II SA/Łd 242/15

II SA/Łd 242/15 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2015-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3368/15 - Wyrok NSA z 2018-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 93 ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oddala skargę. a.tp.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126, art. 127 § 3, art. 144, art. 156 § 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r., opiniującego pozytywnie, jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego, wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w Ł. przy ul. A, ul. B 10-18, ul. C 23-27, ul. D, oznaczonych jako działki nr: 283/7, 283/9, 551/1, 554/1 i 558/2.
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) zaopiniował pozytywnie załączony do wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. wstępny projekt podziału opisanych wyżej nieruchomości gruntowych. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem [...] r. W dniu 7 września 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa B w Ł. wystąpiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, ograniczając swoje żądanie do rozstrzygnięcia w stosunku do działki o nr 558/2 (podzielonej na działki: 558/3 i 558/4). Wnioskodawca jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego Nr 6, poz. 71 ze zm.). Strona wywodziła, iż w świetle ustaleń ówczesnego miejscowego planu dokonanie podziału działki nr 558/2 było niedopuszczalne, gdyż nieruchomość ta wchodziła nie tylko w skład jednostki planu nr [...], ale i w skład jednostki oznaczonej symbolem: [...], co do której plan przewidywał, iż dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne decyzja dotycząca zabudowy i zagospodarowania – a w ocenie Wspólnoty taki ma charakter decyzja podziałowa – powinny być poprzedzone koncepcją urbanistyczno-architektoniczną uwzględniającą ochronę tych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., opiniującego pozytywnie, jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego, wstępny projekt podziału opisanych nieruchomości gruntowych.
Wyjaśniając w uzasadnieniu charakter samego trybu nadzwyczajnego, który miał służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia opiniującego podział organ II instancji wskazał, iż nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, na którą to przesłankę powołuje się wnioskodawca, ale i żadnej innej wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze główny zarzut strony – rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej – Kolegium stwierdziło, iż przedmiotem opinii wyrażanej w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy były kwestie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i niesprecyzowanymi przepisami szczególnymi. Nadto, przy badaniu zgodności podziału z ustaleniami planu ustawodawca nakazywał uwzględnianie kryteriów: przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Owszem, Prezydent Miasta Ł. nie odniósł się w postanowieniu opiniującym do przesłanki zgodności podziału nieruchomości z przepisami szczególnymi, niewątpliwie naruszając w ten sposób przepisy art. 93 ust. 1 i 4 ustawy, nie jest to jednak uchybienie rażące. Kategoria przepisów szczególnych w rozumieniu ww. regulacji obejmowała potencjalnie nieograniczoną, liczbę przepisów przyporządkowanych różnym gałęziom prawa, które w konkretnym wypadku mogły mieć wpływ na dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości. W istocie niewykonalnym zadaniem byłoby zatem zamieszczenie w treści postanowienia wydanego w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy wyników analizy spełnienia tej przesłanki odnoszących się do konkretnych przepisów. Postulat szczegółowego ustosunkowania się do tej kwestii miałby uzasadnienie jedynie w odniesieniu do sytuacji, gdyby właściwy organ stwierdził, że proponowany podział nieruchomości stoi w sprzeczności z jakimś przepisem szczególnym. W innym wypadku organ powinien ograniczyć się do wyrażenia ogólnej konkluzji o zgodności podziału z przepisami szczególnymi. W ocenie Kolegium brak takiego elementu w treści postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 5 ustawy, stanowi naruszenie prawa, które w toku instancji skutkowałoby jego uchyleniem. Jednakże waga tego naruszenia nie uzasadnia wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Nieustosunkowanie się w treści postanowienia opiniującego do przesłanki zgodności z przepisami szczególnymi należy traktować jako równoznaczne z milczącym przyjęciem przez Prezydenta Miasta Ł., iż koncepcja podziału nieruchomości przedstawiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w Ł. nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Taki wniosek potwierdza przeprowadzona analiza regulacji prawnych istniejących w dacie wydania omawianego postanowienia, w wyniku której nie stwierdzono, by obowiązywał wówczas przepis szczególny, który stałby na przeszkodzie możliwości dokonania podziału przedmiotowych gruntów (także strona żądająca stwierdzenia nieważności postanowienia nie powołuje się na tę okoliczność, jako przesłankę wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego).
