuowanie na tym obszarze inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, o wysokości do 31 metrów, co w praktyce oznacza możliwość usytuowania na tym obszarze fabryk, które uczynią zamieszkiwanie w pobliżu uciążliwym lub nawet niemożliwym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w piśmie z dnia 26 marca 2018 roku zawierającym opinię do projektu planu wskazał, że "tak duże nasycenie terenów przeznaczonych pod rozwój produkcji, usług, magazynów i składów spowoduje wzrost negatywnych oddziaływań na tereny mieszkaniowe pomimo, że projekt dokumentu w § 9 pkt 1 zakazuje lokalizowania instalacji powodujących przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami działki budowlanej, do której prowadzący instalację ma tytuł. Nie ulega wątpliwości, iż samo zintensyfikowanie, skumulowanie oddziaływań powstałych na skutek zagospodarowania terenu jednostki P/U może okazać się, iż będą to oddziaływania negatywne dla osób zamieszkujących tereny jednostek MN (jednostka wyznaczona w studium nie objęta zapisami projektu dokumentu) 2U/M, 3U/M, 2RM/MN/U. W prognozie oddziaływania na środowisko nie zdiagnozowano wszystkich oddziaływań jakie nastąpią w wyniku realizacji przedsięwzięć na terenie jednostki P/U, gdyż zgodnie z jej zapisami cyt. "Działalność produkcyjna będzie powodować różnorakie emisje niemożliwe do określenia na etapie sporządzania planu miejscowego". Wprowadzenie do projektu dokumentu obowiązku realizacji wzdłuż jednostki 2RM/MN/U, 2U/M, 3U/M oraz jednostki MN (jednostka wyznaczona w studium nie objęta zapisami projektu dokumentu) terenu zieleni izolacyjnej mającej na celu zminimalizowanie ewentualnej uciążliwości projektowanego terenu zabudowy produkcyjnej i usługowej dla terenów sąsiednich, w tym dla istniejących funkcji chronionych akustycznie (mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, mieszkaniowo-usługowa) będzie niewątpliwie stanowić barierę widokową i akustyczną dla terenów sąsiadujących jednak nie zlikwiduje wszystkich oddziaływań, tym bardziej, że mogą tu zostać zrealizowane inwestycje wymienione w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) wyłączając te przedsięwzięcia wymienione w § 26 pkt 3 lit. a) projektu dokumentu w zakresie produkcji składowania, magazynowania i usług w tym handlu".
Interes prawny K.S. oraz A. S. polega dodatkowo na tym, że ich nieruchomości objęte są zaskarżonym planem i przez ich nieruchomości poprowadzona została droga KDD. W zaskarżonym planie nie ma żadnego uzasadnienia dlaczego akurat w ten sposób została ona wytyczona oraz dlaczego takie rozwiązanie jest konieczne i najmniej uciążliwe. K.S. i A.S. nie mają intencji prowadzenia inwestycji określonej w § 26 planu i nie zamierzają zbyć swoich nieruchomości na takie cele. Organ w żaden sposób nie wskazał dlaczego ich prawo własności ma doznawać ograniczeń z powodu planowanej przez inne osoby inwestycji. Nie sposób znaleźć w treści planu wskazania, które nieruchomości pozbawione są dostępu do drogi publicznej, a jeżeli taki problem występuje, to dlaczego droga dojazdowa nie została poprowadzona przez nieruchomości, które są przeznaczone na tą inwestycję. W obecnym stanie mamy poprowadzoną drogę do inwestycji poprzez nieruchomości, które w ogóle nie będą nią objęte. Dodatkowo droga ta poprowadzona jest w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych, na terenie mającym stanowić symboliczny pas zieleni izolacyjnej. Nawet przy pobieżnej analizie załącznika graficznego widocznym jest, że droga KDD poprowadzona jest przez sam środek nieruchomości należącej do K.S., która to nieruchomość ma przyporządkowanie M/U (teren mieszkaniowy z uzupełniającą funkcją usługową). Organ w ogóle nie rozważył, że przedzielił drogą KDD gospodarstwo rolne należące do A. S., co znacznie utrudni mu jego prowadzenie. Organ w ogóle nie ocenił negatywnego wpływu na glebę oraz gospodarkę wodną na nieruchomości rolnej należącej do A. S., jeśli zostanie ona otoczona ze strony wschodniej oraz zachodniej terenami przemysłowymi o wysokiej gęstości zabudowy (dla obszaru P/U założono jedynie 20% udziału powierzchni biologicznie czynnej).
W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pełnomocnik skarżących powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 209/17), w którym wskazano, że "do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności «zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale". W niniejszej sprawie przygotowywanie projektu planu miejscowego i cała procedura uzgodnień odbywały się w całości wbrew obowiązującemu studium. Uchwała o zmianie studium została podjęta dopiero 26 października 2018 roku, czyli tylko na dwa miesiące przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu.
W ocenie pełnomocnika skarżących dziwne jest to, na jakiej podstawie w zaskarżonej uchwale cały teren oznaczony symbolem P/U został uznany za obszar lokalizacji inwestycji celu publicznego. W § 26 uchwały nie znajdują się żadne cele, którym miałby służyć ten obszar w całości, spełniające ustawowe kryterium celu publicznego. Teren ten ma być zagospodarowany jako obszar fabryk lub centrów logistycznych o charakterze czysto komercyjnym.
