II SA/Łd 222/05

II SA/Łd 222/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 200/06 - Wyrok NSA z 2007-01-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 21 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 roku sprawy ze skargi A. J., R.J.i T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. -
Uzasadnienie
II SA/Łd 222/05
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...](znak [...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu wykonania poddasza użytkowego, przewidzianej do realizacji na działce położonej w Ł. przy ul. A, nr ewid.[...].
Nieruchomość objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi usytuowanymi przy północno - zachodniej granicy działki. Zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego w celu wykonania użytkowego poddasza mieszkalnego. W zakresie uzbrojenia - woda, kanalizacja, energia elektryczna, gaz - z istniejących sieci miejskich / funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu /.
Organ I instancji wskazał następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) linia zabudowy oznaczona na załączniku graficznym do decyzji - nieprzekraczalna linia zabudowy - 5,0 m.
b) udział powierzchni biologicznie aktywnej - co najmniej 20% powierzchni działki powinno być przeznaczone na zieleń aktywną biologicznie,
c) nadbudowa polegać będzie na wykonaniu poddasza użytkowego przy zachowaniu niezbędnej wysokości pomieszczeń mieszkalnych (2,20 - 2,50m.)
d) geometria dachu - spadek dachu - do 40°.
Rozwiązania projektowe winny spełniać warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 1998 r. Nr 126, poz. 839) oraz w polskich normach oraz innych wymogach określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016).
W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) podano, że z powodu realizacji zamierzeń inwestycyjnych określonych we wniosku inwestora nie występuje zanieczyszczenie wód, gleb, pogorszenie warunków krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Nieruchomość wchodzi w skład istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy. Nieruchomość nie wchodzi w skład ustanowionych terenów parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i innych form ochrony przyrody nie podlega więc przepisom o ochronie przyrody. Teren nie jest objęty strefą ochrony konserwatorskiej, dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej.
Planowana inwestycja będzie zaopatrywana w wodę i energie elektryczną z istniejących przyłączy na działce. Odprowadzenie ścieków nastąpi do istniejącego kanału sanitarnego w ul. B. Planuje się ogrzewanie elektryczne lub gazowe, natomiast wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo w granicach własnej działki inwestora. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Jako ustalenia dla wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, organ I instancji wskazał, że realizacja inwestycji nie spowoduje pozbawienia dostępu do drogi publicznej, projektowane usytuowanie budynku nie spowoduje ograniczenia dostępu światła dziennego w budynkach na działkach sąsiednich, rodzaj inwestycji nie spowoduje uciążliwości powodowanych emitowaniem hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, a także zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby.
Na wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych rozbudowywanego budynku mieszkalnego, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi przy ul. B. i C. uzyskano zgodę Ministra Infrastruktury (pismo z dnia [...] znak: [...]).
Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.
Prezydent Miasta Ł. podniósł, że w związku z tym, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Decyzję opracowano na podstawie wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru analizowanego, odnoszącej się do terenu i przedmiotu których decyzja dotyczy, stanu prawnego i faktycznego terenu oraz łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. l pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 oraz art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji uzgodniono z Wojewodą [...] (postanowienie z dnia [...], Nr [...], znak: [...]) oraz Zarządem Województwa (postanowienie z dnia [...] znak: [...]).
Poinformowano, że decyzja nie upoważnia do podjęcia robót budowlanych, natomiast w celu uzyskania pozwolenia na budowę należy przedłożyć materiały wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A., T. i R. J. – właściciele działki przy ul. B. sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji - zarzucili, że decyzja ta jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Narusza ich prawa i interesy. Pozwala nie tylko na pozostawienie istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką odwołujących się, ale również na duże jego podwyższenie. Realizacja proponowanej rozbudowy na działce przy ul. A uniemożliwi w przyszłości wybudowanie budynku na działce przy ul. B. (o szerokości 16,1 m) i obniży jej wartość. Powoływanie się na zgodę, na odstępstwo od obowiązujących przepisów, wydaną przez Ministra Infrastruktury, jest nie do przyjęcia. Zgoda ta została wydana pod warunkiem zachowania interesów osób trzecich. Dowodem naruszenia praw i interesów odwołujących się jest projekt zbudowania w granicy od południa muru o wysokości około 6 m. Działka na ul. A jest na tyle duża, że można na niej wybudować budynek mieszkalny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołujący się podali, że wystąpili do Ministra Infrastruktury z pismem o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, ponieważ nie znają argumentów przemawiających za uzyskaniem zgody na odstępstwo od istniejących przepisów.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 w związku z art. 64, art. 59, art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000; charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać elementy, o których mowa wyżej (art. 52 ust. 2 ustawy). Bez określenia bowiem planowanego sposobu zagospodarowania projektowanych do wydzielenia nieruchomości nie jest możliwa analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora jednoznacznie precyzuje funkcję oraz cechy planowanego obiektu wskazując, że przedmiotem realizacji ma być rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego w granicach z działkami nr [...] i [...] przy ul. A w Ł.. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.
