II SA/Łd 226/07

II SA/Łd 226/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], znak [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 40 pkt 1, 3 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2006 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. , nr 64 poz. 593 ze zm.) na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) odmówił E. B. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw w celu złagodzenia skutków suszy w wysokości 1392 zł.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż w dniu 29 września 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż średnia wysokość szkód w gospodarstwie składającej wniosek na podstawie protokołu oszacowania strat sporządzonych przez komisję powołaną przez Wójta Gminy nie przekracza 30 średnich strat w użytkach rolnych i wynosi 29, 36 % . W związku z powyższym, w świetle § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy uznano, iż zasiłek nie przysługuje.
Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że prowadzi samotnie gospodarstwo, a głównym źródłem jej utrzymania jest hodowla bydła i uprawa zbóż. Z powodu suszy poniosła duże straty, w szczególności w uprawie zbóż, w użytkach zielonych, a także w uprawie ziemniaków.
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu łagodzenia skutków suszy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż E. B. wypełniając wniosek o zasiłek celowy podała, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i że szkody w uprawach rolnych i użytkach zielonych przekroczyły średnio 30% . Szkody spowodowane suszą, oszacowane w dniu 4 sierpnia 2006 r. przez komisję powołaną do szacowania strat wyniosły : w uprawie owsa na powierzchni 2,00 ha - 40%, w uprawie ziemniaków na powierzchni 0,50 ha- 50%, w użytkach zielonych na powierzchni 1, 00 ha- 90%.
Ogólna powierzchnia gospodarstwa wynosi 6,64 ha. w tym 6,64 ha użytków rolnych.
Mając na uwadze treść § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wysokość szkody w gospodarstwie rolnym w uprawach rolnych obliczono na 29, 35 %.
Podniesiono, iż wysokość strat w gospodarstwie rolnym obliczana jest w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych całego gospodarstwa rolnego, a nie w odniesieniu do powierzchni, na której uprawy się znajdowały.
Dalej wyjaśniono, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej nie może weryfikować danych co do powierzchni upraw, wskazanej w protokole oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną przez wojewodę i nie ma on możliwości uwzględniania innych upraw niż te, które zostały ujęte w protokole, choćby szkody powstały również w innych uprawach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. B. wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji.
W uzasadnieniu skargi, powtarzając argumenty wskazane już w odwołaniu podniosła, iż dopiero po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zorientowała się, że nie uwzględniono strat w uprawie pszenicy, a pozostaje przekonana, iż zgłaszała takie straty do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniosła, iż gdyby uwzględnić straty pszenicy średnia wysokość szkód w gospodarstwie wyniosłaby 32, 98 %.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Ponownie podniesiono, iż tylko te wielkości i uprawy, które zostały ujawnione w protokole szacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Warunki udzielania pomocy rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 roku określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109).
§ 2 wskazanego wyżej rozporządzenia normuje podstawowe warunki, które muszą zostać spełnione, aby pomoc mogła być przyznana. Pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;
2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez Komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawach szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30%.
Ustalenie występowania pierwszego warunku nie nasuwa większych wątpliwości czy trudności (zresztą skarżąca ten warunek spełnia, bowiem jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy).
Interpretacja drugiego warunku (unormowanego w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r.) może rodzić określone wątpliwości.
§ 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy normuje warunki, aby w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, powstały szkody w uprawach rolnych, wynoszące średnio powyżej 30% oraz aby te szkody spowodowane były suszą i oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę, na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji.
Gospodarstwo rolne - w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969) - to obszar gruntów, o których mowa w art. 1 tej ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowych, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis art. 1 cyt. ustawy stanowi, iż opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza.
Natomiast uprawa rolna to wszelkiego rodzaju uprawa prowadzona na gruncie rolnym stanowiąca efekt działalności ludzkiej i powiązana ściśle z funkcją produkcyjną gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II CK 361/04, OSNC 2006/1/9).
Nie można więc przyjąć, że pojęcia: gospodarstwo rolne, użytki rolne i uprawy rolne są tożsame. Nie ulega wątpliwości, że najszerszym pojęciem jest gospodarstwo rolne, które obejmuje całość obszaru, w tym zabudowania ( budynki mieszkalne i gospodarcze służące produkcji rolnej ), zaś uprawy rolne mogą obejmować całość powierzchni użytków rolnych, bądź tylko ich część. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że tylko część użytków rolnych będzie przez rolnika uprawiana.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie cytowany powyżej przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów odnosi się do szkód w uprawach rolnych (a nie do szkód w tych uprawach w stosunku do użytków rolnych).
Analogicznej wykładni powołanego przepisu dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie SKO 1995/PS/06 (LEX nr 205611). Tylko taka wykładnia, zgodna z brzmieniem przepisu jest prawidłowa.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły wysokość strat w uprawach i tę wielkość odniosły do powierzchni całego gospodarstwa rolnego skarżącej (6.64 ha), a nie do powierzchni gospodarstwa objętej uprawami, przy czym już z protokołu szacunku strat wynika, że powierzchnia upraw, w których wystąpiły straty wyniosła 3,5 ha. Nie ustalono jednak, jaka była powierzchnia upraw w całym gospodarstwie rolnym, a tym samym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a.
Konsekwencją przyjęcia wadliwego sposobu obliczania wysokości szkody było zaniżenie procentu strat i odmowa przyznania zasiłku celowego.
W zaistniałym stanie rzeczy organ winien ustalić, jaka część gospodarstwa rolnego skarżącej objęta była uprawami, na jakiej powierzchni upraw wystąpiły straty i dopiero tę ostatnią wielkość odnieść do powierzchni upraw. W toku postępowania administracyjnego ustaleń tych nie poczyniono. Brak ten uniemożliwia prawidłowe wyliczenie wysokości szkody spowodowanej suszą i rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego zasiłku celowego.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.