II SA/Łd 225/24

II SA/Łd 225/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1426
art. 172 ust. 11 w zw. z ust. 5, art. 156 ust. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 6, pkt 7 i 8, art. 170 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 1141, art. 117
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi T. A. na akt Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2023 r. w przedmiocie wstępnej oceny i gotowości do przysposobienia małoletnich uchyla zaskarżony akt w całości.
Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2023 r. Regionalny Ośrodek Adopcyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 170 ust. 1-2 i art. 172 ust. 5-11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"), w oparciu o sporządzone w ramach przeprowadzonej wstępnej oceny: opinię pedagogiczną z 27 listopada 2023 r., opinię psychologiczną z 27 listopada 2023 r., wywiad adopcyjny z 20 października 2023 r., uwzględniające: kwalifikacje osobiste kandydatów, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; motywację do podjęcia się wychowywania dziecka; sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną, dochodową i majątkową kandydata do przysposobienia dziecka dotyczące T. A. spowinowaconego z dziećmi, wydał negatywną wstępną ocenę gotowości do przysposobienia małoletnich: W. A., ur. [...] r. w Ł. i A. A., ur. [...] r. w Ł. .
W uzasadnieniu wspomnianego wyżej aktu Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że małoletni W. A. i A. A. są dziećmi żony kandydata do przysposobienia T. A. . Wydając negatywną ocenę Komisja wzięła pod uwagę krótki staż małżeński, który w kontekście doświadczeń obojga małżonków nie daje gwarancji stabilności obecnego związku. W tej kwestii upływ czasu będzie czynnikiem weryfikującym. W rodzinie kandydata występują trudności w komunikacji oraz postawa niskiej otwartości, co skutkuje istnieniem w systemie rodzinnym tajemnic i nie wpływa korzystnie na budowanie relacji rodzinnych, także z rodziną pochodzeniową ze strony ojca biologicznego A. i uznanej przez niego W. . Małoletni A. utrzymuje kontakty z dziadkami ojczystymi, którzy nie wiedzą o planach adopcji ich wnuka przez wnioskodawcę, nie wiedzą także o fakcie zmiany nazwiska dzieciom. O zamiarze przysposobienia małoletnich wnioskodawca nie poinformował także matki swojej biologicznej córki.
Na negatywną ocenę Komisji ma także wpływ postępowanie wnioskodawcy, które budzi obawy co do sposobu realizowania przez niego swoich obowiązków rodzicielskich, ponieważ wnioskodawca nie utrzymuje regularnych kontaktów z biologiczną córką, deklaruje, że toczy się postępowanie w sądzie o zmianę kwoty alimentów, a także, że ma wobec córki ograniczoną władzę rodzicielską w zakresie edukacji i zdrowia.
Analiza zebranego materiału diagnostycznego wskazuje na doświadczanie przez oboje dzieci, a w szczególności przez starszą dziewczynkę, braku stabilności sytuacji życiowej i prawnej, przysposobienie byłoby kolejną zmianą w życiu małoletnich. Ponadto, trudne doświadczenia obojga dzieci oraz prezentowane przez nie zachowania wskazują na potrzebę zapewnienia im pomocy specjalisty zajmującego się pracą z dziećmi, które doświadczyły przemocy i traumy.
Z powyższym aktem nie zgodził się T. A. reprezentowany przez adwokata, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia w całości. Autor skargi podniósł zarzuty naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego:
a) art 172a ust. 5 ustawy, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i brak zawarcia w zaskarżonym akcie szczegółowego uzasadnienia przyczyn wydania negatywnej opinii i wskazania obszarów wymagających poprawy w zakresie umiejętności rodzicielskich skarżącego, a jedynie lakonicznego, półstronicowego "wyciągu" z opinii pedagogicznej oraz psychologicznej, które to opinie nie mogą zastąpić opinii wydawanej na podstawie umocowania ustawowego, która ma charakter wiążący;
b) art. 156 ust. 1 pkt 2, 8 ustawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w wydaniu wobec skarżącego negatywnej wstępnej oceny w związku z wnioskiem i gotowością wyrażaną przez T. A. do przysposobienia małoletnich W. A. i A. A. w sytuacji, w której ze sprawozdania z badań pedagogicznych i psychologicznych, a także wywiadu adopcyjnego nie wynika żadna okoliczność pozwalająca na przyjęcie, iż przysposobienie nastąpiłoby ze szkodą dla małoletnich;
c) art. 1141 § 1 k.r.i.o., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że krótki staż małżeński skarżącego i K. A. oraz "labilność" w doborze partnerów K. A. stanowią podstawy do wydania negatywnej opinii przysposobieniowej w sytuacji, w której wyżej wskazana norma prawna nie wskazuje w ogóle istnienia małżeństwa jako przesłanki przysposobienia, zaś "labilność" w doborze partnerów K. A. nie ma żadnego znaczenia dla wydawanej opinii, bowiem postępowanie o przysposobienie toczy się jedynie w stosunku do T. A., zaś K. A. jest matką biologiczną małoletnich W. i A.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na jego wynik i treść: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci opinii pedagogicznej, psychologicznej, a także wywiadu adopcyjnego prowadzącą do błędnych ustaleń faktycznych, wyrażających się w przyjęciu, iż skarżący nie spełnia przesłanek przysposobienia, a także, że skarżący bezpodstawnie nie utrzymuje kontaktu ze swoją biologiczną córką A1.A. w sytuacji, w której skarżący ma ograniczony kontakt z małoletnią A1. z uwagi na wrogą postawę matki.