Pełnomocnik skarżących wskazał również, że skarżący nie kwestionują uznaniowości Rady Gminy w zakresie ustanawiania stawki procentowej opłaty planistycznej. Tak istotna ingerencja w sferę prawem chronionych dóbr mieszkańców gminy poprzez utworzenie obszaru przemysłowego - niewątpliwie negatywna - powinna jednak znaleźć odzwierciedlenie w opłatach na rzecz Gminy. Praktycznie cała korzyść z uchwalenia planu zostanie skonsumowana przez właścicieli nieruchomości z obszaru P/U, a wszelkie roszczenia właścicieli nieruchomości mieszkalnych w związku z utratą wartości przez ich działki będą musiały być zaspokojone z budżetu Gminy. W planie założone jest też utworzenie dróg na terenie należącym do osób, które się temu sprzeciwiają (K. S. i A. S.). Koszty odszkodowań w tym zakresie poniesie tylko gmina.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Natomiast w sytuacji, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu w tym przedmiocie, organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
W ocenie organu skarżący nie wykazali w skardze interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, nie wskazali naruszenia własnego (osobistego) interesu prawnego bądź uprawnienia, nie wykazali zatem, iż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Prawo własności stanowi bowiem źródło interesu prawnego tylko w granicach podlegających ochronie zgodnie z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Granice te - w świetle tych przepisów - wyznacza społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości oraz stosunki miejscowe. Jeżeli więc wykonywanie prawa własności mieści się w tych granicach, to nawet jeśli dla sąsiednich nieruchomości wiąże się to z pewnymi ograniczeniami czy dyskomfortem, to jednak nie można mówić, że w takiej sytuacji zostało naruszone prawo własności sąsiedniej nieruchomości. Nie mogą zatem skarżący upatrywać swojego interesu prawnego w tym, że plan narusza ich prawo własności poprzez usytuowanie w bezpośredniej bliskości trenów mieszkalnych obszaru inwestycyjnego o charakterze przemysłowym. Warunki zabudowy określone w § 26 pozwalają na usytuowanie na tym obszarze inwestycji o charakterze produkcyjnym, usługowym, magazynowym i składów, jednakże jednocześnie przewiduje teren zieleni izolacyjnej mającej na celu zminimalizowanie ewentualnej uciążliwości projektowanego terenu. Szczegółowe parametry zieleni izolacyjnej ustalane są na etapie sporządzania planu miejscowego, podczas dokonywania analiz urbanistycznych dla konkretnego terenu.
Organ dodał, że bodźcem do uchwalenia skarżonej uchwały było usytuowanie Autostrady A-1. Zaistniała bowiem potrzeba dostosowania dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego do istniejących obecnie oraz prognozowanych potrzeb rozwojowych Gminy B. oraz jej mieszkańców. Organ planistyczny uchwalając studium musiał rozważyć z jednej strony interesy poszczególnych jednostek, a z drugiej interes społeczny i publiczny. Gmina B. na skutek budowy nowego układu komunikacyjnego autostrady A-1 wraz z węzłem "[...]", stała się bardzo atrakcyjna pod względem inwestycyjnym. Obecnie przechodzi transformację z gminy o typowo wiejskim charakterze na jednostkę administracyjną predysponowaną do rozwoju nowych funkcji z zakresu usług komercyjnych, logistyki oraz produkcji. Podczas badania uwarunkowań rozwoju gminy B. zauważono spadek znaczenia rolnictwa jako ekonomicznej funkcji gminy, stwierdzono, że dalszy rozwój gminy B. powinien być planowany na podstawie rozwoju działalności usługowej i produkcyjnej. Północno-zachodnia część gminy B., w tym obszar 5 RM cieszy się dużym zainteresowaniem inwestycyjnym, jest ono widoczne we wnioskach dotyczących wyznaczenia nowych terenów P/U od mieszkańców jak i rozmów z potencjalnymi inwestorami.
Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należy organ stwierdził, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Należy przyjąć, iż z samego faktu, iż nieruchomości skarżących P. S., J. B., M. P., D. S., M. S., M.S., D. S., M.R., M. R., B.C., J. P. – D. i M.D. bezpośrednio graniczą z obszarem objętym planem, nie mogą oni wywodzić legitymacji do wniesienia skargi.
W ocenie organu podobnie rzecz się ma ze skarżącymi K. S. oraz A. S. Nieruchomości skarżących położone są na obszarze zaskarżonego planu, nie oznacza to jednak, iż z tego powodu przysługuje im legitymacja skargowa. Realizacja planu może powodować niedogodności dla obsługi terenów rolnych w przypadku właściciela, który nie zamierza zbyć swojego gospodarstwa. Powyższe nie jest jednak sprzeczne z zasadami prawa, a fakt zagwarantowania przez plan drogi KDD umożliwiającej obsługę także gruntów rolnych jest wystarczający. W planach takich jak zaskarżony, nie ma możliwości całkowitego wykluczenia ingerencji we własność prywatną. Ingerencje te są oczywiście stosowane jedynie w zakresie niezbędnym dla celu realizacji koniecznego i uzasadnionego interesu publicznego. Zakres ingerencji we własność prywatną został starannie wyważony w niniejszym planie - w ramach poszczególnych etapów procedury planistycznej.
Następnie organ wskazał, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.
Dalej organ wskazał, że skarżona uchwała została podjęta w wyniku realizacji ustawowego upoważnienia, z zachowaniem wszystkich wymogów procedury. Uchwała Rady Gminy B. Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 21 grudnia 2018 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] w miejscowości G., w gminie B.", procedowana była w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagania przepisane prawem.
Organ podkreślił, że w celu sporządzenia planu miejscowego przeprowadzono całą procedurę planistyczną wynikającą z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko wynikającą z przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego przystąpiła Rada Gminy podejmując Uchwałę Nr [...] z dnia 30 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] w miejscowości G., w gminie B. O przystąpieniu do wykonywania planu miejscowego poinformowano poprzez obwieszczenie z 1 grudnia 2017 r. zamieszczone na tablicach urzędu, w prasie miejscowej i na stronie internetowej w BIP, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do dnia 29 grudnia 2017 r. W terminie składania wniosków nie wpłynął żaden wniosek od społeczeństwa.
Zawiadomiono też instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu. Opracowano projekt planu miejscowego uwzględniając wnioski złożone przez te organy. Dla projektu sporządzono też opracowanie ekofizjograficzne, prognozę skutków finansowych i prognozę oddziaływania na środowisko. Opracowany projekt planu miejscowego poddano uzgadnianiu i opiniowaniu, uzyskując niezbędne stanowiska. Uzyskano też zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych klasy III objętych obszarem Planu miejscowego.