Mając na uwadze zarzuty strony - rażącego naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy - Kolegium ustaliło, że wszystkie nieruchomości podlegające kwestionowanemu podziałowi wchodziły w dniu 16 kwietnia 2002 r. w skład terenu, który w obowiązującym w tym czasie miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. Ł., zatwierdzonym uchwałą nr LVI 1/491/93 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 r. był oznaczony symbolem [...]. Plan miejscowy określał go jako teren o wiodącej funkcji mieszkaniowej (M) i przewidywał w stosunku do niego następujące ustalenia szczegółowe:
- uzupełnianie zabudowy w ramach istniejącej struktury przestrzennej, w oparciu o istniejące podziały własnościowe;
- możliwość wtórnych podziałów;
- działka jako najmniejszy obszar działań inwestycyjnych;
- nawiązywanie w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich.
Kolegium zaznaczyło, iż z ustaleń planu miejscowego z 1993 r. nie tylko nie wynikał zakaz dokonywania podziałów gruntów wchodzących w skład terenu o symbolu [...], lecz przeciwnie - wprost dopuszczały one możliwość przeprowadzania takich podziałów, w dodatku nie obwarowując jej żadnymi ograniczeniami. Zdaniem organu, niedopuszczalności podziału działki nr 558/2 nie można też wywieść z ustaleń planu miejscowego dotyczących obszaru oznaczonego symbolem [...], pomimo że w toku postępowania nadzorczego znalazła potwierdzenie podnoszona przez stronę okoliczność, iż ww. działka była usytuowana na tym obszarze, częściowo pokrywającym się z terenem o symbolu [...]. Co do tej kwestii skład orzekający Kolegium w pełni opowiedział się za wykładnią przepisów prawa miejscowego zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Punktem wyjścia dla jej dokonania było niewadliwe ustalenie, że normy prawne dotyczące m.in. obszaru [...] były zamieszczone w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego, zatytułowanym "Ustalenia dotyczące wydawania decyzji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu" i miały następującą treść: "Ustala się niniejszym planem następujące podstawy wydawania decyzji dotyczących zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów: bezpośrednio z planu zagospodarowania przestrzennego Ł.: [...][...] dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne, decyzja poprzedzona musi być koncepcją urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na koszt inwestora uwzględniającą ochronę wyżej wymienionych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich." Kluczowy jest argument, że pojęcie "decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu" miało i ma w języku prawnym ściśle określone znaczenie, które nie obejmuje decyzji wydawanych w sprawach podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy. Aktami tego rodzaju były wyłącznie decyzje, o których - według stanu na dzień wydania kwestionowanego postanowienia - była mowa w przepisach art. 39-50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich aktualnymi odpowiednikami są zaś decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, uregulowane w stosownych przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł., w ramach którego wydano kwestionowane postanowienie, nie miał zastosowania wymóg sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego z 1993 r. Dodatkowo, dokument, który strona załączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, i który utożsamia z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną w powyższym znaczeniu, w rzeczywistości nie ma takiego charakteru. Dokument ten, określony jako "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część szerszego opracowania, jest bowiem załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny nr 23 z infrastrukturą towarzyszącą w osiedlu "A" (co przyznała w toku postępowania sama Wspólnota Mieszkaniowa B). Ewentualne skutki prawne wynikające z treści analizowanego dokumentu były ograniczone do przedmiotu postępowania, w ramach którego został on sporządzony. Bezpodstawne jest więc wywodzenie z jego treści jakichkolwiek następstw prawnych w innych postępowaniach, w tym w prowadzonym kilka lat później postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości. Ustawowym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości była zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a w tym zakresie oba składy orzekające Kolegium są zgodne, iż koncepcja podziału nieruchomości proponowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w Ł., w tym działki nr 558/2 cechowała się wymaganą zgodnością z planem, zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przedstawiony do oceny wstępny projekt podziału nieruchomości miał na celu uporządkowanie struktury przestrzennej osiedla "B" poprzez wydzielenie działek gruntu, które samodzielnie lub łącznie z innymi działkami zapewniałyby prawidłowe korzystanie z wzniesionych na nim budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz pozwalały na przeprowadzenie procesu wyodrębniania lokali jako przedmiotów prawa własności (ze względu na konieczność oznaczenia nieruchomości wspólnej), jak również poprzez wydzielenie odrębnych działek drogowych. W ocenie Kolegium analizowana koncepcja podziału gwarantowała realizację tych zamierzeń. Wbrew twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej B także wydzielenie niezabudowanej działki nr 558/3 należy uznać za zgodne z ustaleniami planu miejscowego, gdyż ze względu na nadane jej cechy (np. wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej) mogła być ona wykorzystana dla realizacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w tym planie dla terenu oznaczonego symbolem [...].