Skarżący podkreślił, że wiedzę o wydaniu spornego aktu powziął dopiero 16 stycznia 2024 r. w trakcie rozprawy, w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi za sygn. akt VII Nsm 1548/22 w przedmiocie przysposobienia, bowiem odpis zaskarżonego aktu został załączony przez organ do akt opisanej sprawy.
Odpowiadając na skargę Regionalny Ośrodek Adopcyjny w Łodzi (określany dalej w skrócie także jako "ROA" lub "organ") wniósł o jej oddalenie i przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ stwierdził, że w stosunku do wnioskodawcy ROA nie wydał opinii, na podstawie art. 172a ust. 5 ustawy, ze względu na brak przesłanek prawnych do jej wydania. Wnioskodawca, jako osoba spowinowacona z dziećmi w stosunku do których wyraziła gotowość przysposobienia, zgodnie z art. 172 ust. 2 pkt 1 nie podlegał obowiązkowi ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny i nie ukończył szkolenia. W tej sytuacji, ROA nie miał podstaw faktycznych do wydania opinii kwalifikacyjnej po szkoleniu w stosunku do wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie organ wydał, zgodnie z art. 170 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 172 ust. 5-11 ustawy, wstępną ocenę oraz wydał w sprawie wnioskodawcy opinię na podstawie art. 586 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550). Nadto, w stosunku do strony organ nie podejmował czynności określonych w art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy ze względu na brak przesłanek prawnych do podejmowania i realizacji tych czynności. Małoletni W. A. i A. A., w przypadku których gotowość do przysposobienia zgłosił T. A. - mąż ich matki biologicznej jako dzieci, wobec których matka posiada pełną władzę rodzicielską nie były zgłoszone do ośrodka adopcyjnego, bowiem nie istniał obowiązek prawny ich zgłoszenia a sytuacja prawna nie uzasadniała podjęcia przez ośrodek adopcyjny czynności zakwalifikowania w/w małoletnich do przysposobienia oraz rozpoczęcia poszukiwań kandydatów do ich przysposobienia i dokonania doboru rodziny, tj. przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 164 ust. 1, 2 i ust. 5 ustawy. Ponadto, matka małoletnich K. A. w ramach prowadzonych czynności diagnostycznych przez pedagoga i psychologa ROA, w związku ze złożonym przez jej męża wnioskiem o przysposobienie jej dzieci, wskazała T. A. jako osobę przysposabiającą jej dzieci podkreślając, że w jej opinii mąż jest właściwym kandydatem na ojca dla jej córki i syna. Zatem, ROA mając na uwadze stan faktyczny nie dokonywał doboru rodziny do dzieci, z uwagi na brak podstaw prawnych do dokonywania tego rodzaju doboru.
