II SA/Łd 236/23

II SA/Łd 236/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 44, art. 110, art. 126, art. 127 par. 1 i 2, art. 129 par. 2, art. 134, art. 141 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 grudnia 2022 roku znak: KO.446.304.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., nr KO.446.304.2022 wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz.2000) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy Wielgomłyny z dnia 7 listopada 2022 r., nr GOPS.4217.DW.84/2022.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w/w decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Wójt Gminy Wielgomłyny, po rozpatrzeniu wniosku P.B. z dnia 21 sierpnia 2022 r., odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego. Odpis powyższej decyzji został przesłany na wskazany we wniosku adres skarżącego i uznany za doręczony w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 24 listopada 2022 r.
Z akt sprawy wynika nadto, że kopia powyższej decyzji, poświadczona za zgodność z oryginałem została wydana skarżącemu w dniu 17 listopada 2022 r., w siedzibie organu I instancji.
W dniu 18 listopada 2022 r. P.B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.
Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż przeprowadzona ocena formalnoprawna wniesionego środka zaskarżenia wykazała, iż jest ono przedwczesne, co stosownie do treści art. 134 k.p.a. obligowało organ do stwierdzenia, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, a jeżeli decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Tym samym dla skutecznego wniesienia odwołania niezbędnym jest skuteczne doręczenie stronie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co jak wynika z art. 39 k.p.a. organ dokonuje przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Dalej wskazując na ustawowe regulacje doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym (art. 42-44 k.p.a.) Kolegium podkreśliło, iż doręczenie P.B. decyzji Wójta Gminy Wielgomłyny z dnia 7 listopada 2022 r. nastąpiło w trybie awizo, na podstawie art. 44 k.p.a., w dniu 24 listopada 2022 r. Tym samym 14 dniowy ustawowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 25 listopada 2022 r. i upłynął z dniem 8 grudnia 2022 r. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego na termin doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, a co za tym idzie na rozpoczęcie biegu ustawowego terminu do wniesienia odwołania bez wpływu pozostaje okoliczność wydania stronie, w dniu 17 listopada 2022 r. poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji z dnia 7 listopada 2022 r. Wobec powyższego wniesione przez skarżącego w dniu 18 listopada 2022 r. odwołanie organ uznał za przedwczesne, a w konsekwencji za niedopuszczalne.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.B. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania. Skarżący podkreślał, iż osobiście odebrał i zapoznał się z niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciem organu I instancji, tym samym jego odwołanie, pomimo, iż wniesione przed doręczeniem decyzji w trybie określonym przepisami k.p.a., winno zostać merytorycznie rozpatrzone. Na zasadność powyższego stanowiska skarżący wskazywał orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga P.B. rozpoznana została w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dakej: p.p.s.a., zgodnie z którym skarga może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie P.B. uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 grudnia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wydanej w I instancji decyzji Wójta Gminy Wielgomłyny z dnia 7 listopada 2022 r. o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) -d alej: k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jako powód stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Kolegium wskazało na jego przedwczesność, to jest jego wniesienie przed dniem doręczenia skarżącemu powołanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r.
Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.).
Natomiast jak wynika z art. 129 § 2 k.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela stanowisko, że co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe rozważania odnoszą się jednak tylko do sytuacji, gdy przewidziany ustawą środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiony jest od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu zostało wykazane przez skarżącego i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący w dniu 17 listopada 2022 r. był w siedzibie organu I instancji, gdzie zapoznał się z aktami sprawy i została mu wydana kopia podjętej w dniu 7 listopada 2022 r. decyzji poświadczona za zgodność z oryginałem. Odbiór powyższej skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem, w dniu 17 listopada 2022 r. Uznać zatem należy, że skarżący zapoznał się z treścią niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo, że decyzja ta nie została mu jeszcze doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego, a następnie w dniu 18 listopada 2022 r. wniósł odwołanie do organu wyższej instancji.
W ocenie Sądu przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia rozstrzygnięcia danej stronie, lecz do daty wejścia tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia którejkolwiek ze stron postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (por. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14; z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15; z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle.
W judykaturze wskazuje się, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał natomiast, że brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji. Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2022). Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in. przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, zaś odwołanie wniesione po upływie terminu, jest wniesione z uchybieniem terminu (por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575).
Ponadto jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56) uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Należy mieć także na względzie, że data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 2162/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony.
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne, jak również okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że dzień uznania za doręczoną skarżącemu przez operatora pocztowego, w trybie art. 44 k.p.a., kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji, nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy przed jego dokonaniem strona zapoznała się z wydanym rozstrzygnięciem. Wobec wcześniejszego zapoznania się przez skarżącego z treścią decyzji Wójta Gminy Wielgomłyny z dnia 7 listopada 2022 r., w siedzibie organu I instancji, to jest w dniu 17 listopada 2022 r. skarżący mógł wnieść odwołanie w dniu 18 listopada 2022 r., mimo że decyzja ta została uznana za doręczoną przez operatora pocztowego w dniu 24 listopada 2022 r. Późniejsze doręczenie decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie mogło już mieć, błędnie przypisanej temu zdarzeniu przez Kolegium, mocy i doniosłości prawnej oraz nie powinno skutkować stwierdzeniem, że skarżący przedwcześnie wniósł środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się wcześniej i został przez skarżącego zachowany. Jako nadmiernie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła ten środek przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron).
Wskazane wyżej uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego względem niego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając odwołanie skarżącego za złożone w terminie rozpozna je merytorycznie.
Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
is