Uzgodniony i zaopiniowany dokument wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu od 8 października 2018 roku do 29 października 2018 roku w siedzibie Urzędu Gminy B. Ogłoszenie, obwieszczenie z 28 września 2018 r. zostało zamieszczone zgodnie z przepisami prawa na stronie BIP, na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy, w prasie lokalnej. Dyskusja publiczna została przeprowadzona 23 października 2018 r. W terminie wyznaczonym dla składania uwag ustalonym do 12 listopada 2018 r. wpłynęły dwie uwagi.
Uwagi zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy B. z dnia 27 listopada 2018 r. Procedura sporządzania planu miejscowego była prowadzona w sposób transparentny, z zachowaniem udziału społeczeństwa. Dla projektu przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne wykraczające nawet poza wymogi ustawowe. Projekt planu, poza okresem wyłożenia do publicznego wglądu, przedstawiono mieszkańcom. Do planu wprowadzono szereg ograniczeń gwarantujących minimalizowanie ewentualnych uciążliwości dla otoczenia. Wprowadzono ściśle określony katalog zakazów i ograniczeń środowiskowych, zaprojektowano strefy zieleni izolacyjnej. Określono strefowanie wysokości zabudowy odsuwając najwyższe dopuszczone obiekty maksymalnie od otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia wraz z obowiązującymi przepisami prawa, głównie prawa ochrony środowiska są gwarancją, że realizacja planu nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko.
III. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wyjaśnił, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje w szczególności sporządzenie projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa moment, w którym dokonuje się sprawdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. następuje to na końcowym etapie procedury planistycznej, bezpośrednio przed uchwaleniem planu. Właśnie w tym konkretnym momencie wymagane jest osiągnięcie zgodności (a raczej niesprzeczności, zgodnie z brzmieniem przepisu) miejscowego planu ze studium. A contrario ustawa nie nakłada obowiązku, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium.
Zdaniem organu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym przepisie nie ustanawia zakazu "równoległego" prowadzenia prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planem miejscowym. Równoległe prowadzenie prac nad studium i sporządzeniem projektu planu, w świetle obowiązującej ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z uwzględnieniem aspektu władztwa planistycznego gminy, jest dopuszczalne - możliwe jest prowadzenie równoległej procedury zmiany studium sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Zgodnie z przepisami i orzecznictwem, studium musi zostać uchwalone wcześniej, aby w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy mogła przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzić jego zgodność z uchwalonym studium. Inne elementy procedury sporządzenia planu miejscowego, w tym wyłożenie do publicznego wglądu, mogą nastąpić przed uchwaleniem studium.
W przedmiotowym przypadku przystąpienie do zmiany studium nastąpiło 29 marca 2017 r. Przystąpienie do planu - 30 października 2017 r. Projekt planu był sporządzany odpowiednio do projektu zmiany studium. Świadczą o tym wyrysy z projektu zmienianego studium zamieszczone na rysunku projektu planu kierowanego do opiniowania i uzgodnień, jak i projektu planu wykładanego do publicznego wglądu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zostało uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z 26 października 2018 r. Plan miejscowy został uchwalony 21 grudnia 2018 r., czyli 2 miesiące po uchwaleniu studium. Rada gminy rzetelnie oceniła, że projekt planu skierowany do uchwalenia nie narusza tego dokumentu.
Organ wyjaśnił następnie, że co do zasady, prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy. Nie daje ono jednak właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowej definicji tego prawa, zawartej w art. 140 kodeksu cywilnego, jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią więc wyznaczniki granic prawa własności. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to więc być zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy innych działów prawa -przede wszystkim prawa administracyjnego (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, s. 74; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa, s. 13). Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W myśl art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z aktów prawnych, o którym mowa w przepisie art. 140 k.c., bowiem upoważniając organy gminy do ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice prawa własności nieruchomości. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił zakres tzw. władztwa planistycznego gminy, które przejawia się poprzez wyposażenie organów gminy w kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w tym sporządzenia i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Określona przepisami tej ustawy zasada tzw. władztwa planistycznego gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, znacząco ingeruje w prawo własności nieruchomości i uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi zatem być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione.
Każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do danej nieruchomości w jakiś sposób ogranicza zakres korzystania z tej nieruchomości przez jej właściciela, co jednak nie może zostać uznane za naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Ustalenia planu - co oczywiste - nie mogą być dowolne i muszą uwzględniać nie tylko interes społeczny, ale także interes właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie jest więc nieograniczone, a jego wykonywanie musi podlegać kontroli z punktu widzenia prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnych interesów właścicieli działek. Wbrew stanowisku skarżących należy uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do takiej nieuzasadnionej ingerencji w ich uprawnienia.
Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, iż plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z uwzględnieniem przysługującego skarżącym prawa własności, przy równoczesnym uwzględnieniu możliwości jego ograniczenia w celu realizacji innych wymogów określonych u.p.z.p. Treść planu stanowi przejaw wyważenia różnych, ścierających się na obszarze opracowania interesów (publicznego i prywatnych), zgodnie z obowiązującą zasadą proporcjonalności i równości.
Przenosząc zaś prawa i obowiązki wynikające z przepisów art. 140 i 144 k.c. na grunt skarżonej uchwały można jedynie stwierdzić, że skarżący jako właściciele swoich nieruchomości mają prawo korzystania ze swych nieruchomości i nie zostało ono ograniczone. Także właściciele (obecni czy przyszli właściciele - inwestorzy) w szczególności najbardziej spornego terenu P/U wyznaczonego w planie miejscowym - są zobowiązani, niezależnie od planu miejscowego, stosować się do wymogu "powstrzymywania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych".
Organ planistyczny uwzględnił wytyczne ustawowe związane z zachowaniem ładu przestrzennego. Teren P/U w G. wyznaczony w strefie 5RM, został zaprojektowany na wniosek właścicieli gruntów, dla których zmieniono przeznaczenie terenów z R na P/U. Teren znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają obowiązek realizacji pasów zieleni izolacyjnej oddzielającej zabudowę produkcyjną od zabudowy mieszkaniowej. Jest również zapis o tym, że każda działalność nie może swoją uciążliwością lub szkodliwością wykraczać poza granice użytkowanej działki.