Organ wskazał nadto, że w trakcie procesu wydawania T. A. wstępnej oceny oraz opinii w związku z zamiarem przysposobienia małoletnich A. i W. to jest w okresie od 13 czerwca 2023 r. do 20 października 2023 r. specjaliści ROA (pedagog i psycholog) wielokrotnie i na wielu obszarach prowadzili dla niego jako kandydata do przysposobienia dzieci działalność diagnostyczno- konsultacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 1 pkt 8 ustawy. Wszystkie działania podejmowane przez ROA w sprawie niniejszej ujęte zostały w formie zapisów w Karcie pracy z kandydatami do przysposobienia dziecka. Widnieją tam zapisy dotyczące prowadzonych działań diagnostycznych oraz poradnictwa zarówno w zakresie pedagogicznym jak i psychologicznym udzielanym nie tylko wnioskodawcy ale również matce małoletnich. Prowadzone przez pedagoga i psychologa ROA w oparciu o art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy w trakcie badań pedagogicznych i badań psychologicznych czynności diagnostyczne posłużyły do zebrania materiału, na podstawie którego sporządzono w przedmiotowej sprawie opinię pedagogiczną i opinię psychologiczną oraz wywiad adopcyjny, będące podstawą do wydania wstępnej oceny i wydania opinii. Działalność diagnostyczna oparta była na właściwej w takich sprawach metodologii badań i obejmowała niezbędny w tej sprawie zakres badań. Pozyskane w trakcie badań pedagogiczno-psychologicznych kandydata informacje ujęte zostały w przywołanych wcześniej opiniach oraz poddane były szczegółowej analizie podczas wydawanej w sprawie kandydata ocenie wstępnej oraz opinii.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1141§ 1 k.r.i.o. ROA stwierdził, że podstawą do podejmowanych w przedmiotowej sprawie działań były normy wynikające z przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przywołując art. 1141 § 1 k.r.i.o., art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1, art. 156 ust. 1 pkt 6, pkt 8 ustawy, organ wyjaśnił, że wskazane regulacje prawne stanowią spójną całość. Wartością podstawową, która winna kierować działaniem ośrodka adopcyjnego jest dobro dzieci, w stosunku do których kandydat wyraża gotowość przysposobienia. Dobro dziecka winno być oceniane za każdym razem indywidualnie a przy ocenie należy brać pod uwagę zarówno indywidualną sytuację dziecka jak i kandydata do przysposobienia. Procedura musi mieć charakter wysoce zindywidualizowany aczkolwiek oparty na regulacjach ustawowych.
Kandydat T. A. złożył wniosek o przysposobienie małoletniej W. i A. - dzieci swojej żony. ROA podjął i przeprowadził czynność wydania wstępnej oceny (art. 172 ust. 5-9 ustawy). Zebrany w trakcie prowadzonych czynności wydania wstępnej oceny materiał, stanowił podstawę do sporządzenia przez ROA 20 października 2023 r. wywiadu adopcyjnego, 27 listopada 2023 r. opinii psychologicznej oraz opinii pedagogicznej, na podstawie których wydana został wstępna ocena. Powyższe opinie są dokumentami zawierającymi informacje pozyskane od kandydata, jego żony oraz małoletnich podczas prowadzonych badań psychologicznych i pedagogicznych w ROA. Ich zakres m.in. wynika z otwartości i z zaangażowania badanych do współpracy ze specjalistami ośrodka, a przedstawiony w opiniach stan faktyczny i prawny oparty jest na złożonych przez badanych wyjaśnieniach i dokumentach i dotyczy okresu do daty wydawania opinii. Opinie zawierają szczegółowy opis badanych obszarów, m.in. cechy osobowości kandydata i jego motywacji do adopcji, postaw rodzicielskich kandydata i jego zdolności wychowawczych, relacji rodzinnych a przede wszystkim stanu emocjonalnego małoletnich wobec których złożony został wniosek o przysposobienie, ich doświadczeń życiowych oraz stosunku do przysposobienia. Wyraźne odzwierciedlenie w powyższych opiniach mają ustalone na podstawie prowadzonych czynności diagnostycznych w tym zebranego materiału i jego analizy obszary niepokojące i wymagające zabezpieczenia poprzez wskazane przez diagnostów ROA działania. Po przeprowadzeniu wstępnej oceny w związku ze złożonym przez T. A. wnioskiem o jej wydanie i gotowością do przysposobienia małoletnich W. i A. Komisja Kwalifikacyjna w ROA 28 listopada 2023 r. wydała negatywną wstępną ocenę (art. 172 ust. 10 ustawy) oraz sporządzony został dokument potwierdzający przeprowadzenie wstępnej oceny, który zawiera wskazanie, czy wstępna ocena jest pozytywna czy negatywna. Zgodnie z art. 172 ust. 11 ustawy m.in. szczegółowo uzasadnia przyczyny wydania negatywnej wstępnej oceny oraz wskazuje najistotniejsze obszary wymagające poprawy. Jak wynika z analizy całej zgromadzonej dokumentacji diagności ROA w ramach prowadzonej z kandydatem i jego żoną działalności konsultacyjnej udzielali porad zmierzających do poprawy sytuacji w rodzinie szczególnie z zakresu opieki nad dziećmi, dbałości o ich stan emocjonalny. Ponadto, zgodnie z obowiązującą w ROA procedurą o czym kandydat oraz jego żona zostali poinformowani na początku współpracy, a K. A. w ostatnim kontakcie telefonicznym z pedagogiem ROA, że opiniowany może w obecności pracownika ROA zapoznać się z całą zgromadzoną w jego sprawie dokumentacją oraz ma prawo do omówienia badań testowych, w których brał udział. Na żadnym etapie współpracy z ROA T. A. nie wyraził takiej gotowości.