W przedmiotowej sprawie analizie poddano teren usytuowany w promieniu ok. 50 m wokół działki nr [...], zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali l:500. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości krawędzi elewacji oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek kalenicy, układ połaci). Odnosząc powyższe do treści rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ odwoławczy podkreślił, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z ustaleń dokonanych w obrębie obszaru analizowanego - § 6 rozporządzenia. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - § 8 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z ustaleń dokonanych w obrębie obszaru analizowanego - § 7 rozporządzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z treścią tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołujący się kwestionują możliwość realizacji zabudowy, w sytuacji, gdy budynek przewidziany do rozbudowy i nadbudowy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Stosownie do treści § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.
Zgodnie jednak z treścią art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych, w tym przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
W przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie zmierzające do uzyskania zgody właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Pismem z dnia [...]Nr [...] Minister Infrastruktury upoważnił Prezydenta Miasta Ł. do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych rozbudowywanego budynku na działce przy ul. A bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi - pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. J., T. J. i R. J. na w/w. postanowienie, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie, stosownie do ust. 3 tegoż przepisu, wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż właściwe organy administracji publicznej zajęły w tej sprawie stanowisko, niezależnie od etapu prowadzonego postępowania inwestycyjnego.
Z punktu widzenia zaś prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich należy podkreślić, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 163, poz. 1589), zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
Taka sytuacja ma miejsce w decyzji Prezydenta Miasta Ł., która w pkt 6 zawiera powyższe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A., T.i R.J. zarzucili powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. naruszenie ich praw jako właścicieli działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.
Już istniejący w granicy budynek na działce przy ul. A narusza interesy skarżących, uniemożliwiając prawidłową zabudowę mieszkalnym budynkiem wolnostojącym z zachowaniem stosownych przepisów dotyczących prawidłowego usytuowania budynków od granic. Istniejący budynek mieszkalny na działce inwestora jest budynkiem starym, osiągnął stan "śmierci technicznej" i powinien być w najbliższym czasie rozebrany. Zdaniem skarżących, wielkość działki sąsiada pozwala na usytuowanie budynku wolnostojącego. Taka zabudowa wprowadzi ład w zabudowie sąsiednich i okolicznych działek.
Skarżący zarzucili decyzji organu I instancji, że przesądza o braku ograniczenia dostępu światła dziennego w budynkach na działkach sąsiednich, pomimo, że sąsiednie działki nie są na razie zabudowane. Z warunków dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika, że wysokość projektowanej nadbudowy jest nieokreślona. Uwzględniając fakt, że ma być nadbudowane poddasze mieszkalne z jednospadowym dachem o pochyleniu 40 stopni, to wysokość ściany budynku na granicy może wynieść, zdaniem skarżących, 10 m lub więcej.
Nadto z decyzji Kolegium wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ten warunek nie jest spełniony. Działka przy ul. A jest narożną i z tej samej drogi sąsiaduje tylko z działką skarżących (przy ul. B.) zaś ta nie jest zabudowana. W związku z tym wydana decyzja jest niezgodna z przepisami.