W planie miejscowym wprowadzono szereg rozwiązań chroniących tereny mieszkaniowe przed nadmiernymi uciążliwymi immisjami. Są to dla przykładu:
1) strefowanie funkcji w planie miejscowym - odsunięcie terenu P/U od istniejących terenów mieszkaniowych;
2) wprowadzenie stref buforowych w postaci terenów usług, mieszkalnictwa i usług;
3) wprowadzenie stref buforowych w postaci terenu zieleni, stref zieleni izolacyjnej;
4) ustalenie rygorystycznych zasad kształtowania zieleni izolacyjnej w postaci zieleni wielopiętrowej zimozielonej;
5) w granicach terenu P/U - wprowadzenie strefowania wysokościowego obiektów budowlanych z odsuwaniem wyższej zabudowy w głąb terenu;
6) ukształtowanie układu komunikacyjnego w sposób minimalizujący uciążliwości komunikacyjne - skomunikowanie terenu P/U drogą KDD prowadzoną przy skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej i powiatowej pozwoliło na wyeliminowanie dużego ruchu z drogi powiatowej wzdłuż działek zabudowy jednorodzinnej; wyprowadzenie wylotów drogi KDD na drogę wojewódzką i powiatową z dala od terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej (skrzyżowanie na drodze wojewódzkiej (w planie KDG/Z) buforowane terenem usług i strefą zieleni, a na drodze powiatowej (w planie KDZ) buforowane terenem zieleni i niezainwestowanym jeszcze terenem M/U;
7) szereg zapisów planu miejscowego w postaci zakazów np.:
a) lokalizacji inwestycji, w tym obiektów budowlanych i instalacji, nie gwarantujących dotrzymania standardów jakości środowiska poza granicami działki budowlanej, do której prowadzący instalację ma tytuł prawny;
b) lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko tylko z nielicznymi wyjątkami;
c) lokalizowania szerokiego katalogu innych inwestycji, które w ocenie sporządzającego plan miejscowy mogłyby powodować immisje.
Usytuowanie terenu P/U w bezpośrednim sąsiedztwie jednostek MN, MNU czy MN/RM/U nie jest sprzeczne z przepisami prawa - nie ma przepisów prawa materialnego zakazującego lokowania takich funkcji bezpośrednio obok siebie. W przedmiotowym planie teren P/U nie jest lokalizowany de facto bezpośrednio przy terenach mieszkaniowych. Każdy styk funkcji oddzielony jest terenami zieleni wielopiętrowej. Zieleń włączono w teren P/U jako strefę zieleni izolacyjnej, by jej realizacje wymusić na inwestorze, a nie pozostawiać jako "pasy ziemi niczyjej" nie gwarantującej faktycznej realizacji nasadzeń drzewostanów w przypadku tworzenia odrębnych terenów.
Przewidywane zagospodarowanie terenu P/U - przy zachowaniu wymogów planu i przepisów prawa nie może skutkować pogorszeniem warunków korzystania z sąsiadujących nieruchomości mieszkalnych. Mogą pojawić się niedogodności na etapie realizowania inwestycji, ale takie utrudnienia mogą generować też każde inne działki mieszkaniowe poddane procesowi zabudowy, jak i tereny dróg poddane inwestycjom drogowym. Po zakończeniu inwestycji - sąsiadujące nieruchomości mieszkaniowe (głównie te przy zachodniej granicy obszaru planu) - nie mogą być oceniane jako dotknięte pogorszeniem warunków korzystania. Żadne ustalenia planu nie wprowadzają zapisów skutkujących pozbawieniem osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas i drgania, zakłócenia elektryczne, szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych oraz zanieczyszczać powietrza, wody i ziemi.
Ponadto ustalenia planu nie przewidują możliwości lokalizowania przemysłu stanowiącego inny dział produkcji materialnej (wydobywanie i przetwarzanie zasobów przyrody) aniżeli produkcja. Ewentualna uciążliwość zrealizowanych inwestycji będzie musiała spełniać wymogi prawa, w tym przestrzegać standardów poziomów hałasu jaki mógłby przenikać na tereny chronione akustycznie. Także zanieczyszczenia powietrza pod względem substancji emitowanych do atmosfery. W zakresie zanieczyszczenia powierza odległość terenu P/U od terenów mieszkaniowych ma znaczenie drugorzędne. Substancje emitowane przez systemy kominowe (głównie te wysokie) są rozkładane na dużej powierzchni i często bardziej oddziaływają na tereny w większej odległości aniżeli leżące w sąsiedztwie. Emisje podmiotów gospodarczych podlegają ścisłym nadzorom służb ochrony środowiska, w przeciwieństwie do niskiej emisji z palenisk gospodarstw domowych. Sporządzający plan wprowadził do niego tak wiele zakazów i ograniczeń, które powinny gwarantować brak powstawania uciążliwości dla sąsiedztwa. Ustalenia planu, w szczególności nakaz dotrzymania standardów jakości środowiska poza granicami danej działki budowlanej, także konstytucyjny wymóg stosowania przepisów prawa (w szczególności norm, przepisów techniczno - budowlanych, przepisów prawa ochrony środowiska) oznaczają, że żadne immisje nie mają prawa przedostawać się na inne nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących. W świetle powyższego zarzuty skarżących nie mogą się ostać. Nie znajdują one potwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Organ wskazał dalej, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sporządzony plan miejscowy ustalający na gruntach A. S. tereny 1MN/RM/U, dalej Zl, KDD oraz P/U nie oznacza, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości użytkowania swoich działek na cele rolnicze. Plan miejscowy nie nakazuje realizacji zabudowy produkcyjnej czy usługowej. Od woli właściciela zależy, czy będzie on gospodarować jak obecnie, czy też zgodnie z przeznaczeniem w planie zainwestuje samodzielnie lub dokona zbycia nieruchomości.
