II SA/Łd 25/23

II SA/Łd 25/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 2-3, art. 18 ust. 1, art. 40, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1-2, art. 148 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 28 stycznia 2021 r. nr XXXI/377/2021 w sprawie możliwości udziału właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości w inwestycjach miejskich na terenie Gminy Miasto Zgierz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Miasto Zgierz na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2021 r. Rada Miasta Zgierza działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) - dalej: u.s.g., podjęła uchwałę nr XXXI/377/2021 w sprawie możliwości udziału właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości w inwestycjach miejskich na terenie Gminy Miasto Zgierz.
W dniu 8 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na w/w uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 28 stycznia 2021 r., zarzucając naruszenie:
- art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie możliwości udziału właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości w finansowaniu inwestycji miejskich na terenie Gminy Miasta Zgierz;
- art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez określenie w § 10 zaskarżonej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnosiła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Uzasadniając skargę strona wywodziła, iż stanowiący podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ma charakter swoistej klauzuli generalnej, określającej domniemanie właściwości rady gminy do załatwiania spraw mieszczących się w zakresie działania gminy. Przepis ten nie ma jednak charakteru kompetencyjnego, który umożliwiałby wydawanie wiążących aktów prawnych. Wydanie aktu normatywnego przez radę gminy musi mieć bowiem odrębną, wyraźną podstawę materialnoprawną. Dalej strona skarżąca wskazywała, iż z treści objętej skargą uchwały wynika, że inwestycjami miejskimi z udziałem właścicieli lub użytkowników wieczystych na terenie Gminy Miasta Zgierz mogą być: budowa sieci wodociągowej, budowa sieci kanalizacji sanitarnej lub deszczowej, budowa lub przebudowa dróg oraz budowa sieci oświetlenia ulicy (§ 3 uchwały). Zadania te, co podkreśla strona skarżąca stanowią zadania własne gminy, których kosztami nie można obciążać jej mieszkańców. Jedyną prawną formą partycypacji mieszkańców gminy w kosztach budowy tego rodzaju infrastruktury technicznej stanowi uregulowana w Dziale III, Rozdziale 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) instytucja opłaty adiacenckiej uiszczanej po wybudowaniu danej infrastruktury (art. 144 i art. 145 ustawy), bądź też przewidziana prawem forma samoopodatkowania się przez mieszkańców gminy na rzecz wybudowania konkretnej sieci infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem, że wartość wnoszonych na ten cel świadczeń zostaje zaliczana na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej (art. 148 ust. 4 ustawy). Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przysługujące gminie uprawnienie do wystąpienia do mieszkańców gminy o wnoszenie tego rodzaju opłat na rzecz realizacji danej infrastruktury technicznej, zaliczanych na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej nie może mieć charakteru normatywnego, a może przybierać jedynie formę postulatu, apelu, czy też przeprowadzenia referendum w tej sprawie. Niezależnie pod powyższej argumentacji strona skarżąca podnosiła, iż abstrakcyjny i generalny charakter postanowień zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a co za tym idzie zarówno kwestie związane z jej ogłoszeniem, jak i datą początkową obowiązywania winny podlegać rygorom określonym ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało dochowane, a co uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Zgierzu, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zgierza, wnosiła o jej oddalenie. Uzasadniając organ wskazał na wstępie, iż objęta skargą uchwała zgodnie z obowiązującymi przepisami była przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu, który w zakreślonym prawem terminie nie wszczął postępowania nadzorczego, co pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy akt, w zakresie jego zgodności z prawem nie wzbudził wątpliwości organu nadzoru. Dalej organ wskazywał, iż z treści kwestionowanej skargą uchwały wprost wynika, iż akt ten nie stanowi aktu normatywnego nakładającego na mieszkańców Gminy Miasta Zgierz zobowiązania do ponoszenia i partycypowania w kosztach realizowanych inwestycji, których charakter, co nie budzi wątpliwości stanowią zadania własne gminy. Akt ten miał jedynie ukazać, a jednocześnie zainicjować po pierwsze możliwość, a po drugie dobrowolność udziału mieszkańców Gminy Miasta Zgierz w kosztach inwestycji miejskich pozostających w kręgu ich zainteresowania. Co więcej postanowienia skarżonej uchwały wprost wskazują, iż uiszczane na poczet realizacji inwestycji środki zostaną zaliczone na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej. Jednocześnie postanowienia uchwały nie uzależniają realizacji jakiejkolwiek inwestycji od współudziału mieszkańców. Tym samym, wbrew stanowisku strony skarżącej, uregulowana uchwałą kwestia faktycznej partycypacji mieszkańców w realizacji inwestycji odbywa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast, co do zarzutu braku publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego organ podnosił, iż działanie to potwierdza powyżej przedstawione stanowisko, co do braku możliwości przypisania uchwale charakteru aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego i działanie to było z góry zamierzone przez organ stanowiący gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a. który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.)
