II SA/Łd 238/06

II SA/Łd 238/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Arkadiusz Blewązka
Ewa Markiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny wŁ.- Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. przy udziale --- sprawy ze skargi C. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego C. N. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Nr [...] z dnia [...] nakazującą C. N. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do istniejącego parnika garażu zlokalizowanego na będącej jego własnością nieruchomości położonej w miejscowości S. nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 maja 1998 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 427/96 oddalił skargę C. N. na powyższe rozstrzygnięcie. Ostateczną decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego garażu.
Wobec nie wykonania przez inwestora – C. N. nałożonego ostateczną decyzją z [...] obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach 5 m × 5 m Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który stał się podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 1991, Nr 36, poz. 161 ze zm.). Wydanym tego samego dnia postanowieniem opatrzonym tym samym numerem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na C. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 11.000 zł w związku z uchylaniem się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz zobowiązał go do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w kwocie 40 zł. Jednocześnie wezwał C. N. do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazane konto Starostwa Powiatowego w P. i zobowiązał go do niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w przeciwnym bowiem razie zostanie wobec niego orzeczone wykonanie zastępcze.
Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł zobowiązany, podnosząc iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Ponadto zakwestionował wysokość nałożonej grzywny i obowiązek uiszczania opłaty za czynności egzekucyjne. Wskazał ponadto, iż w jego ocenie sprawa egzekucji nałożonego obowiązku rozbiórki uległa przedawnieniu.
Wydanym w następstwie rozpoznania powyższego zażalenia postanowieniem Nr [...] znak [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Cena ta w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji wynosiła 2.200 zł, a zatem organ ten prawidłowo wyliczy wysokość nałożonej grzywny. Organ II instancji wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej nałożony skarżonym postanowieniem na inwestora wynika z treści art. 64 § 1 powołanej ustawy, który stanowi, iż wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał ponadto, iż obowiązek rozbiórki obiektu wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ulega przedawnieniu.
W dniu 17 maja 2000 roku C. N. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, w domagając się stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w jego ocenie grzywna została na niego nałożona niezgodnie z obowiązującymi przepisami ponieważ obiekt garażu ma dostawione dwie ściany i posiada gabaryty 4,80 m na 5 m. licząc po zewnętrznym obrysie ścian, a nie jak przyjął organ administracji 5 na 5 metrów. Ponadto zarzucił, iż z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie wynika w jaki sposób została naliczona grzywna, którą ma uiścić.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację podnoszoną w toku dotychczasowego postępowania.
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie niniejszej, w związku z akcjami prawnymi podejmowanymi przez skarżącego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę spornego garażu stanowiącej podstawę przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie w sprawie podjęte zostało Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2006 roku
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem postanowienia [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] polegającego na rozbiórce samowolnie wzniesionego garażu zlokalizowanego na nieruchomości w miejscowości S. 10.
Zagadnienia związane z przymusową realizacją obowiązków nałożonych na stronę w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 2 § 1 pkt 3 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonego postanowienia, obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, podlegają egzekucji administracyjnej.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonał obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu, wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zgodnie z art. 6 § 1 wskazanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, po stwierdzeniu, że doręczone skarżącemu upomnienie nie przyniosło rezultatu, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy, obejmujący obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji Wojewody [...]. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wątpliwości w sprawie nie budzi także charakter prawny egzekwowanego obowiązku, gdyż obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego należy bez wątpienia zaliczyć obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tak więc wybór zastosowanego środka egzekucyjnego należy uznać za prawidłowy.
Stosownie do przepisu art. 121 § 4 i § 5 powołanej ustawy jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a jej wysokość stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że w wypadku egzekwowania nakazu rozbiórki budynku wysokość grzywny ustala się w odniesieniu do powierzchni zabudowy podlegającego rozbiórce obiektu lub jego części co oznacza dla organu orzekającego obowiązek szczegółowego przedstawienia sposobu określenia wysokości nałożonej grzywny oraz danych, na podstawie których została ona określona. Organ nadzoru budowlanego winien w uzasadnieniu postanowienia ustalającego grzywnę w celu przymuszenia wskazać wyraźnie ile wynosi powierzchnia zabudowy budynku podlegającego rozbiórce i na jakiej podstawie została ustalona oraz określić cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego z podaniem stosownego publikatora, na podstawie którego została ona przyjęta. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika sposób obliczenia powierzchni spornej nieruchomości niezbędnej do wyliczenia grzywny nałożonej na skarżącego. Tymczasem wymiary podlegającego rozbiórce garażu w sprawie niniejszej nie zostały określone ani w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] nakazującej jego rozbiórkę, ani w utrzymującej ją w mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 1 lutego 1996 roku. Brak w uzasadnieniu skarżonego postanowienia powyższych informacji utrudnia stronie możliwość kontroli wydanego w jej sprawie rozstrzygnięcia, przez co narusza przepisy art. 9 i 107 k.p.a.
