II SA/Łd 2307/01

II SA/Łd 2307/01 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Ewa Markiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Sygn. powiązane
OSK 773/04 - Wyrok NSA z 2004-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz, del. Sędziowie NSA : Anna Stępień (spr.), Grzegorz Szkudlarek, Protokolant staż.-ref. Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Szkoły A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Szkoły A. w Ł. kwotę 3615,- zł (trzy tysiące sześćset piętnaście) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 151 § l pkt 1 kpa, art. 48 ust. l i 2, art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] .
W uzasadnieniu podano, iż wskazaną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , Nr [...] wymierzająca Szkole A. w Ł. karę pieniężną za wycięcie 16 sztuk pni wielopniowych drzew – topoli, bez wymaganego zezwolenia, w wysokości 74.651,00 zł.
Wnioskiem z dnia [...] Szkoła A. w Ł. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta z powodu nowych okoliczności faktycznych nie znanych organowi, który wydał decyzję, podnosząc, że topole, o których mowa w decyzji, nie rosną na terenie należącym do szkoły.
Ponadto szkoła, jako jednostka organizacyjna, nie dokonała wycięcia pni z wielopniowych topoli rosnących nie na obiekcie szkolnym. Wobec czego decyzja została skierowana do szkoły, która nie jest stroną w sprawie i dotyczy terenu, który nie jest terenem szkolnym.
W związku z powyższym wnioskiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że sprawa ta przeszła tok instancji i została zakończona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] , a nie decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] .
Odnosząc się z kolei do wskazanych przez stronę okoliczności, jako podstawy wznowienia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż fakt, że teren, na którym znajduje się szkoła, nie stanowi jej własności i jest przez nią dzierżawiony, był znany w momencie podejmowania decyzji, lecz nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska formułują generalny obowiązek, obciążający zarówno osoby fizyczne, jak i inne jednostki, utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach, niekoniecznie będących własnością tych osób.
Szeroko rozumiany użytkownik nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy, jest zobligowany do utrzymania zieleni na jego posesji we właściwym stanie. Treścią obowiązku wynikającego z art. 48 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania drzew i krzewów. Natomiast, jeśli chodzi o drugą wskazaną we wniosku okoliczność, znany był organowi podejmującemu decyzję, fakt wycięcia pni przez rodziców uczniów, którzy zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonali tego na polecenie szkoły i w porozumieniu z nią. Wobec czego powyższe okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uchylenia wskazanej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
A. w Ł. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż ujawnione przez nie we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności są nowe i zostały po raz pierwszy zgłoszone. Do wniosku tego dołączono mapkę, z której ma wynikać, że topole nie rosną na terenie należącym do szkoły. Teren ten nie jest również własnością Gminy Ł. i nie jest przedmiotem umowy dzierżawy, mającej łączyć stronę z Gminą. Wskazane okoliczności istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, mają istotny charakter, jednocześnie zaś jako nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt l w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 48 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]
Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium podało, że pismem z dnia [...] , Nr [...] zobowiązało organ I instancji do przedstawienia informacji w zakresie zarzutu przedstawionego we wniosku. Pismami z dnia z [...] , [...] i [...] organ I instancji poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze o podjętych działaniach i dokonanych ustaleniach. W wyniku tych działań stwierdzono, że cyt. "należy przypuszczać, że część drzew rośnie na terenach nie będących we władaniu Szkoły..."
Zdaniem Kolegium okolicznością zasadniczą wydaje się odpowiedź na pytanie, czy położenie wyciętych drzew na terenie będącym we władaniu Szkoły lub poza nim, ma znaczenie w sprawie.
Rozstrzygnięcia zawarte w wydanych w sprawie decyzjach, zdaniem Kolegium, są zgodne z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49 z 1994r., poz. 196 ). Sformułowanie art. 110 wskazanej ustawy pozwala bowiem na wniosek, że wymierzenie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, nie jest uzależnione od istnienia lub braku wiedzy ukaranej jednostki co do tego, na jakim obszarze znajdują się drzewa lub też potrzeby uprzedniego uzyskania zgody.
Ponadto Kolegium podniosło, iż podstawą toczącego się postępowania jest sam fakt usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew, który został właściwie udokumentowany i był okolicznością znaną tak organowi I, jak i II instancji w dniu podejmowania rozstrzygnięć.
Szkoła A. w Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodność z prawem i stanem faktycznym.