W rozpatrywanej sprawie wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym Wojewoda Łódzki zawarł w treści wniesionej skargi. Natomiast Rada Miasta Zgierza po zapoznaniu się z wnioskiem strony skarżącej, w zakreślonym prawem terminie nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki uczynił uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 28 stycznia 2021 r., nr XXXI/377/2021 w sprawie możliwości udziału właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości w inwestycjach miejskich na terenie Gminy Miasto Zgierz.
Przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) – dalej: u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Sądu objętą skargą uchwałę z dnia 28 stycznia 2021 r. uznać należy za akt prawa miejscowego. Akt ten ma bowiem zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony w pewien sposób konkretyzuje zasady działania gminy w celu należytej realizacji ciążących zadań własnych gminy, wynikających z przepisów u.s.g., z drugiej zaś strony zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, o czym świadczy fakt, iż jest adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Miasta Zgierz i określa zasady udziału mieszkańców w budowie określonej w uchwale infrastruktury technicznej na terenie tej Gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wpływu na uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego pozostają podnoszone w treści udzielonej odpowiedzi na skargę argumenty organu, co do "braku intencji’ nadania uchwalanemu aktowi charakteru aktu prawa miejscowego, za czym przemawia celowe zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Wobec powyższego w ocenie Sądu zarzut skargi, co do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP uznać należało za zasadny.
Dalej wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) - dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z przywołanym wcześniej art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej skargą uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera samodzielnej kompetencji dla rady gminy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Podstawą zastosowania tego przepisu jest sytuacja, w której ustawodawca kreując konkretne zadanie wraz z kompetencjami dla samorządu gminnego nie określa, który z organów tego szczebla samorządu będzie właściwy do wykonywania danego zadania. Zakres działania gminy wyznaczają zadania publiczne, które mogą być zawarte jedynie w ustawie, co wprost wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorządowi terytorialnemu przysługują zadania publiczne określone w ustawach. Zasada ta koreluje z zasadą sformułowaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, która stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Regulacje zawarte w Konstytucji w rezultacie przesądzają o kształcie prawnym samorządu terytorialnego. Samorząd ma znaczące miejsce w systemie władzy wykonawczej RP. Istotna część zadań publicznych jest bowiem realizowana nie tylko przez administrację rządową, ale i administrację samorządową. Władza publiczna, a zatem także samorządowa, jest sprawowana w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Inaczej mówiąc norma wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g. jest ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania, ani w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, ani w sferę praw osób prywatnych i to zarówno w formie aktu prawa miejscowego, jak też w drodze innego aktu prawnego (indywidualnego). Przepis ten zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (tj. władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Upoważnia natomiast radę gminy do podejmowania działań nie władczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., III OSK 3002/21; wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., III OSK 4028/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona przedmiotową skargą uchwała z dnia 28 stycznia 2021 r. podjęta została w sprawie możliwości udziału właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości w inwestycjach miejskich na terenie Gminy Miasta Zgierz. Inwestycjami miejskimi w rozumieniu uchwały mogą być budowa sieci wodociągowej, budowa sieci kanalizacji sanitarnej lub deszczowej, budowa lub przebudowa dróg, budowa sieci oświetlenia ulicy (§ 3 uchwały). Nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że wskazane powyżej inwestycje stanowią zadania własne gminy mające na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 2-3 u.s.g.). Bezspornym pozostaje również, iż postanowienia zaskarżonej uchwały przewidują dobrowolny udział właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie Gminy Miasta Zgierz w realizacji inwestycji miejskich, a udział właściciela w inwestycji, który polega na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Gminy Miasta Zgierza zostanie po jej zakończeniu zaliczony na poczet opłaty adiacenckiej (§ 1, § 4 ust. 1, ust. 4 uchwały).
