II SA/Łd 25/24

II SA/Łd 25/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 810
art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 13a ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 25, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4-6, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 12 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 sierpnia 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, orzekł o uchyleniu przyznanego E.M. w Informacji/Decyzji z 20 marca 2022 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S.R. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
Organ podniósł, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że: wnioskująca nie odpowiedziała na wezwanie z 19 czerwca 2023r. i nie dostarczyła odpowiednich dokumentów (zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej wraz z datą umieszczenia bądź orzeczenia sądu opiekuńczego o ustaleniu wnioskującej opiekunem prawnym dziecka). Dołączone przez wnioskującą postanowienie sądowe z [...] marca 2016 r. - nie wskazuje umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Organ wskazał, że piecza bieżąca nie jest równa pieczy zastępczej i że osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia i w konsekwencji nie są do niego uprawnione. Dodatkowo wskazano, że świadczenie wypłacone za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.M., skutkiem czego 23 listopada 2023 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ odwołująca należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ podniósł, że w świetle tego przepisu, osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. W takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie miał możliwości przyznania prawa do świadczenia, z uwagi na brak podstaw prawnych. Z przedłożonego przez wnioskującą postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z [...] marca 2016 r, sygn. akt [...] wynika, że sąd pozbawił władzy rodzicielskiej ojca dziecka, i ograniczył władzę rodzicielką matce dziecka a w pkt. 2 tego postanowienia - powierzył wykonywanie pieczy bieżącej E. i W. M. Organ poinformował stronę, iż zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, piecza bieżąca nie jest formą opieki, która w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uprawnia do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na dziecko, nad którym sprawowany jest ten rodzaj pieczy.
Ponadto pouczono stronę, że przedłożony przez nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 566/17, w którym sąd uchylił decyzję odmowną z 24 maja 2017 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Łodzi z 3 kwietnia 2017 r., nie jest wiążący dla ZUS przy rozpatrywaniu uprawnień strony do świadczenia wychowawczego, ponieważ dotyczy świadczeń wychowawczych z poprzednich okresów świadczeniowych.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniosła E.M., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
- nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy,
- nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. [...] w Ł. w sprawie sygn. akt. [...] z [...] stycznia 2010 roku, a ponadto:
• brak respektowania i rażąco hańbiące niewykonywanie prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 roku o sygnaturach akt II SA/Łd 566/17 i II SA/Łd 567/17 pomimo wyraźnego i jednoznacznego wezwania przez skarżącą zobowiązanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do ich respektowania i wykonywania.
- rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, a w szczególności orzeczenia o sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 - wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 roku, a przede wszystkim orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 roku o sygn. akt II SA/Łd 566/17 oraz orzeczenia z 14 września 2017 roku o sygn. akt II SA/Łd 567/17.
Skarżąca wniosła w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości oraz stwierdzenie, że skarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu swej skargi skarżąca podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych z urzędu wydał decyzję o cofnięciu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - S.R., tj. na jej wnuczkę urodzoną [...] lipca 2007 r., wypłaconego za okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. W ocenie skarżącej, przed dokonaniem wypłat tego świadczenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w aktach sprawy posiadał postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. [...] w Ł. sygn. akt. [...] z [...] marca 2016 roku. Skarżąca podkreśliła, że przed przekazaniem realizacji świadczenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie było realizowane przez Prezydenta m. Łodzi, który wówczas odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko S.R. począwszy od 1 marca 2017 roku. Ostatecznie na skutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, świadczenie to - (po oddaleniu przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Administracyjnego w Łodzi - vide: wyrok NSA sygn. akt I OSK 2707/17) — było wypłacane, także przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i za okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. zostało wypłacone w całości. Jednakże swoją decyzją z 16 sierpnia 2023 roku Zakład uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko S.R., za okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 roku do 31 maja 2023 roku. W tym zakresie, po wyczerpaniu trybu postępowania skarżąca za pośrednictwem ZUS złożyła odrębną skargę na wydaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
W ocenie skarżącej decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest prawidłowa i rażąco narusza gwarantowane w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prawo dziecka do opieki i pomocy władz publicznych, zwłaszcza w świetle wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dalszej części uzasadnienia skarżąca nie tylko skrytykowała istniejące naruszenie prawa w decyzji, ale także wnioskowanie jej autora. W przekonaniu skarżącej wydany w jej sprawie uprzednio wyrok, na który powołuje się organ - wiąże go, podnosząc, że sąd już uznał, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do eliminowania tego orzeczenia i w tym zakresie jest zobowiązany stosować zawarte w nim ustalenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że jak wynika z okoliczności ustalonych w toku postępowania 15 lutego 2022r. E.M. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko S.R., na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r., do którego dołączyła nieczytelny skan postanowienia sądu.