Obowiązująca w planistyce zasada dobrego sąsiedztwa nie wyklucza lokalizowania obok siebie przeznaczenia o odmiennych funkcjach. Żadna jednostka przestrzenna nie jest tak skonfigurowana, by stanowiła np. wyłącznie tereny mieszkaniowe, inna - same tereny produkcyjne, inna - usługowe. W każdej prawidłowo zaprojektowanej strukturze przestrzennej muszą występować wszystkie rodzaje przeznaczenia. Pozwala to ograniczyć np. obciążenia komunikacyjne na przemieszczanie się ludności pomiędzy domem, pracą, szkołą itd. Zasada ta wymaga, by obok siebie lokalizować funkcje, które można ze sobą pogodzić. Przedmiotowy plan narzuca szereg ograniczeń środowiskowych i planistycznych, które są gwarancją prawidłowego współistnienia wprowadzanego przeznaczenia.
Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego nie oznacza, że rada w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego, jaki istnieje na danym terenie objętym planem zagospodarowania
przestrzennego, stanu prawnego, przede wszystkim zaś musi pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe wskazuje, iż wszystkie wymogi zostały przez organ planistyczny spełnione.
Plan miejscowy wyznaczył teren drogi KDD klasy dojazdowej jako terenu przeznaczonego pod inwestycje celu publicznego. Ta jedna nowa droga wyznaczona w planie (nie licząc poszerzeń istniejących dróg kategorii wojewódzkiej i powiatowej) świadczy o tym, że sporządzający plan wyważył interesy prywatne i publiczne, a gmina nie nadużyła swego władztwa planistycznego. Wyznaczona droga jest niezbędna dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Będzie to droga publiczna ogólnodostępna, z której będą korzystali wszyscy. Droga ta nie uniemożliwi ani K.S. ani A.S. korzystania z pozostałych części ich nieruchomości w sposób dotychczasowy.
Droga KDD poprowadzona jest w sposób racjonalny, w większej odległości od istniejących budynków mieszkalnych aniżeli istniejąca droga wojewódzka (w planie KDG/Z). Nie jest prowadzona kosztem zieleni izolacyjnej. Teren 1MN/RM/U ma znaczną głębokość a istniejące budynki mieszkalne odgrodzone są od drogi KDD zabudowaniami gospodarczymi które są najlepszymi ekranami izolującymi od drogi KDD. Na spotkaniu z mieszkańcami omówiono przebieg tej drogi jako optymalny, odciążający z ruchu pojazdów drogę powiatową i obsługiwane z niej działki mieszkaniowe.
Realizacja planu może powodować niedogodności dla obsługi terenów rolnych w przypadku właściciela, który nie zamierza zbyć swojego gospodarstwa. Powyższe nie jest jednak sprzeczne z zasadami prawa, a fakt zagwarantowania przez plan drogi KDD umożliwiającej obsługę także gruntów rolnych jest wystarczający. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98 , publ.: OTK z 1999 r. Nr 4, póz. 78 i z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 , publ.: OTK z 1999, Nr l, póz. 2). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących uzasadniają względy interesu publicznego, a w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącego organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżących i interes publiczny.
Organ wskazał również, że w żadnym zapisie ani w żadnym oznaczeniu graficznym planu miejscowego nie nadano terenowi P/U statusu terenu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Skarżący nie określają też, jaki zapis planu miejscowego ma rzekomo o tym stanowić. Podnoszą przy tym naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten także nie ma zastosowania dla uchwały. Dotyczy określania w planie miejscowym fakultatywnych elementów planu, w brzmieniu "granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a", odnosi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Obiektów takich nie przewiduje się w przedmiotowej uchwale i żadna część uchwały ich nie dotyczy.
Przepis art. 2 pkt 5 ustawy podaje natomiast definicję "inwestycji celu publicznego", przez które należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.)".
Przedmiotowa uchwała odnosi się do inwestycji celu publicznego jedynie w zakresie "granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Powyższe jest zgodne z zakresem planu miejscowego i wynika z przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym" określono w planie miejscowym, o czym mówi § 6 ust. 1 pkt 9, także § 11. Przepisy § 11 określają te tereny. Wskazują, że zostały one jednoznacznie wyznaczone na rysunku planu miejscowego. Na rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1 uchwały) są to linie ząbkowane w kolorze niebieskim. Obejmują teren drogi KDD, zaś w terenie P/U tylko części tego terenu leżące pomiędzy liniami rozgraniczającymi ten teren, a liniami zabudowy. Wyznaczenie "granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym" uznano za konieczne dla interesów gminy jako zabezpieczenie możliwości lokalizowania w tych terenach inwestycji celu publicznego z zakresu "publicznego uzbrojenia technicznego", który też zdefiniowano w planie miejscowym. Wyznaczenie tych terenów wynika również z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według przepisów o gospodarce nieruchomościami, w granicach takiego terenu będą mogły być zrealizowane sieci uzbrojenia technicznego (inwestycje celu publicznego wg art. 6 tej ustawy), np. oświetlenie drogi, wodociąg, kanalizacja, sieci szerokopasmowe, gazociąg itp. Wyznaczenie takiego terenu pozwoli, w razie konieczności, na wywłaszczenia pod uzbrojenie gminne w sytuacji, gdy właściciel nie zgodzi się na ich lokalizację na swoim gruncie i nie będzie możliwe nabycie prawa do terenu w drodze umowy - mówi o tym art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dalej organ zauważył, że żaden zapis ani tekstu, ani rysunku planu miejscowego nie przypisuje całemu terenowi P/U statusu kwalifikującego ten teren do "terenu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego". W przepisie uchwały w § 26 pkt 5 opisującym zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w przepisie lit. b), zawarto tylko dodatkową informację, że w terenie P/U znajdują się "granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Zapis zamieszczono by jednoznacznie określić konieczność stosowania ustaleń § 11 uchwały.
Według organu plan miejscowy nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 26 pkt 8 uchwały określono "stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu miejscowego w wysokości 3%". Ustalenie to wypełnia wymóg ustawowy i jest zgodne z przepisami § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 19 września 2003 r.). Przepis ten pozwalał na przyjęcie wartości stawki 3%, gdyż mieści się ona w przedziale 0% - 30%. W ustalaniu wysokości tej stawki rada gminy zachowuje całkowitą samodzielność.