ROA odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. stwierdził, że w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie stał na straży praworządności, na wniosek sądu potwierdzony wnioskiem wnioskodawcy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes strony. ROA w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a wstępna ocena kandydata i właściwa opinia wydana została na podstawie całokształtu materiału dowodowego i udowodniona w sposób wyczerpujący. Dowodem na powyższe są przywołane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zaskarżonej sprawie nr ROA.411.24.2023 wykazało, że wszystkie działania Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi związane z wydaniem wstępnej oceny z 28 listopada 2023 r. w sprawie gotowości T. A. do przysposobienia małoletnich W. A. i A. A. zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wewnętrznymi procedurami ROA. Wobec powyższego skargę należy uznać za bezzasadną.
W dniu 24 czerwca 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo ROA, w którym organ w ramach uzupełnienia odpowiedzi na skargę przesłał w załączeniu kserokopię pisma z 13 czerwca 2024 r. Z treści rzeczonego pisma skierowanego do T. A. na adres ul. [...] Ł. wynika, że organ przesłał w załączeniu kserokopię Wstępnej Oceny z 28 listopada 2023 r. wydanej w sprawie VII Nsm 1548/22.
Na rozprawie 26 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona według art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi z 28 listopada 2023 r. w przedmiocie wstępnej oceny gotowości kandydata do przysposobienia małoletnich. Na podstawie art. 172 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 z późn.zm.) negatywna wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poddana sądowej kontroli wstępna ocena jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest ona decyzją administracyjną ani postanowieniem wydawanym w ramach jakiekolwiek procedury unormowanej przepisami prawa administracyjnego. Jest to akt, który stwierdza stan wiedzy o jakiejś sytuacji. Nie przyznaje on ani też nie odbiera prawa lub obowiązku, chociaż pośrednio z jego wydaniem wiążą się określone prawem obowiązki.
Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy w pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że procedura, której poddał się skarżący unormowana została w Dziale V wspomnianej wyżej ustawy zatytułowanym "Postępowanie adopcyjne" oraz w Dziale II Tytuł II ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.r.o.") zatytułowanym "Przysposobienie". Analiza powyższych unormowań uzasadnia konkluzję, że przysposobienie małoletniego odbywa się w dwóch niezależnych od siebie etapach - administracyjnym i sądowym. Świadczy o tym brzmienie art. 154 ust. 1 ustawy, wedle którego prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka, zwanych dalej "kandydatami do przysposobienia dziecka", stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego oraz art. 117 ust. 1 k.r.o. stanowiącego, że przysposobienie następuje przez orzeczenie sądu opiekuńczego na żądanie przysposabiającego.
Wyjaśnić wobec tego należy, że przysposobić można osobę małoletnią, tylko dla jej dobra (art. 114 k.r.o.). W toku kontrolowanego postępowania nadrzędną a zarazem kluczową wartością, którą winien kierować się organ jest dobro dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, troski o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonego aktu stanowiły przepisy art. 170 ust. 1-2 i art. 172 ust. 5-11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku gdy gotowość do przysposobienia dziecka zgłoszą osoby spokrewnione lub spowinowacone z dzieckiem, ośrodek adopcyjny nie wszczyna postępowania w zakresie poszukiwania kandydatów do przysposobienia dziecka, o którym mowa w art. 164 ust. 5-9 i 15, a wszczęte zawiesza (ust. 1). Wszczęcie lub podjęcie postępowania, o którym mowa w art. 164, następuje, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 1, nie uzyskają pozytywnej wstępnej oceny ośrodka adopcyjnego (ust. 2).