Niemniej jednak zarówno przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., ani powołany wyżej przepis art. 7 ust. 1 pkt 2-3 ustawy nie mogły stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca kwestie związane z udziałem mieszkańców gminy w kosztach budowy infrastruktury technicznej gminy, której realizacja stanowi zadania własne gminy, zostały prawnie uregulowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej: u.g.n.
Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 144 ust. 1-2 ustawy wynika natomiast, że właściciele nieruchomości, jak i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto jak wynika z art. 148 ust. 4 u.s.g. ustawodawca przewidział możliwość wnoszenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego świadczeń pieniężnych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, z tym zastrzeżeniem, że wartość wniesionych świadczeń zalicza się na poczet opłaty adiacenckiej. Zarówno z brzmienia przywołanych przepisów, jak z pozostałych przepisów Działu III Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestie udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej gminy nie wynika ustawowe upoważnienie do uregulowania, czy też doprecyzowania tych kwestii w drodze uchwały organu stanowiącego gminy. W konsekwencji za prawidłowy uznać należy pogląd strony skarżącej, zgodnie z którym rada gminy może jedynie inicjować, zachęcać do dokonywania takich świadczeń przez zainteresowanych mieszkańców danej gminy i co istotne, w ocenie Sądu każdorazowo, co do poszczególnego, konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej. Charakteru intencyjnego w powyższym znaczeniu nie będzie miał bowiem akt w sposób ogólny, zbiorczy regulujący zasady budowy wszelkiej infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. kierowany do nieokreślonej liczby odbiorców – wszystkich mieszkańców danej gminy, zawierający postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zasadności powyższego stwierdzenia nie przeczą podnoszone przez organ argumenty, co do dobrowolności udziału w realizacji inwestycji miejskich, czy też wyraźne wskazanie, że wnoszone przez zainteresowanych mieszkańców gminy środki zaliczone zostaną na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej. Jak już bowiem wcześniej wskazano zaskarżona uchwała adresowana jest do wszystkich właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości na terenie Gminy Miasta Zgierz i określa zasady udziału mieszkańców w budowie zbiorczo określonej w uchwale infrastruktury technicznej na terenie tej Gminy.
Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie możliwości udziału właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości w finansowaniu inwestycji miejskich na terenie Gminy Miasta Zgierz uznać należało za uzasadniony.
Natomiast, co do podnoszonej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu odnośnie do braku zastrzeżeń po stronie Wojewody Łódzkiego, co do zgodności objętej skargą uchwały z dnia 28 stycznia 2021 r., przedłożonej Wojewodzie Łódzkiemu stosownie do wymogu wynikającego z art. 90 u.s.g., a w konsekwencji braku wszczęcia w stosunku do kwestionowanego skargą aktu postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 91 ustawy, wskazać należy, że środki sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zaskarżania aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie są m względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym podnoszona w powyższym zakresie argumentacja organu pozostaje bez wpływu na wynik wydanego orzeczenia.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.
md