W wyniku automatycznego rozpatrzenia tego wniosku, pismem z 20 marca 2022r. przyznano wnioskującej prawo do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy, w kwocie 500 zł miesięcznie. 13 marca 2023r. skarżąca przesłała pismo ogólne do ZUS pismo POG, do którego dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], w którym sąd powierzył jej pieczę bieżącą nad dzieckiem S.R.. W związku z wpływem wniosku skarżącej o świadczenie wychowawcze na kolejny okres, tj. okres 2023/2024, ZUS 19 czerwca 2023r., wszczął również postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku klientki o świadczenie wychowawcze na okres 2022/2023. Dnia 19 czerwca 2023r. wezwano E. M. do doręczenie orzeczenia sądu opiekuńczego o ustaleniu jej opiekunem prawnym dziecka lub zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo[?]wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku pre-adopcyjnym, wraz z datą umieszczenia. W odpowiedzi z 15 lipca 2023r. w piśmie POG, które zostało dołączone do postępowania o świadczenie wychowawcze na okres 2023/2024 wnioskująca poinformowała, że 14 lipca 2023r. przesłała na skrzynkę cot@zus.pl wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Łd 566/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2707/17. Powyższe wyroki, zostały wydane w sprawie klientki w związku z jej odwołaniem od decyzji SKO o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 marca 2017 r. były już przesłane przez nią w dniu 5 czerwca 2023 r. i dołączone do tego postępowania w sprawie świadczenia na okres 2023/2024. Dodatkowo wnioskująca przesłała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Łd 566/17, przy swoich pismach POG z dnia 16 sierpnia 2023r., 17 sierpnia 2023 r. i 19 sierpnia 2023r. Decyzją z 16 sierpnia 2023r., znak sprawy: [...], postępowanie: [...], ZUS uchylił przyznane skarżącej pismem z 20 marca 2022r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko S.R., na cały okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r. W decyzji wnioskująca została poinformowana, że powierzona jej w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Ł.-[...] z [...] marca 2016r., sygn. akr [...] piecza bieżąca nad dzieckiem nie uprawnia jej do pobierania świadczenia wychowawczego. Od tej decyzji wnioskująca wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, skutkiem którego decyzją z 23 listopada 2023r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 16 sierpnia 2023r. o uchyleniu prawa do świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W takiej sytuacji, wobec braku podstaw prawnych, nie zostało przyznane prawo do tego świadczenia. Organ podkreślił, że przedłożony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017r., sygn. akt II SA/Łd 566/17, w którym sąd uchylił decyzję odmowną z 24 maja 2017r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Łodzi z 3 kwietnia 2017r., nie jest wiążący dla ZUS przy rozpatrywaniu jej uprawnień do świadczenia wychowawczego, ponieważ dotyczy świadczeń wychowawczych z poprzednich okresów świadczeniowych.
W dniu 25 lutego 2024 r. swój udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego; naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 Konwencji o prawach dziecka, polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim przypadku, w myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 810 z póżn. zm.), dalej: u.p.p.w.d. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.p.d.w. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 10 ust. 1 u.p.p.w.d.). Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d.) Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.).
