II SA/Łd 249/03

II SA/Łd 249/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w Ł. Rejonu Energetycznego B. z siedzibą w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [....]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki Akcyjnej w Ł. Rejonu Energetycznego B. z siedzibą w R. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wymiany słupa energetycznego, zlokalizowanego na terenie posesji w B. przy ul. A, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 90/1, stanowiącej współwłasność I. i Z.S. oraz D. i W.S., nakazał inwestorowi - A Spółce Akcyjnej, Rejonowi Energetycznemu B. z siedzibą w R. wykonanie opinii technicznej, z której winno wynikać, iż zrealizowane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną, normami i przepisami oraz obowiązującymi warunkami technicznymi, zaś użytkowanie samowolnie przebudowanego obiektu nie stanowi zagrożenia dla mienia, zdrowia i życia ludzi, nadto złożenie jej w terminie do dnia 30.grudnia 2002r. wraz z certyfikatami na użyte materiały. Organ zastrzegł także, iż opinia wspomniana winna być opracowana przez osobę niezwiązaną z inwestorem, posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wymieniony słup energetyczny istniał od czasu elektryfikacji ulicy A w B. Na skutek długotrwałej eksploatacji i naturalnego procesu korozji uległ on znacznemu pochyleniu, co stwarzało zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Wymiany słupa na nowy dokonano w grudniu 1999r., w trybie art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane.
Zdaniem organu, uzasadnione było zastosowanie wspomnianego trybu i wykonanie wymiany słupa w przypadku zagrożenia, co wszakże nie zwalniało inwestora z obowiązku zgłoszenia tych robót właściwemu organowi. W badanej sprawie inwestor obowiązku wspomnianego nie dopełnił, za co ukarany został grzywną w trybie mandatowym, na podstawie art. 93 ust. 3 cytowanej ustawy
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., traktując swoje stanowisko jako dowód w postępowaniu toczącym się przed organami architektoniczno-budowlanymi, wyraził je w piśmie z dnia 10.lipca 2002r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w B.
W następstwie skargi złożonej przez D. i W.S. oraz I. i Z.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał organ I instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ zobowiązał strony do złożenia wyjaśnień i żądań w przedmiocie sprawy. Żądania te przedstawione zostały przez D. i W.S. oraz I. i Z.S., w następstwie czego do akt sprawy złożona została dokumentacja oględzin słupa przed jego wymianą. Natomiast kwestia zgody właścicieli (lub też jej brak) na wejście na teren nieruchomości podczas prowadzenia robót, nie mogła stanowić przedmiotu badania przez organy administracji, bowiem ma ona "charakter cywilistyczny".
Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia, w opinii organu I instancji, inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych, co obligowało organ do "rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2".
Wykonanie przez inwestora obowiązków nakazanych decyzją pozwoli doprowadzić istniejący obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli D. i W.S. oraz I. i Z.S., formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez bliższego uzasadnienia.
Decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071") w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz nakazał A Spółce Akcyjnej, Rejonowi Energetycznemu B. dokonanie wymiany samowolnie zamontowanego słupa przelotowo-oporowego typu EPV na działce nr 90/1, położonej w B. przy ul. A na sprawny technicznie słup typu A-owego w terminie do dnia 15.maja 2003r. i zobowiązał inwestora do powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz współwłaścicieli działki nr 90/1 o planowanym terminie wykonania robót budowlanych, wynikających z tejże decyzji, nadto do powierzenia nadzoru nad wykonywaniem powyższych robót osobom posiadającym właściwe przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie możliwości zastosowania w badanej sprawie art. 31 ust. 5 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, bowiem nie można uznać, ze dokonana wymiana istniejącego słupa na słup nowy mieści się w pojęciu "robót zabezpieczających". Ponadto, zdaniem organu, zaskarżona decyzja wydana została na niewłaściwej podstawie prawnej, gdyż art. 51 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do robót budowlanych, realizowanych przez inwestora z odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma zastosowania do robót realizowanych w warunkach całkowitej samowoli. Roboty budowlane, związane z odtworzeniem zużytych słupów energetycznych winny być zrealizowane przez inwestora w trybie art. 28 Prawa budowlanego, zatem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, iż jakkolwiek istotnie w pierwszej fazie postępowania wyjaśniającego pominięto udział odwołujących, tym niemniej uchybienie to zostało skorygowane w toku dalszego postępowania, czego wyrazem było m.in. umożliwienie odwołującym złożenia wyjaśnień "w sprawie prowadzonego postępowania".
Tym samym, zdaniem organu, spełnione zostały warunki do wydania orzeczenia reformacyjnego i nakazania inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 3 cytowanej ustawy.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożył A S.A., Rejon Energetyczny B. z siedzibą w R., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł natomiast, iż nie zgadza się z treścią orzeczenia odwoławczego, bowiem wymiana słupa energetycznego dokonana została wyłącznie ze względu na jego zły stan techniczny, który "zagrażał bezpieczeństwu urządzeń i osób postronnych". Zdaniem skarżącego, decyzja organu II instancji jest niezgodna z postępem technicznym i doświadczeniem życiowym. Słup typu EPV jest bowiem nowoczesny, estetyczny i w zestawieniu ze słupem typu A-owego zajmuje mniej gruntu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty merytoryczne, zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazał, iż. nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego było związane z koniecznością zapewnienia dopływu energii, do znajdującego się w pobliżu, osiedla domków jednorodzinnych, zaś ewentualny nakaz rozbiórki skutkowałby wyłączeniem z eksploatacji całej linii energetycznej.
Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego Łodzi z dnia 17.września 2003r. oddalono wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu wskazanym w cytowanym przepisie.
Wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organy, dotknięte jest szeregiem uchybień, przez co naruszone zostały normy, określone w art. 77, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1026 ze zm.).
Organy nie wyjaśniły bowiem na czym w istocie polegały przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane oraz czy na ich wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę czy też jedynie zgłoszenie. Organ I instancji, bez wskazania stosownej podstawy prawnej, przyjmuje, iż "wymiana" słupa elektroenergetycznego wymagała zgłoszenia, natomiast organ odwoławczy, również bez odwołania się do stosownej regulacji prawnej wywodzi, iż roboty te winny były być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy (jako wskazano, niewystarczający), zgromadzony w załączonych aktach administracyjnych, nie pozwala zaś na jednoznaczne zajęcie stanowiska w tym przedmiocie. Można jedynie wskazać, że uznanie "wymiany" słupa energetycznego na działce o geodezyjnym numerze 90/1, położonej w B., przy ul. A za remont sieci elektroenergetycznej napowietrznej, przebiegającej po dotychczasowych trasach, prowadziłoby do konkluzji, iż przystąpienie do tego rodzaju robót wymagałoby zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Sieć elektroenergetyczna stanowi element sieci uzbrojenia terenu. Ta zaś posiada definicję legalną zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17.maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm.), stanowiącym, iż tworzą ją wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, słup elektroenergetyczny jest elementem sieci elektroenergetycznej. Ponieważ wszakże brak jest w aktach sprawy wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę przebiegu trasy energetycznej oraz zakresu przeprowadzonych robót, nie można jednoznacznie przesądzić, czy roboty te można uznać za remont w rozumieniu art.3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994r.
Jakkolwiek bowiem poza sporem pozostaje, iż roboty budowlane przeprowadzone zostały przez inwestora w warunkach samowoli, odpowiednia ich kwalifikacja pozwoli na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie właściwej normy prawej. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał bowiem obligatoryjny nakaz rozbiórki jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z treścią art.3 pkt 7 cytowanej ustawy, budowa jest tylko jedną z kategorii robót budowlanych. Poza zakresem dyspozycji art. 48 ustawy pozostają zatem m.in. montaż i remont obiektu budowlanego.
Ponadto, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce obiektu (np. elementu sieci elektroenergetycznej) i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W takim przypadku zastosowanie znajduje regulacja, zawarta w art. 51 tejże ustawy (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.grudnia 1996r., w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 236/96 OSP 1997/11/202).
Za całkowicie błędne uznać należy zatem rozważania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. miał zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych realizowanych z odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Konkluzja taka jest nieuprawniona a przeczy jej treść cytowanego przepisu.
Niezależnie od tego, wskazać należy, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, określona w art. 127 k.p.a. Na skutek odwołania od decyzji nakazującej przedłożenie opinii technicznej, wydane zostało orzeczenie nakazujące przywrócenie stanu poprzedniego.
Tymczasem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana np. podstawy prawnej rozstrzyganej sprawy, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i oznacza w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.stycznia 2000r. w sprawie o sygn.akt I SA 178/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 54129)
Ponadto umknęło uwadze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że w badanej sprawie mamy do czynienie z robotami innymi niż jedynie "rozbiórka", przez co nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu art. 51 ust. 3 ustawy.
Co się zaś tyczy ustaleń i rozważań na temat okoliczności, określonych w art. 31 ust. 5 ustawy, to są one o tyle zbędne, że cytowany przepis mówi wyłącznie o rozpoczęciu robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub ich zgłoszeniem, podczas gdy w badanej sprawie w grę wchodziły roboty o innym zakresie, ponadto zostały one faktycznie w całości wykonane.
Na zakończenie wskazać należy również, iż w postępowaniu przed organem I instancji naruszona została zasada czynnego udziału stron. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie pouczył bowiem stron o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, co do zebranych dowodów. To zaś przesądza o naruszeniu przepisów art. 10 § 1 i 81 k.p.a.
Odnosząc się zaś do kwestii uprawnień właścicielskich D., W., I. i Z.S., podkreślenia wymaga, ze ewentualne roszczenia odszkodowawcze za naruszenie przysługującego im prawa własności czy też wynagrodzenie za korzystanie z pasa należącego doń gruntu, dochodzone być mogą jedynie przed sądem powszechnym. Organy administracji a w konsekwencji sądy administracyjne, nie są właściwe do rozstrzygania tego rodzaju sporów.
Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz norm postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].
Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiecie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.