W uzasadnieniu skargi kwestionuje stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że na terenie nie będącym we władaniu szkoły, ktoś przyciął pnie z wielopniowych topoli. Nie został naruszony stan ilościowy drzew. Przycinkę zauważono rano i o fakcie tym powiadomiono Wydział Ochrony Środowiska. W trakcie postępowania wyjaśniającego nie ustalono, w czyim władaniu jest działka, na której dokonano przycinki. Pnie boczne potraktowano jak topole, nie uwzględniono wieku topoli i nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości około 75.000,00 zł. Rodzice uczniów, gdy o tym usłyszeli, próbowali wziąć winę na siebie, ale nie potrafiono wskazać sprawcy. Skarżący podniósł ponadto, iż pnie boczne przeszkadzały wielu osobom z uwagi na to, że z powodu złego ich stanu, stwarzały zagrożenie dla życia i zdrowia, a wytwarzane przez nie pyłki uniemożliwiały zajęcia sportowe. Wobec tych okoliczności twierdzenia, iż przycinka nastąpiła na prośbę lub polecenie Szkoły, są bezpodstawne.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd orzeczenia pełnomocnik skarżącej Szkoły w osobie radcy prawnego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg złożonego zestawienia, tj. w wysokości 7200zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 tejże ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji.
Przedmiotowe postępowanie, które miało na celu wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] , utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , którą wymierzono Szkole A. w Ł. karę pieniężną za wycięcie 16 sztuk pni z wielopniowych drzew, zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] złożonym przez wskazaną wyżej Szkołę.
W piśmie tym, sformułowanym jako "wniosek o wznowienie postępowania" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zarzucono, iż wielopniowe drzewa, z których wycięte zostały pnie, nie rosną na terenie należącym do szkoły, a ponadto, że szkoła jako jednostka organizacyjna nie dokonała tego wycięcia, a zatem decyzja została skierowana do szkoły, która nie jest stroną w sprawie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wnioskodawca podniósł w piśmie zarzut istnienia przesłanki nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się jedynie literalnym brzmieniem wniosku, nie odniosło się do tej kwestii.
W tym miejscu należy podnieść, że organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora, dających się ustalić na podstawie całej treści pisma.
Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zawartych zwłaszcza w art. 7-9 kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie.
Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 listopada 1998r. sygn. IISA 1428/98 – LEX nr 41815, z dnia 6 sierpnia 1999r. sygn. IVSA 2262/98 – LEX 48718, z dnia 11 lipca 2001r. sygn. ISA 2447/00 - LEX nr 54741 i z dnia 5 grudnia 2001r. sygn. IISA/Gd 315/00 – LEX 76101 ).
Podstawą materialnoprawną kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, którą wymierzono skarżącej karę za wycięcie pni z drzew wielopniowych, są przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tekst jedn. Dz.U. z 1994r. nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. nr 162, poz. 1138 ).
Zgodnie z treścią art. 110 ust. 1b pkt 2 wskazanej wyżej ustawy – za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Powyższe unormowanie wskazuje więc na to, że kary za wycięcie drzew lub krzewów wymierza się temu podmiotowi, który dopuścił się takiego naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1999r. sygn. IVSA 1363/97 – LEX nr 48265 ).
Istotą prowadzonego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wymierzenia kary za naruszenie wymagań ochrony środowiska, jest więc prawidłowe ustalenie wskazanego wyżej podmiotu.
Skierowanie bowiem decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności, istniała już w dacie wydania decyzji.
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych przez przepisy prawa. Sytuacje, w których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa, a skierowanie aktu administracyjnego do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi, jak to wyżej podniesiono, jedną z istotnych wad skutkującą nieważnością decyzji ( por. M.Jaśkowska i A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2000, s. 913-915 i np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 1999r. sygn. IVSA 1646/97 – LEX nr 48679 i z dnia 6 lutego 2001r. sygn. IVSA 2450/98 – Wspólnota 2001/8/50 ).
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że organ nie odniósł się w sposób właściwy do podniesionego przez Szkołę A. w Ł. zarzutu związanego z tym, iż Szkoła jako jednostka organizacyjna nie dopuściła się wycięcia pni drzew, a tym samym, iż decyzja została skierowana do Szkoły, która nie jest stroną w sprawie.
Okoliczność ta spowodowała konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).
W przedmiocie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 wskazanej wyżej ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm. ) oraz w zw. z § 6 pkt 6 i § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ), uznając jednocześnie, iż rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego nie uzasadnia zastosowania § 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia.
Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (odmowa uchylenia decyzji) Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) za bezprzedmiotowe.