Argumentację prowadzącą do wniosku o braku podstaw do uznania, iż Prezydent Miasta Ł. dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy dokonywaniu w 2002 r. podziału nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w Ł., organ wsparł przepisem art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia nr [...] i decyzji nr [...]. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych niezwłocznie po wejściu ustawy w życie (w dniu 24 kwietnia 2001 r.) spółdzielnia była obowiązana:
1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie scalania lub podziału nieruchomości, jeżeli było to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40;
2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. W myśl art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podział nieruchomości mógł nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy stosowało się odpowiednio. Tryb postępowania przewidziany w art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie miał obligatoryjnego charakteru, a zatem mimo obowiązywania tego unormowania dopuszczalne było dokonanie podziału nieruchomości na wniosek spółdzielni mieszkaniowej na zasadach ogólnych, wynikających z art. 93 ustawy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Choć bowiem SM "A" w Ł. wskazała w treści wniosku o podział nieruchomości, że cyt. "przedstawiony projekt ma na celu wyodrębnienie nieruchomości, a tym samym, spełnienie zapisów Ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Spółdzielniach Mieszkaniowych (Dz.U. nr 4 z 2001 r. poz. 27)", to wskazany wyżej organ nie zastosował przepisów szczególnych zawartych w tej ustawie, a wnioskodawczyni nie kwestionowała w toku postępowania przyjętej kwalifikacji prawnej jej żądania. Istotna jest jednak okoliczność, że w warunkach określonych w art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a zdaniem Kolegium zachodziły one w odniesieniu do analizowanej sprawy podziałowej, ustawodawca wprowadził uproszczony tryb dokonywania podziału nieruchomości na wniosek spółdzielni mieszkaniowej, w ramach którego nie musiał być spełniony wymóg zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego (stosownie do art. 95 pkt 1 ustawy w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podstawowym kryterium dopuszczalności podziału była w takim przypadku niezbędność wydzielonych działek gruntu do prawidłowego korzystania z posadowionych na nich budynków).
Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie tylko nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że ww. postanowienie zostało wydane w całości lub w części z rażącym naruszeniem prawa, ale także nie uzasadnia stanowiska, iż jest ono dotknięte innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., ponieważ: nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu wydania, w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą ani nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
W terminie prawem przewidzianym Wspólnota Mieszkaniowa B w Ł. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie prawa materialnego: przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 1993 r. w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o podziale nieruchomości.
Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. podzielając w pełni stanowisko w nim wywiedzione. Po przeprowadzeniu własnego postępowania wyjaśniającego Kolegium stwierdziło, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie tylko nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że postanowienie opiniujące zostało wydane w całości lub w części z rażącym naruszeniem prawa, ale także nie uzasadnia stanowiska, iż jest ono dotknięte innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., ponieważ: nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu wydania, w razie wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą ani nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
Ustosunkowując się do treści złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium podkreśliło, że wyartykułowana w nim teza o niezgodności podziału działki nr 558/2 z ustaleniami planu miejscowego nie została poparta przekonywującymi argumentami. Nie przytoczono też w niej argumentacji, która podważałyby twierdzenia przedstawione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Strona nie wykazała w szczególności, by organ wydał to postanowienie z naruszeniem norm prawa materialnego zamieszczonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami lub akcie prawa miejscowego, jakim był w okresie jego obowiązywania miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. Ł. Kolegium wyraża opinię, że wykładnia norm prawnych zaprezentowana w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia opiera się na ich rzeczywistym brzmieniu, uwzględnia zasady logiki, miejsce analizowanych norm w systemie prawa oraz ich funkcję. Nie można tego samego powiedzieć o twierdzeniach Wspólnoty Mieszkaniowej, w której wywodzie znajduje się szereg luk. Przykładowo nie zawiera on uzasadnienia dla głoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poglądu, iż decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości należy traktować jako "decyzję dotyczącą zabudowy i zagospodarowania terenu" w rozumieniu pkt IV ppkt 9 planu miejscowego z 1993 r. Brak jest w nim też wyjaśnienia, na jakiej podstawie dokonano utożsamienia dokumentu stanowiącego załącznik do decyzji wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w tym przepisie prawa miejscowego, czyli dokumentem o charakterze stricte planistycznym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa B w Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania postanowienia Prezydenta Miasta Ł. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w sytuacji wydania go z rażącym naruszeniem prawa polegającego na pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości, mimo braku zgodności podziału z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w chwili wydania kwestionowanego postanowienia;
2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania postanowienia Prezydenta Miasta Ł. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w sytuacji wydania go z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości, mimo braku zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez nieprawidłowe wyznaczenie służebności gruntowych dla wydzielonych działek;
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając strona wskazała, iż podział działki nr 558/2 został dokonany niezgodnie z normami prawnymi wynikającymi z przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, w sytuacji nie przeprowadzenia przez właściwy organ nałożonego prawem obowiązku analizy i oceny zgodności podziału z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi dnia 2 czerwca 1993 r., obowiązującym w chwili wydania zakwestionowanego postanowienia dotyczącego projektu podziału nieruchomości gruntowych w aspektach przeznaczenia terenu oraz możliwości przyszłego zagospodarowania planowanych do wydzielenia działek gruntu.
W ocenie strony, organy nie dokonały koniecznego przyporządkowania działki oznaczonej nr 558/2 do właściwej jednostki w obowiązującym wówczas planie, co wymaga powtórzenia dokonanego procesu podziału przedmiotowych nieruchomości. Strona zaznaczyła, iż postanowienie wydane w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości należy do szerokiej kategorii orzeczeń administracyjnych dotyczących zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, których dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca, w art. 93 ustawy nakazuje organom dokonującym czynności, analizować i oceniać możliwości przyszłego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podnoszone przez skarżącego naruszenie przepisów art. 93 ust. 1 i 2 polega tym samym na braku analizy i oceny zgodności pozytywnie zaopiniowanego planu podziału z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji wywołało i wywołuje szereg skutków gospodarczych i społecznych dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B.
Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kwestionowanego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. poprzez wydanie go, pomimo braku zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej oraz nieprawidłowe wyznaczenie służebności gruntowych dla wydzielonych działek. Zdaniem strony podniesione naruszenia prowadzą do uznania, że w/w postanowienie Prezydenta Miasta Ł. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a skutki jego wydania winny zostać zniesione. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności postanowienia powoduje skutki ex tunc, tj. skutki postanowienia, co do którego stwierdza się nieważność, zostają zniesione od chwili jego wydania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczej w Ł. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze istotę niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Ustawodawca dopuszczając wyjątki od tej zasady wyznaczył ściśle określone warunki odstąpienia od tej zasady, miedzy innymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 159/14 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98), a z takimi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.
W ocenie Sądu przy wydawaniu kwestionowanego, ostatecznego postanowienia opiniującego pozytywnie podział nieruchomości gruntowych nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Przesłanki, na których strona skarżąca oprała swój wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia sprowadzają się do jego zakwestionowania jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy. Przepisy te wskazują, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5).
Wyjaśnić trzeba, iż opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13). Nadto postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 ustawy.