Jak wynika z art. 172 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, kandydaci do przysposobienia dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny. Obowiązek posiadania świadectwa ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, nie dotyczy jednak kandydatów do przysposobienia spokrewnionych albo spowinowaconych z dzieckiem.
Przed skierowaniem kandydata do przysposobienia dziecka na szkolenie ośrodek adopcyjny, zgodnie z art. 172 ust. 5 ustawy, dokonuje jego wstępnej oceny, z uwzględnieniem:
1) kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy;
2) motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka;
3) wywiadu adopcyjnego.
Wstępna ocena, o której mowa w ust. 5, przeprowadzana jest na wniosek kandydata do przysposobienia dziecka zawierający:
1) informacje, o których mowa w art. 161 ust. 2 pkt 1-4 i 17 ("imię i nazwisko; obywatelstwo; adres miejsca zamieszkania i zwykłego pobytu; data urodzenia; numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość; stan cywilny; numer telefonu i adres poczty elektronicznej");
2) uzasadnienie przyczyn, dla których kandydat do przysposobienia dziecka chce przysposobić dziecko;
3) życiorys zawierający w szczególności informacje, o których mowa w art. 161 ust. 2 pkt 5-7, 13 i 14 ("wykształcenie; zawód; miejsce pracy; dzieci pozostające na utrzymaniu, w tym pod władzą rodzicielską, wraz z danymi o ich wieku, stanie zdrowia i rozwoju - w celu doboru rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka; wyznanie i pochodzenie etniczne - w celu doboru rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka");
4) wyrażenie zgody na udział w procedurze adopcyjnej (art. 172 ust. 6 ustawy).
Do wniosku dołącza się odpowiednio:
1) odpis zupełny aktu małżeństwa, a w przypadku osoby niepozostającej w związku małżeńskim - odpis zupełny aktu urodzenia;
2) zdjęcie;
3) zaświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego;
4) zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wystawione przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej zawierające dane o stanie zdrowia niezbędne do stwierdzenia, że dana osoba może sprawować właściwą opiekę nad dzieckiem;
5) zaświadczenie o zatrudnieniu, oświadczenie o wykonywaniu działalności gospodarczej, oświadczenie o przychodowości gospodarstwa rolnego, a w przypadku osób pobierających emeryturę lub rentę kopię decyzji ustalającej prawo do emerytury lub renty, ze wskazaniem wysokości osiąganych z tych tytułów dochodów;
6) odpisy aktów stanu cywilnego potwierdzające stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa ze zgłoszonym do przysposobienia dzieckiem - o ile taki stosunek istnieje;
7) oświadczenia dotyczące pozbawienia, zawieszenia lub ograniczenia władzy rodzicielskiej (art. 172 ust. 7 ustawy).
Informacje składane przez kandydata do przysposobienia dziecka są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przedstawiający informacje jest obowiązany do zawarcia w nich klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 172 ust. 8 ustawy).
Ośrodek adopcyjny przeprowadza wstępną ocenę kandydata do przysposobienia dziecka oraz umożliwia mu rozpoczęcie szkolenia w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 6, wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 7 (art. 172 ust. 9 ustawy).
Po przeprowadzeniu wstępnej oceny kandydata do przysposobienia dziecka ośrodek adopcyjny sporządza dokument potwierdzający przeprowadzenie wstępnej oceny, który zawiera w szczególności wskazanie, czy wstępna ocena jest pozytywna czy negatywna. Dokument potwierdzający przeprowadzenie wstępnej oceny jest wydawany pisemnie w postaci papierowej lub elektronicznej (art. 172 ust. 10).
W przypadku gdy wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka jest negatywna, w dokumencie potwierdzającym przeprowadzenie wstępnej oceny ośrodek adopcyjny szczegółowo uzasadnia przyczyny negatywnej wstępnej oceny i wskazuje obszary wymagające poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 172 ust. 11 ustawy).
Wyjaśnić również trzeba, że do zadań ośrodka adopcyjnego należy, w szczególności: udzielanie pomocy w przygotowaniu wniosków o przysposobienie i zgromadzeniu niezbędnych dokumentów; przeprowadzanie badań pedagogicznych i psychologicznych kandydatów do przysposobienia dziecka; przeprowadzanie analizy sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydatów do przysposobienia dziecka, zwanej dalej "wywiadem adopcyjnym"; prowadzenie działalności diagnostyczno-konsultacyjnej dla kandydatów do przysposobienia dziecka; wydawanie świadectw ukończenia szkolenia dla kandydatów do przysposobienia dziecka, dokonywanie wstępnej oceny kandydatów do przysposobienia dziecka, sporządzanie opinii kwalifikacyjnej o kandydatach do przysposobienia dziecka oraz opinii, o której mowa w art. 586 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (art. 156 ust. 1 pkt 4, 6, 7, 8 i 11 ustawy).
Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu Regionalnego Ośrodka Adopcyjnego w Łodzi w świetle przytoczonych wyżej uregulowań stwierdził, że został on podjęty z naruszeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Lektura uzasadnienia poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia dowodzi, że zostało ono sporządzone z naruszeniem wymagań art. 172 ust. 11 ustawy, a więc sprzecznie z prawem. W przypadku negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia ustawodawca nałożył na ośrodek adopcyjny obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyczyn negatywnej oceny i wskazania obszarów wymagających poprawy (...). Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 172 ust. 5 ustawy definiuje elementy, które ośrodek adopcyjny, winien uwzględnić dokonując wstępnej oceny kandydata do przysposobienia. Są nimi jak już zostało to wyżej podniesione: kwalifikacje osobiste, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; motywacja do podjęcia się wychowywania dziecka oraz wywiad adopcyjny uwzględniający analizę sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej kandydata do przysposobienia dziecka.
Przepis art. 1141 k.r.o. definiuje wymogi stawiane przysposabiającemu, stanowiąc, że przysposobić może osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli jej kwalifikacje osobiste uzasadniają przekonanie, że będzie należycie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego oraz posiada opinię kwalifikacyjną oraz świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, chyba że obowiązek ten jej nie dotyczy (§1). Między przysposabiającym a przysposobionym powinna istnieć odpowiednia różnica wieku (§ 2).
Pojęcie "kwalifikacji osobistych" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Jednakże w orzecznictwie podkreśla się, że do kwalifikacji osobistych przysposabiającego badanych w postępowaniu o przysposobienie należą poziom umysłowy, moralny i zdolności wychowawcze. Są to cechy dające gwarancje należytego troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowania do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (vide: uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1976 r. sygn. akt III CZP 46/75, OSNCP 1976 r., nr 9, poz. 184). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II CSKP 1817/22 (opubl. OSNC 2023/5/52, Lex nr 3521680) generalnie można powiedzieć, że chociaż istnieje niezidentyfikowany i w zasadzie otwarty katalog przymiotów predysponujących do bycia przysposabiającym (art. 1141 § 1 k.r.o.), to takimi cechami są przede wszystkim: prawy charakter przysposabiającego, jego wartości etyczne i zdolności wychowawcze, brak skłonności do pedofilii, brak przeszłości kryminalnej, w tym w szczególności co do czynów na szkodę małoletnich, niepozbawienie władzy rodzicielskiej, a także odpowiednie warunki bytowe, rodzinne i finansowe, w tym co do źródła utrzymania.
Stwierdzić w związku z powyższym trzeba, że przepisy art. 172 ust. 11 i ust. 5 ustawy ściśle korespondują ze sobą, wyznaczając tym samym elementy, które winna posiadać wstępna ocena kandydata do przysposobienia dziecka. Szczegółowe uzasadnienie przyczyn negatywnej wstępnej oceny powinno więc zostać sporządzone przy uwzględnieniu wszystkich wymienionych wyżej elementów.