A., T. i R.J. zarzucili, że nie znają argumentów, które zadecydowały o uzyskaniu zgody na w./w. odstępstwo. W postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...]Nr [...], stwierdzono, że "udzielenie zgody na odstępstwo jest etapem poprzedzającym ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. /.../rozstrzygnięcie tej incydentalnej kwestii będzie zawsze weryfikowane w toku postępowania odwoławczego od decyzji definitywnej /.../. Dopiero bowiem na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestora są rzeczywiście skonkretyzowane i materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy umożliwia ustosunkowanie się czy udzielenie zgody na konkretne odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych faktycznie narusza uzasadniony interes osób trzecich". Skarżący zadają więc pytanie kto zapłaci za wykonanie dokumentacji przez inwestora, jeśli nie uzyska pozwolenia na budowę.
W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2005 r. pełnomocnik skarżącej A. J. adw. F. M. wniosła o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącej zarzuciła, iż sporna nadbudowa spowoduje od strony południowej zacienienie działki skarżących na szer. 8 m. Zdaniem pełnomocnika, już na etapie postępowania o ustalanie warunków zabudowy zachodzi konieczność merytorycznego zbadania postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych i uprzedniego upoważnienia ministra. Odmienny pogląd podważałby racjonalność ustawodawcy. Kompetencje do wyrażania upoważnienia i zgody na etapie pozwolenia na budowę byłyby zbędne w sytuacji, gdy i tak rozstrzygnięcie należeć ma do organu wydającego pozwolenie na budowę. Pełnomocnik skarżącej zarzuciła wydanie postanowienia o zgodzie na odstępstwo z naruszeniem art. 9 Prawa budowlanego, gdyż wniosek do ministra nie zawierał projektu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich z uwzględnieniem istniejącej i planowanej zabudowy, nie uzasadniono szczegółowo konieczności odstępstwa a nadto nie przeprowadzono wizji lokalnej. Minister i Prezydent rozpatrzyli sprawę odstępstw "mechanicznie" wbrew obowiązkowi wzięła pod uwagę okoliczności, które mogłyby przemawiać przeciwko udzieleniu zgody. Pełnomocnik podtrzymała zarzut skarżących, iż nie jest spełniony warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podał, że wniosek strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże organ orzekający w tej sprawie. Skoro więc przedmiotem wniosku inwestora była rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego w granicach z działkami nr [...] i [...] przy ul. A w Ł., dopuszczalność realizacji właśnie takiej inwestycji stała się przedmiotem oceny w postępowaniu organów administracji, nie zaś budynek wolnostojący, o którym mowa w skardze. W kwestii zaś wysokości projektowanej nadbudowy Kolegium podkreśliło, że decyzja jednoznacznie precyzuje tę wysokość wskazując, że nadbudowa polegać będzie na wykonaniu poddasza użytkowego przy zachowaniu niezbędnej wysokości pomieszczeń mieszkalnych (2,20-2,50 m). Nie ulega więc wątpliwości, że istniejący parterowy budynek mieszkalny może podlegać rozbudowie wyłącznie o jedną kondygnację (poddasze użytkowe) o wysokości pomieszczeń max 2,50 m.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji sąsiedztwa. Przy określaniu sąsiedztwa nie można ograniczać się wyłącznie do nieruchomości posiadających wspólną granicę. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (czy punkt graniczny). Tym samym stanowisko skarżących, zgodnie z którym sąsiedztwo działki przy ul. A należy ograniczyć wyłącznie do działki przy ul. B. prowadziłoby do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją.
Organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji i cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Do analizy przyjęto zabudowę istniejącą na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej, położonych przy ul. B. Należy przy tym podkreślić, że wszystkie obiekty poddane przedmiotowej analizie usytuowane są bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich.
Uczestniczka postępowania M.B. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła. iż planuje nadbudować budynek mieszkalny o 1, 20 – 1,50 m / obecnie wraz ze strychem ma wysokość 4,5 m /, co daje wysokość ściany granicznej nie więcej niż 6 m. Nadbudowa ta nie utrudni zabudowy sąsiedniej działki. Zdaniem M.B., zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ przyjął do analizy zabudowę istniejącą na nieruchomościach z tej samej drogi publicznej, tj. ul. B i była to w szczególności zabudowa usytuowana w granicy działek. W świetle poglądów doktryny działkami sąsiednimi nie są jedynie działki mające wspólną granicę, ale także działki położone w okolicy, która tworzy zurbanizowaną całość. A zatem pojęcia "działka w granicy" i "działka sąsiednia" nie są tożsame. Działka inwestorki ma pow. 470 m 2 i uniemożliwia rozbudowę istniejącego domu w parterze. Nadto na Osiedlu M. prawie wszystkie budynki położone są w granicy i są piętrowe z uwagi na małą powierzchnię działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy .
Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności.
W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy.
Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie:
- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- teren ma dostęp do drogi publicznej;
- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust.6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr164, poz. 1588).
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2.
Przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi a taka niezgodność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Chodzi tu w szczególności o przepisy takich ustaw jak: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.), ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).
W niniejszej sprawie spełnione zostały także łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, spełniony został wymóg, o jakim mowa w punkcie 1 tegoż przepisu. Przedmiotowa działka nr ewid.[...] – jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - położona jest w Ł. przy zbiegu dwóch dróg publicznych: ul. B i ul. C. Wprawdzie działka stanowiąca własność skarżących, bezpośrednio przyległa do działki inwestora, nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, to jednak na działkach sąsiednich dostępnych zarówno z ul. B jak i ul. C istnieje zabudowa mieszkaniowa – budynki jednorodzinne: ul. B nr 6, nr 8, nr 10, nr 12, ul. C/ budynki w granicy działek /. Działka inwestora graniczy bezpośrednio z działką położoną przy ul. C, na której położony jest budynek mieszkalny i dostępna jest z tej samej drogi publicznej tj. z ul. C.
Pojęcie "działka sąsiednia" nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.)
W zakresie wykładni tego pojęcia Sąd podziela pogląd doktryny, przytoczony przez M. B. / inwestor /, iż za działki sąsiednie należy uznać nie tylko działki mające wspólną granicę, ale także działki położone w okolicy, która tworzy zurbanizowaną całość. A zatem pojęcia "działka w granicy" i "działka sąsiednia" nie są tożsame.
Za takim rozumieniem pojęcia "działka sąsiednia" przemawia cel wprowadzenia przepisów nakazujących przeprowadzanie analizy terenu oraz brzmienie § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Skoro organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w tym także warunku określonego w punkcie 1 ustępu 1 / zabudowa na działce sąsiedniej / to tym samym należy przyjąć, iż "działką sąsiednią" jest działka położona na obszarze analizowanym. Jeśli zatem granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to tym samym granice obszaru analizowanego zakreślają możliwe położenie działki sąsiedniej. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) i aktu wykonawczego do tejże ustawy nie wprowadzają wymogu istnienia zabudowy na działce graniczącej z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Jeśli więc działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się ona w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym./ por. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004/7-8/90, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 494 - 496 /
Stosownie do art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych / w tym wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich /, linie rozgraniczające teren inwestycji.
Powyższe stanowisko potwierdza dodatkowo art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nakazujący określenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej /.../.
A zatem organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś konkretne usytuowanie obiektu budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego /art. 59 ust. 1 ustawy / i jej rola jest podobna do ustaleń planu miejscowego. Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym.
W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki./ por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., IV SA 2253/97, LEX nr 48739, wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359/
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Nie powinna określać ani formy architektonicznej projektowanego obiektu i jego obrysu na gruncie i nie rozstrzygać o odległościach między budynkami sąsiednimi i o innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie./ por. II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250 /
Na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 7 września 2001 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie./ por. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/153 /
Integralną część decyzji stanowi w niniejszej sprawie załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Gdyby organ naniósł na niej zamiast linii rozgraniczających teren inwestycji, konkretne usytuowanie planowanej inwestycji to przekroczyłby kompetencje określone w art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają bowiem organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.
Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w Prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor będzie musiał, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustali szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tejże ustawy możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego inwestora - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.
Zarzuty, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza interes prawny właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na zacienienie, ograniczenie możliwości zabudowy, pogorszenie warunków użytkowych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są one przedwczesne.
W tym miejscu zauważyć należy, iż czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę./ por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2001 r.,II SA/Gd 2027/99, LEX nr 76102 /
Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 / w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia /.../ oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.
Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo – ust. 2.
Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego.
Postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano kwestie objęte takim postanowieniem należą do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego też względu pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, ze na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa mieszkaniowa, a zatem zamierzenie inwestora jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.