W ocenie Rady Gminy B. przyjęcie niskiej wartości ma służyć przyciągnięciu inwestorów. Wysoka stawka opłaty planistycznej miałaby działanie odstraszające, gdyż powszechnie wiadomo że opłaty te przenoszone są na osoby nabywające nieruchomości. W interesie gminy leży natomiast przyciągnięcie inwestorów i szybkie zainwestowanie terenów. Tylko w takim przypadku gmina będzie mogła szybko pozyskiwać dochody z podatków od nieruchomości, od budynków itd. Podatki te będą pobierane w długim horyzoncie czasowym, zaś opłaty planistyczne są ograniczone perspektywą wyłącznie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. Wysoka stawka opłaty skutkowałaby odpływem inwestorów na okres ponad 5 lat, czego efektem byłoby że do gminy nie wpłynie żadna, nawet symboliczna kwota.
Na zakończenie organ wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania, w tym braku nadużycia władztwa planistycznego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Podnosi się nadto, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Przedmiotowa uchwała w zakresie analizowanym nie naruszała tego kryterium.
Na koniec organ podkreślił, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. W żadnym wypadku nie można przyjąć, aby przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnego naruszenia zasad czy też trybu jego sporządzania.
Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu jej prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 141/19, ze skargi A. S., B. C., D.S., D. S., J.B., J. P.-D., K. S., M. S., M. D., M. P., M. R., M.S., M. R., P.S. na uchwałę Rady Gminy B. z 26 października 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B..
Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Na rozprawie 31 maja 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi przyłączył się do skargi oraz jej zarzutów i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargi są częściowo zasadne.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na dzień zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) – powoływanej jako: "u.p.z.p.".
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wobec złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skarg, zwłaszcza tych skarżących, którym nie przysługuje prawo własności nieruchomości na terenie objętym zaskarżoną częścią planu miejscowego, pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak słusznie wskazał organ administracji, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.
Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny.
Źródłem interesu prawnego może być prawo własności, które jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.
Plany miejscowe ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17– dostępne w CBOSA).
Plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia, jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego (por. postanowienie NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21).
Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma zatem prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu kwestionującego jego ustalenia nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały.
W ocenie Sądu przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę produkcyjną, usługową, magazynów i składową (P/U), wpływa niewątpliwie na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi terenami. Stosownie bowiem do § 26 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały na ww. terenach przewidziano lokalizację obiektów budowlanych na cele: produkcji, usług komercyjnych, rzemiosła, w szczególności usług w postaci centrów logistycznych, usług magazynowania, usług transportu, usług komunikacji, handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 400 m2, giełd handlowych, targowisk, parków technologicznych, parków naukowych. Ponadto określono możliwość lokalizacji obiektów budowlanych niezbędnych dla realizacji przeznaczenia, w szczególności zabudowy budynkami produkcyjnymi, magazynowymi, gospodarczymi, usługowymi, handlowymi, biurowymi, socjalnymi i innymi z lokalami użytkowymi na cele przeznaczenia terenu, zabudowy pomocniczej jak i łączącymi różne sposobu użytkowania (§ 26 pkt 2 lit. b)).
W zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko plan dopuszcza: stacje elektroenergetyczne oraz instalacje do wytwarzania podstawowych produktów farmaceutycznych z zastosowaniem procesów chemicznych (§ 26 pkt 3 lit. a)). Określono również możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w postaci: sieci uzbrojenia terenu, urządzeń budowlanych i budowli izolacyjnych (w szczególności ekranów akustycznych, przesłon optycznych, budowli ziemnych w postaci wałów) – § 26 pkt 3 lit. b).
Z kolei w zakresie ustaleń dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu P/U (§ 26 pkt 4 lit. f), g), j)-n)) określono m.in. maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki - 60%, a intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: minimalna - 0,1, maksymalna - 1,8. Jeżeli natomiast chodzi o maksymalną wysokość zabudowy oraz budowli plan określa dla strefy (A) - 12 m, dla strefy (B) - 15 m (w tym również dla budowli produkcyjnych), dla strefy (C) - 26 m (w tym również dla budowli produkcyjnych), dla strefy (D) - 26 m (przy czy w tej strefie określono możliwość zwiększenia wysokości zabudowy do 31 m dla części budynku nie przekraczającej 20% powierzchni zabudowy tego budynku, jeżeli zwiększenie wysokości jest konieczne z punktu widzenia technologii produkcji, ze względu na urządzenia i maszyny związane z technologią produkcji, zaś maksymalną wysokość budowli produkcyjnych określono na 31 m. W zaskarżonej uchwale określono ponadto, że ograniczenia wysokości w strefach wysokości zabudowy (B), (C), (D) nie dotyczą słupów oświetleniowych, wież, masztów, szybów, kominów.
Wreszcie w planie określono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych: 5000 m2 (§ 26 pkt 6).