Lektura zaskarżonego aktu dowodzi, że omówione wyżej warunki na gruncie rozpatrywanej sprawy ewidentnie nie zostały spełnione, co stanowi dostateczną podstawę usunięcia go z obrotu prawnego. Krótkie, półstronicowe motywy sporządzonego na gruncie rozpatrywanej sprawy aktu, uniemożliwiają poznanie szczegółowych przyczyn wydania negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia, której sporządzenie poprzedzał przeprowadzony 20 października 2023 r. wywiad adopcyjny oraz sporządzone 27 listopada 2023 r. opinie pedagogiczna i psychologiczna, do treści których wstępna ocena bądź w ogóle się nie odnosi bądź odnosi się wyrywkowo. Przede wszystkim zaś brak w nim wyraźnego i precyzyjnego określenia obszarów wymagających poprawy ze strony skarżącego. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę zebrany w trakcie prowadzonych czynności wydania wstępnej oceny materiał, stanowił podstawę do sporządzenia przez ROA 20 października 2023 r. wywiadu adopcyjnego, 27 listopada 2023 r. opinii psychologicznej oraz opinii pedagogicznej, na podstawie których wydana został wstępna ocena. Powyższe opinie są dokumentami zawierającymi informacje pozyskane od kandydata, jego żony oraz małoletnich podczas prowadzonych badań psychologicznych i pedagogicznych w ROA. Opinie zawierają szczegółowy opis badanych obszarów, m.in. cechy osobowości kandydata i jego motywacji do adopcji, postaw rodzicielskich kandydata i jego zdolności wychowawczych, relacji rodzinnych a przede wszystkim stanu emocjonalnego małoletnich wobec których złożony został wniosek o przysposobienie, ich doświadczeń życiowych oraz stosunku do przysposobienia. Wyraźne odzwierciedlenie w powyższych opiniach mają ustalone na podstawie prowadzonych czynności diagnostycznych w tym zebranego materiału i jego analizy obszary niepokojące i wymagające zabezpieczenia poprzez wskazane przez diagnostów ROA działania. Uwadze organu orzekającego na gruncie kontrolowanej sprawy umknął niewątpliwie fakt, że obszary niepokojące i wymagające poprawy oprócz ich wskazania w wymienionych wyżej opiniach sporządzonych na etapie procesu diagnostycznego, które w odróżnieniu od zaskarżonego aktu nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, winny zostać wyraźnie wyartykułowane w jego uzasadnieniu. Nie budzi wątpliwości, że skarżący, jako potencjalny ojciec dzieci swojej żony, musi mieć zapewnioną możliwość poznania wszelkich podstaw wydania negatywnej opinii. Powinien mieć zatem możliwość ustalenia z odwołaniem do konkretnych przykładów, które cechy, zachowania, przymioty, kwalifikacje osobiste, motywy do podjęcia się wychowania dziecka czy elementy wywiadu adopcyjnego ośrodek ocenił pozytywnie, a które zostały ocenione negatywnie i dlaczego ostatecznie rzutowało to na wydanie wstępnej oceny o charakterze negatywnym. Nie budzi wątpliwości, że poddany sądowej kontroli dokument winien posiadać kompleksowe, czy też mówiąc inaczej pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjęcia negatywnej wstępnej oceny. Im pełniejsze będzie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, jakie mieli pracownicy ośrodka wobec skarżącego, tym skarżący szybciej i pełniej będzie mógł wprowadzić ewentualne zmiany. Dodać również trzeba, że uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej wstępnej oceny winno co do zasady koncentrować się na kandydacie do przysposobienia, bowiem to on i posiadane przezeń predyspozycje względnie ich brak podlegają ocenie w procedurze adopcyjnej, a nie na problemach dzieci, które chce przysposobić, jak ma to miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Należy również wskazać, że rzeczony akt został opatrzony własnoręcznymi podpisami członków komisji kwalifikacyjnej, niemniej jednak na tej podstawie nie sposób ustalić kto konkretnie z imienia i nazwiska był członkiem komisji i jakie posiadał kwalifikacje.
Godzi się nadto zauważyć, że niedopuszczalne jest konwalidowanie przez organ w odpowiedzi na skargę uchybień i braków uzasadnienia negatywnej wstępnej oceny kandydata do przysposobienia. Odpowiedź na skargę, co wyraźnie umknęło uwadze ROA, nie podlega ocenie Sądu z punktu widzenia zgodności z prawem. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do poddanego sądowej kontroli aktu, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych. Innymi słowy, organ nie może zastępować braków uzasadnienia rozstrzygnięcia argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Dodać także trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na obowiązującą w ROA procedurę, jednakże na podstawie załączonej do sprawy dokumentacji nie sposób ustalić o jaką konkretnie procedurę względnie dokument normujący ową procedurę chodzi, co dodatkowo uniemożliwia sądowi ocenę czy warunki proceduralne zostały w realiach sprawy niniejszej dochowane.
Sąd odnosząc się następnie do kwestii bezskutecznego doręczenia skarżącemu zaskarżonego aktu wskazuje, że skarżący w podaniu z 7 lipca 2023 r. skierowanym do ROA z prośbą o pomoc w przysposobieniu dzieci wyraźnie podał adres zamieszkania jako ul. [...] Ł. . Wywiad adopcyjny został przeprowadzony w mieszkaniu skarżącego mieszczącym się przy ul. [...] w Ł. . Tymczasem organ przesłał negatywną wstępną ocenę kandydata do przysposobienia na błędny adres ul. [...] w Ł. .