Nie sposób w przedmiotowej sprawie uznać za skuteczne dokonanie ustaleń gabarytowych, niezbędnych do prawidłowego określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, danych wynikających z protokołu oględzin z dnia 26 lipca 1999 roku, bowiem są one efektem wadliwie przeprowadzonej czynności oględzin dokonanych z terenu drogi przylegającej do posesji skarżącego, wobec nie wpuszczenia urzędników powiatowego organu nadzoru budowlanego na teren nieruchomości. Ustalenia te nie mogą stanowić podstawy nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia także i z tego powodu, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej na będącej własnością C.N. nieruchomości zlokalizowane są także inne obiekty w tym inne obiekty garażowe. Wobec powyższego oględziny dokonane z drogi biegnącej nieopodal nieruchomości nie dają pewności, nawet co do faktu, iż ich przedmiotem był właściwy obiekt na niej zlokalizowany.
Dokonując ustaleń niezbędnych do prawidłowego ustalenia grzywny organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez stronę, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń zgodnie ze zasadami wynikającymi ze stosowanych odpowiednio na mocy przepisu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W związku z powyższym wskazać należy, iż stosownie do treści art. 7 i art. 77 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Gwarancją prawidłowego wypełnienia tego obowiązku jest m.in. przepis art. 85 § 1 i § 2 kpa stanowiący o tym, iż organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, a jego realizacja zagwarantowana jest sankcjami ustanowionymi w art. 88 kpa, pozwalającymi na ukaranie grzywną osoby, która bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin. W tym kontekście uznać należy, iż organ administracyjny dysponował możliwościami wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie jednak możliwości tych nie wykorzystał. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Skarżący już w zażaleniu na postanowienia organu I instancji podnosił zarzuty kwestionujące zgodność z prawem oraz wysokość nałożonej grzywny.
Tymczasem organ II instancji w kwestii tej wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do zacytowania przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , wskazania ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w dacie wydania skarżonego postanowienia i stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny została wyliczona prawidłowo. W ocenie sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna została wyliczona prawidłowo bez wskazania danych niezbędnych do jej ustalenia nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ II instancji z mocy art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 144 i art. 140 kpa. Nie pozwala także na kontrole sądu skarżonego rozstrzygnięcia
Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nieznajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy.
Brak dokładnych ustaleń w zakresie rozmiarów przeznaczonego do rozbiórki obiektu pozwalających na precyzyjne ustalenia grzywny w celu przymuszenia wskazuje nie tylko na naruszenie przez organy obu instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale również na wystąpienie wysokiego prawdopodobieństwa naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nadto w sprawie niniejszej wskazać należy, iż orzeczenia administracyjne tak decyzje jak i postanowienia administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią integralne części orzeczenia w znaczeniu materialnym i formalnym. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowe składniki każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie przesądzają o wadliwości tego aktu. Przepis ten znajduje na mocy przepisu art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie do postanowień wydawanych w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie postanowienie organu I instancji nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia, zaś w postanowieniu organu odwoławczego praktycznie pominięto uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prane jest zbyt lakoniczne i sprowadza się do zacytowania obowiązujących przepisów prawnych bez podania motywów wydanego rozstrzygnięcia określonej treści. Motywy postanowienia winny wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2004 roku w sprawie sygn. akt I SA 1128/03 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej LEX nr 164719). Brak uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz uchybienia w uzasadnieniu organu odwoławczego mają znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, ostatecznie należy stwierdzić, iż w rozstrzyganej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a, , a także z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie zostały rozważone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia powierzchni zabudowy spornego garażu i prawidłowego ustalenia grzywny. Dodatkowo w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne jest w ocenie Sądu ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna stanowiąca podstawę do wykonanania egzekwowanego obowiązku pozostaje w obrocie prawnym wobec akacji procesowych podejmowanych przez skarżącego w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd może podjąć przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa przez wszystkie akty wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W ramach tych środków mieści się także orzekanie wobec rozstrzygnięcia organu I instancji poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, gdyż także ono wydane zostało w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego co czyniło celowym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego popełnione przez organy administracji w przedmiotowym postępowaniu, na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt l lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.