Uwzględniając powyższy sposób zagospodarowania terenu P/U i jego stosunkowo dużą wobec terenów sąsiednich głównie o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym powierzchnię, a także dopuszczoną regulacjami planu wielkość powierzchni zabudowy i intensywność zabudowy (przy uwzględnieniu minimalnej powierzchni działki budowlanej) a także wysokość zabudowy, która może dochodzić aż do 31 m (nie licząc słupów oświetleniowych, wież, masztów, szybów, kominów), bez wątpienia zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że zaskarżona uchwała stanowi realne zagrożenie dając prawną możliwość realizacji na tym terenie inwestycji, która będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących. Wskazany przez skarżących art. 144 k.c. uzasadnia twierdzenie, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak np. w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). Zatem istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała swoimi regulacjami narusza interes prawny skarżących i bez większego znaczenia dla oceny charakteru tego naruszenia pozostaje podnoszony przez organ fakt uwzględnienia w planie strefy zieleni izolacyjnej. Jak słusznie odwołał się pełnomocnik skarżących do pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi 26 marca 2018 r. zawierającego opinię do projektu planu, gdzie ww. organ wskazał, że tak duże nasycenie terenów przeznaczonych pod rozwój produkcji, usług, magazynów i składów spowoduje wzrost negatywnych oddziaływań na tereny mieszkaniowe. Samo zintensyfikowanie, skumulowanie oddziaływań powstałych na skutek zagospodarowania terenu jednostki P/U może okazać się, iż będą to oddziaływania negatywne dla osób zamieszkujących tereny jednostek MN (jednostka wyznaczona w studium nie objęta zapisami projektu dokumentu) 2U/M, 3U/M, 2RM/MN/U. Działalność produkcyjna będzie powodować różnorakie emisje niemożliwe do określenia na etapie sporządzania planu miejscowego. W związku z tym wprowadzenie do projektu dokumentu obowiązku realizacji wzdłuż jednostki 2RM/MN/U, 2U/M, 3U/M oraz jednostki MN (jednostka wyznaczona w studium nie objęta zapisami projektu dokumentu) terenu zieleni izolacyjnej mającej na celu zminimalizowanie ewentualnej uciążliwości projektowanego terenu zabudowy produkcyjnej i usługowej dla terenów sąsiednich, w tym dla istniejących funkcji chronionych akustycznie (mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, mieszkaniowo-usługowa) będzie niewątpliwie stanowić barierę widokową i akustyczną dla terenów sąsiadujących jednak nie zlikwiduje wszystkich oddziaływań.
Realizacja zabudowy produkcyjnej, usługowej, magazynowej i składowej (P/U) o wspomnianych wyżej parametrach w bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli budynków mieszkalnych sąsiadujących z taką inwestycją. Dotyczy to już etapu budowy (np. intensywny ruch ciężkiego sprzętu, emisji hałasu i pyłu), ale również etapu użytkowania (np. intensywny, całodobowy ruch samochodowy).
W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organu, należy stwierdzić, że określone w zaskarżonej uchwale zagospodarowanie terenu P/U będzie skutkować pogorszeniem warunków korzystania z sąsiadujących nieruchomości mieszkalnych, a tym samym narusza interes prawny skarżących. Zaskarżona uchwała – przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę produkcyjną, usługową, magazynową i składową – ma zatem realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Jeżeli bowiem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA). Nie można w związku z tym twierdzić, że okoliczność, iż nieruchomości skarżących położone są poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, a więc skarżący nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, przesądza o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony.
Z powyższych względów nie jest usprawiedliwiony wniosek organu o odrzucenie skarg wobec błędnego uznania, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skarg.
Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej skarg wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.).
Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. W związku z tym przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16; z 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 553/20, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych J. P. – D. i M.D. oraz A. S., B.C., P.S., J.B., K.S., D. S., D. S., M. R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 141/19, w sprawie ze skarg M. S., M. S., J. P. – D., M. D., A. S., B.C., J.B., K. S., D. S., D.S., M. R. i M. R., na uchwałę Rady Gminy B. z 26 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. w pkt 1 odrzucił skargę kasacyjną P.S., natomiast w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru 5RM - obszar wiejski w G. i G. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P/U położonego w zachodniej części obszaru 5RM na północ od terenu oznaczonego symbolem DP. Ponadto NSA orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że organy Gminy uchwalając studium dostatecznie nie uwzględniły przede wszystkim uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania jednego z terenów w sołectwie G. oraz stanu ładu przestrzennego i stanu środowiska oraz wymogów ich ochrony, tj. terenu o symbolu P/U położonego w zachodniej części obszaru 5RM - Obszar wiejski w G. i G. Obszar ten stanowi teren rolniczy, wokół dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna (od zachodu i południa), tereny rolnicze (od wschodu) i użytki zielone (od północy). Studium przeznacza go zaś jako teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów oraz usług komercyjnych (vide część graficzna, część tekstowa, s. 171 z opisem ustaleń s. 172 i 173).
NSA podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w uwagach do opinii z 14 czerwca 2018 r. mając na względzie bezpośrednie sąsiedztwo tego terenu z jednostkami o symbolach: 11Z oraz MN i RM/MN, występujący konflikt przyjętego sposobu zagospodarowania z terenem P/U, a nadto z uwagi na występowanie gleb chronionych klasy III wskazał na potrzebę rozważenia przeznaczenia tego terenu w kierunku rolniczym (R). Uwaga ta, poza uściśleniem funkcji terenów i wprowadzeniem pasa zieleni izolacyjnej - barier widokowych i akustycznych, w odniesieniu do terenu P/U w zachodniej części obszaru 5RM została przez organy Gminy zignorowana.
NSA zwrócił także uwagę na wewnętrzną sprzeczność ustaleń studium w części tekstowej. W ustaleniach zapisano (s. 171), że "w obszarze tym powinno się adoptować funkcje istniejące ... oraz dążyć do utrzymania terenów rolniczych", a następnie, z uwagi na to, że obszar staje się atrakcyjny pod względem inwestycyjnym "prognozuje się, że w przyszłości obszar ten zostanie przekształcony w strefę aktywności gospodarczej, w zachodniej części obszaru 5RM wyznacza się nowy teren produkcyjno-usługowy". Zatem z jednej strony studium uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie terenu, a drugiej zaś w odniesieniu do tego samego obszaru zmienia jego przeznaczenie wprowadzając enklawę o przeznaczeniu całkowicie odmiennym, pozostawiając w bezpośrednim sąsiedztwie tereny rolnicze, użytki zielone, tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Argument Gminy, że teren ten jest atrakcyjny z uwagi na bliskość węzła autostrady (ok. 2 km) i planowanej trasy "[...]" w śladzie drogi powiatowej (ok. 1 km) jest o tyle chybiony, że w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady po jej obu stronach w obszarze 9AG wyznaczono szereg terenów o symbolu P/U (tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów oraz usług komercyjnych). Z kolei powoływanie się na to, że część obszaru 5RM już jest zagospodarowana pod usługi i produkcję nie znajduje usprawiedliwienia, skoro chodzi jedynie o D. wraz jego otoczeniem i budynki produkcyjne, usytuowane w terenie poza jednostką P/U w G.