Podstawę do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego stanowi art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.).
Stosownie natomiast do art. 25 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust.1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi z kolei, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 15 lutego 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze 500+. Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacją z dnia 20 marca 2022 r., uznając że zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na wnioskowany okres. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 16 sierpnia 2023 r. decyzję o uchyleniu przyznanego skarżącej świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. oraz stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za powyższy okres stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2023 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że Sąd Rejonowy dla Ł.-[...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (sygn. akt [...]) powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnią S.R. E. i W. małżonkom M., ustanowił ich kuratorami do spraw majątkowych małoletniej oraz postanowił, że miejscem pobytu małoletniej będzie każdorazowe miejsce zamieszkiwania E. i W. małżonków M.
W związku z podnoszonym przez skarżącą zarzutem sprzeczności zaskarżonej decyzji z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 566/17 przywołać należy przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyty w powyższym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu postępowania administracyjnego, która jest warunkiem związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
W pierwszej kolejności wypada wskazać, że zarówno decyzja I jak i II instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji z 16 sierpnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał całą ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 810), rozstrzygnął w zakresie uchylenia prawa do świadczenia za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., zaś w treści decyzji stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d. oraz poinformował o obowiązku jego zwrotu. W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 u.p.p.d.w. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z decyzji nie został natomiast wskazany przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.d.w., który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia zgodnie z przepisami prawa procesowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r., II SA/Łd 593/20; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 648/20; wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1076/18; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1537/18).
Natomiast w kontrolowanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 16 sierpnia 2023 r. decyzję o uchyleniu przyznanego skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na wnuczkę za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia skarżącej, wynikające z pierwotnie przyznanego jej prawa do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz). Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d.
Powyższe wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 27 ust. 1 p.p.w.d. polegającym na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwa jest zmiana prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, co musi skutkować ustaleniem, że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Decyzje obu instancji naruszają także przepisy postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a. zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo przysługujących organowi uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd zważył ponadto, iż stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zwrócić należy również uwagę, że w kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. zostało wszczęte w sytuacji, gdy w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci brak jest normy prawnej, według której dopuszczalne byłoby uchylenie ze skutkiem ex tunc prawa do świadczenia wychowawczego skonsumowanego. Stwarza to sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., w której organ administracji winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa bowiem wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2023 r., II SA/Po 459/23, dostępny na stornie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z istnieniem przesłanek dopuszczalności drogi administracyjnej o charakterze przedmiotowym, które obejmują: obowiązek rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz istnienie indywidualnej i konkretnej sprawy o charakterze administracyjnym. W wypadku braku którejkolwiek z przesłanek organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie. Gdy brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Skoro decyzja administracyjna jako forma działania administracji może być stosowana wtedy, gdy prawo materialne przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego wskazuje, że określona sytuacja społeczna pozostaje poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organowi administracji publicznej. Należy także podkreślić fakt, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego ma charakter związany. Użycie w art. 105 § 1 k.p.a. słowa "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., II OSK 960/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2024 r., II SA/Wr 189/23; wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r. III SAB/Kr 51/23, CBOSA).
W niniejszej sprawie należy także wskazać na stanowisko organów odnośnie wykładni art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój ugruntowany pogląd sądów administracyjnych, wskazywany także w stanowisku Rzecznika Praw Dziecka składanym w niniejszym postępowaniu, co do tego że w świetle norm zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione uznać należy ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.
Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 202/19, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 203/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017r. sygn. III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2017r.).
Kwestię prawa do świadczenia wychowawczego osoby, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Art. 20 Konwencji stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Pozbawienie przez organ małoletniej pozostającej pod faktyczną pieczą skarżącej, dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 i art. 25 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm. W związku z powyższym należało wskazać, że w ustalonym stanie faktycznym brak podstaw prawnych do ustalenia, że świadczenie wychowawcze zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia a w konsekwencji do zobowiązania skarżącej do zwrotu świadczenia wypłaconego jej za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.