Należy podkreślić, że kontrola zaskarżonego aktu ma charakter wyłącznie formalny. Sąd z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie nie posiada kompetencji do merytorycznej kontroli zasadności czy też mówiąc inaczej prawidłowości sporządzonych w toku postępowania opinii psychologicznej oraz opinii pedagogicznej. Analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału aktowego dowodzi, że wniosek skarżącego będącego kandydatem do przysposobienia zawierał wymagane art. 172 ust. 6 pkt 1-4 elementy, załączono do niego określone w art. 172 ust. 7 dokumenty, kandydat złożył również stosowne oświadczenie, o którym mowa w art. 172 ust. 8 ustawy.
Sąd przechodząc następnie do oceny zarzutów skargi stwierdził, że na gruncie kontrolowanej sprawy nie miał zastosowania przepis art. 172a ustawy, ponieważ skarżący, jako osoba spowinowacona z dziećmi, nie był zobowiązany do ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, po zakończeniu którego powinna zostać sporządzona opinia kwalifikacyjna. Przepisy art. 172a ust. 5 i art. 172 ust. 11 ustawy niemalże identycznie definiują prawne wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie negatywnej opinii kwalifikacyjnej i negatywnej wstępnej oceny, której legalność kontrolował tutejszy Sąd. Na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżący podniósł co prawda wadliwie zarzut naruszenia art. 172a ust. 5 ustawy, jednak istota rozważanego zarzutu koncentruje się na wadliwości uzasadnienia wstępnej negatywnej oceny gotowości kandydata do przysposobienia, z czym niewątpliwie zgodził się skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej.
W sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 156 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy. Art. 156 określa katalog zadań ośrodka adopcyjnego. Do zadań tych należy w szczególności dobór rodziny przysposabiającej właściwej ze względu na potrzeby dziecka (pkt 2) i prowadzenie działalności diagnostyczno-konsultacyjnej dla kandydatów do przysposobienia dziecka (pkt 8). W realiach sprawy niniejszej ośrodek nie prowadził działań, o których stanowi art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ matka dzieci posiada pełną władzę rodzicielską, dzieci nie były zgłoszone do ośrodka adopcyjnego, zatem ich sytuacja prawna nie uzasadniała podjęcia przez ośrodek działań, o których stanowi pkt 2 w/w unormowania. Prowadzona natomiast była działalność diagnostyczno-konsultacyjna dla skarżącego jako kandydata do przysposobienia.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1141 k.r.o. Sąd stwierdził, że w krótkich motywach zaskarżonego aktu organ w ogóle nie odniósł się do kwestii "labilności w doborze partnerów K. A.", co zarzuca skarżący, choć niewątpliwie odwołał się do krótkiego stażu małżeńskiego. Z uwagi jednak na stwierdzone uchybienia w uzasadnieniu wstępnej oceny organ prowadząc ponownie postępowanie zobligowany będzie sporządzić wyczerpujące uzasadnienie wstępnej negatywnej oceny kandydata do przysposobienia, między innymi z uwzględnieniem jego kwalifikacji osobistych w rozumieniu art. 1141 k.r.o. i rzeczowo wyjaśnić dlaczego - w jego przekonaniu - krótki staż małżeński w kontekście doświadczeń obojga małżonków nie daje gwarancji stabilności obecnego związku.
Wyjaśnić na zakończenie trzeba, że w toku prowadzenia procedury o przysposobienie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres zastosowania k.p.a. w sprawach uregulowanych przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest bardzo ograniczony (art. 197g, art. 191 ust. 16, art. 139b, art. 187a) i nie dotyczy spraw uregulowanych w dziale V ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zatytułowanym postępowanie adopcyjne (vide: wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2016/14 - Lex nr 2082494). Wobec tego ROA nie mógł naruszyć przywołanych w treści skargi przepisów prawa procesowego - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim, organ wyda wstępną ocenę, w której znajdą się wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 172 ust. 11 w zw. z art. 172 ust. 5 ustawy), przy czym organ szczegółowo uzasadni swoje twierdzenia i wskaże obszary wymagające poprawy ze strony kandydata do przysposobienia, jak również weźmie pod uwagę zmiany stanu faktycznego jakie zaszły na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Wobec naruszenia przez organ przepisów art. 172 ust. 11 w zw. z art. 172 ust. 5 ustawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dj