Sąd II instancji wskazał ponadto, że studium w odniesieniu do terenu P/U dostatecznie nie uwzględnia zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych postulatu, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ta kwestia nie została dostatecznie rozważona przez organ Gminy, w zasadzie jedynie ograniczono się do zaprzeczenia twierdzeniom, że na tym terenie nie występują gleby klasy III. W związku z tym, w świetle przepisów art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 140, art. 144 K.c. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. NSA uznał, że w tym zakresie Gmina nadużyła przysługującego jej władztwa do kształtowania polityki przestrzennej w gminie.
Stosownie do art. 170 p.p.s.a. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdyż jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. nr [...] [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. w zakresie obejmującym § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 26 zaskarżonej uchwały wraz z odpowiadającą im częścią graficzną. Skoro bowiem prawomocnym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem ww. Studium zarówno w części tekstowej, jak i graficznej dla obszaru 5RM - obszar wiejski w G. i G. wyłącznie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P/U położonego w zachodniej części tego obszaru na północ od terenu oznaczonego symbolem DP, to oznacza, że określony w zaskarżonej uchwale teren o przeznaczeniu P/U nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Konieczne stało się zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu o przeznaczeniu P/U jako konsekwencja stwierdzenia niezgodności z prawem zapisów Studium we wskazanej wyrokiem NSA części, skoro zapisy tych aktów mają być ze sobą zgodne.
W związku z powyższym bezprzedmiotowy stał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nadanie obszarowi oznaczonemu symbolem P/U statusu terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego.
Ponadto za zasadne Sąd uznał zarzuty nadużycia przez organ władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia w planie drogi KDD przebiegającej m.in. przez nieruchomości należące do skarżących K.S. i A.S. Jak wynika bowiem z § 6 ust. 1 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały teren o symbolu KDD stanowi teren drogi klasy dojazdowej.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Jak zostało już wyżej podkreślone, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14 – orzezcenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, CBOSA). Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przeznaczenie terenu oznaczonego jako P/U, droga dojazdowa o symbolu KDD nie jest niezbędna do zabezpieczenia interesu publicznego. Wyznaczając tę drogę Rada Gminy naruszyła zasadę proporcjonalności, nadmiernie ingerując w prawo własności K. S. – właściciela działek [...],[...] i [...], obręb [...], a także A. S.– właściciela działek [...],[...], obręb [...], chronione przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Jak wynika z rysunku planu droga KDD poprowadzona jest przez sam środek nieruchomości należącej do K.S., która to nieruchomość ma przeznaczenie M/U (teren mieszkaniowy z uzupełniającą funkcją usługową). Tą samą drogą KDD zostało podzielone gospodarstwo rolne należące do A. S., co znacznie utrudni mu jego prowadzenie.
Jak natomiast wyjaśnił organ plan miejscowy wyznaczył teren drogi KDD klasy dojazdowej jako terenu przeznaczonego pod inwestycje celu publicznego. Zdaniem organu wyznaczona droga jest niezbędna dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Będzie to droga publiczna ogólnodostępna, z której będą korzystali wszyscy. Jednakże w ocenie Sądu droga KDD miała przede wszystkim zapewnić komunikację dla terenu P/U, jednak w świetle uznania przeznaczenia terenu P/U za niedopuszczalny, wobec wyeliminowania ustaleń w tym zakresie ze Studium, wyznaczenie tej drogi stało się nieracjonalne. Do tej pory obsługa terenów rolnych położonych na obszarze zaskarżonego planu była zapewniona od strony południowej istniejącą drogą wojewódzką (w planie KDG/Z), natomiast od zachodu drogą powiatową (w planie KDZ). W związku z tym brak jest aktualnie uzasadnienia dla zachowania drogi KDD, skoro jak sam przyznał organ realizacja planu może powodować niedogodności dla obsługi terenów rolnych w przypadku właściciela, który nie zamierza zbyć swojego gospodarstwa.
Z uwagi natomiast na fakt, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego (chyba że została naruszona procedura planistyczna), należało uznać, że § 6 ust. 1 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały jest nieważny wyłącznie w zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...].
Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty, które zmierzają do zakwestionowania legalności jednoczesnego procedowania dotyczącego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu P. w miejscowości G. Zwrócił na to również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania sprawy o sygn. akt II OSK 553/20, podnosząc, że po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium (29 marca 2017 r.), a przed uchwaleniem studium (26 października 2018 r.) podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (30 października 2018 r.). NSA stwierdził, że łączne procedowanie może doprowadzić do takiej sytuacji, jaka miała miejsce w trakcie opiniowania obu projektów przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Jednakże żaden przepis prawa nie zabrania prowadzenia obu postępowań w tym samym czasie. Istotne jest, by uchwalony plan miejscowy nie naruszał ustaleń obowiązującego studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a w trakcie sporządzania planu miejscowego nie doszło m.in. do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Niezależnie od stwierdzenia nieważności całego § 26 zaskarżonej uchwały, na marginesie należy wyjaśnić, że nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez określenie w § 26 pkt 8 uchwały symbolicznej 3-procentowej stawki opłaty planistycznej. We wspomnianym § 26 pkt 8 zaskarżonej uchwały określono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu miejscowego w wysokości 3%. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) – obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu – ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Zgodzić się zatem należy z organem gminy, że przyjęcie wartości stawki 3%, mieści się w przedziale określonym powyższymi przepisami.
Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się innych (poza wyżej wskazanymi) uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 26 zaskarżonej uchwały wraz z odpowiadającą im częścią graficzną (pkt 1 wyroku) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...] P., Gmina B. wraz z odpowiadającą im częścią graficzną (pkt 2 wyroku).
Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi w pozostałej części (pkt 3 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Rady Gminy B. na rzecz: a) skarżących A. S., P.S., J.B., K.S., M. P., M.R., M. R. i B.C., kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg; b) skarżących D. S. i M.S., M. S. i D.S., J. P.-D. i M. D. solidarnie kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg; c) wszystkich skarżących solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
dc