Analiza zaskarżonego postanowienie nie budzi zastrzeżeń Sądu. Obszerny materiał dowodowy przeanalizowany na etapie postępowania administracyjnego wykazał niewielkie naruszenia obowiązujących w dacie opiniowania przepisów, jednakże nie sposób ich zakwalifikować jako spełniających przesłankę rażącego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ opiniujący prawidłowo stwierdził, iż przedłożony projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, wszystkie nieruchomości podlegające ówczesnemu podziałowi wchodziły w skład terenu, który w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., był oznaczony symbolem [...]. Plan określał go jako teren o wiodącej funkcji mieszkaniowej (M) i przewidywał w stosunku do niego następujące ustalenia szczegółowe: uzupełnianie zabudowy w ramach istniejącej struktury przestrzennej, w oparciu o istniejące podziały własnościowe; możliwość wtórnych podziałów; działka jako najmniejszy obszar działań inwestycyjnych; nawiązywanie w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przywołane zapisy nie zamykały drogi dla planowanego podziału, w dodatku nie obwarowując go żadnymi ograniczeniami, co za tym wydanie pozytywnie opiniującego postanowienia było w pełni zasadne. Również w odniesieniu do części nieruchomości, którą przedmiotowy plan kwalifikował jako obszar oznaczony symbolem [...], częściowo pokrywającym się z terenem o symbolu [...]. Nie można bowiem pominąć, na co słusznie wskazał organ, iż normy prawne dotyczące m.in. obszaru [...] były zamieszczone w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego, zatytułowanym "Ustalenia dotyczące wydawania decyzji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu" i miały następującą treść: "Ustala się niniejszym planem następujące podstawy wydawania decyzji dotyczących zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów: bezpośrednio z planu zagospodarowania przestrzennego Ł.: [...] [...] dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne, decyzja poprzedzona musi być koncepcją urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na koszt inwestora uwzględniającą ochronę wyżej wymienionych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich." Przytoczony zapis świadczy jasno, iż odzwierciedla on ograniczenia, jakie ze względu na zakwalifikowanie danego obszaru do terenu o symbolu [...] powstaną na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zatem te ograniczenia były istotne i wchodziły w grę dopiero na etapie podejmowania decyzji co do zmiany sposobu zabudowy, zagospodarowania terenu oznaczonego tym symbolem. Wynik postępowania podziałowego w żadnym razie nie jest uzależniony od możliwości w zagospodarowaniu nieruchomości, która ma zostać podzielona, są to odrębne zapisy w odpowiednich przepisach ale i postanowieniach uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał słusznie organ, pojęcie "decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu" miało i ma w języku prawnym ściśle określone znaczenie, które nie obejmuje decyzji wydawanych w sprawach podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy. Aktami tego rodzaju były wyłącznie decyzje, o których - według stanu na dzień wydania kwestionowanego postanowienia - była mowa w przepisach art. 39-50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich aktualnymi odpowiednikami są zaś decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, uregulowane w stosownych przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, w postępowaniu w ramach którego wydano kwestionowane postanowienie, nie miał zastosowania wymóg sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego z 1993 r. nadto, jak prawidłowo ocenił organ dokument, który strona załączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności określony jako "Projekt zagospodarowania terenu" jest załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny nr 23 z infrastrukturą towarzyszącą w osiedlu "B". Co oznacza, iż ewentualne skutki prawne wynikające z jego treści były ograniczone do przedmiotu postępowania, w ramach którego został on sporządzony. Wywodzenie na jego podstawie określonych następstw prawnych w innych postępowaniach jest bezzasadne. Reasumując, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż koncepcja podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka 558/2 cechowała się wymaganą zgodnością z planem, zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania. Proponowany podział tej działki uznać należy za zgodny z ustaleniami planu także ze względu na nadane jej cechy (np. wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej) oraz to, że mogła być wykorzystana dla realizacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w tym planie dla terenu oznaczonego symbolem [...].
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł również uzasadnienia dla podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, gdyż jak słusznie wywiódł organ, ówczesny stan prawny nie stał na przeszkodzie zatwierdzeniu podziału nieruchomości, bo w dacie wydania decyzji podziałowej ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości, czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku takiego dostępu wymagany był wówczas odpowiedni zapis w decyzji podziałowej stosownie do art. 99 ustawy dotyczący ustanowienia służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja podziałowa odpowiednie w tym zakresie zapisy zawierała, kwestia ich precyzyjności nie jest natomiast przedmiotem analizy na etapie wszczętego trybu nadzwyczajnego, gdyż nawet ich nieprecyzyjność nie świadczyłaby o rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż proste zestawienie treści postanowienia opiniującego podział nieruchomości gruntowej z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Uchybienia jakich dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Zarzuty te mogły być podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wzruszenie natomiast ostatecznych aktów może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2422/11), a takie w sprawie niniejszej nie miało miejsca.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
A. P.