II SA/Łd 220/22

II SA/Łd 220/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-05-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 2287/22 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone zarządzenie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 32, art. 50 ust. 2, art. 66
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art 119 pkt 2, art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Komunalnego w S. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r. znak [...] w sprawie obowiązku zaprowadzenia ewidencji odpadów 1. uchyla punkt 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz strony skarżącej Miejskiego Zarządu Komunalnego w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 11 stycznia 2022r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1070) oraz ustaleń kontrolnych w Miejskim Zarządzie Komunalnym w S. przeprowadzonej w okresie 22 września 2021r. – 8 grudnia 2021r. w Oczyszczalni Ścieków w S., ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:
1. dokonać wpisu do Bazy Danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (bazy BDO), zgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach,
2. prowadzić ewidencję odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (bazie BDO), zgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach,
3. sporządzać, zgodnie ze stanem rzeczywistym, roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami,
4. poddawać badaniom komunalne osady ściekowe oraz grunty, na których osady te mają być stosowane, zgodnie wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. 2015, poz. 257),
5. przekazywać informację o dawkach osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach oraz wyniki badań osadu wraz z komunalnymi osadami ściekowymi władającemu powierzchnią ziemi, na której osady mają być stosowane,
6. stosować komunalne osady ściekowe w ilościach nie powodujących przekroczenia dopuszczalnych dawek określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. 2015, poz. 257),
7. zaprzestać przekazywania komunalnych osadów ściekowych, władającym powierzchnią ziemi, do stosowania na terenach objętych zakazem.
Termin realizacji zarządzenia: bezzwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.
Wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2022r.
W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewódzki Inspektor wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi, Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim w okresie 22 września 2021r.- 8 grudnia 2021r. w Miejskim Zarządzie Komunalnym w S. - Oczyszczalni Ścieków w S., ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOŚ w Piotrkowie Trybunalskim działający z upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi zarządził w punktach 1-7 ich usunięcie.
Odnośnie punktu 1 Wojewódzki Inspektor wskazał, że MZK w S. był wpisany do bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) pod numerem [...]. W toku kontroli ustalono, że podmiot w dniu 28 kwietnia 2021r. złożył wniosek o wykreślenie się z rejestru BDO i został wykreślony z rejestru jw. z dniem 23 czerwca 2021r. Na dzień zakończenia kontroli Miejski Zarząd Komunalny w S. nie był wpisany do Rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO). Kontrola wykazała, że w okresie objętym kontrolą, tj. 1 stycznia 2020r. – 8 grudnia 2021r. MZK w S. wytwarzał odpady powstające w wyniku eksploatacji oczyszczalni ścieków, objęte obowiązkiem, prowadzenia ich ewidencji, tj. odpady o kodach 19 08 01 (skratki), 19 08 02 (zawartość piaskowników), 19 08 05 (komunalne osady ściekowe). Jako posiadacz odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. 2021r., poz. 779 ze zm.), zwanej u.o.o., przez którego rozumie się m.in. wytwórcę odpadów, jak również jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów oraz podmiot zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów na podstawie art. 66 ww. ustawy,
S. powinien być wpisany do rejestru BDO oraz prowadzić ewidencję
odpadów w formie elektronicznej poprzez rejestr BDO. W myśl art. 50 ust. 1 pkt. 5 ppkt e) ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 797 ze zm.) marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek z zakresu ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. W ocenie zatem Wojewódzkiego Inspektora, S. naruszył przepis art. 50 ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 u.o.o.
Mając na uwadze punkt 2 Wojewódzki Inspektor wskazał, że Miejski Zarząd Komunalny w S. w związku z eksploatacją oczyszczalni ścieków wytwarza odpady w postaci: komunalnych osadów ściekowych (19 08 05), skratek (19 08 01), zawartości piaskowników (19 08 02) i jest obowiązany na podstawie art. 66 u.o.o. do prowadzenia ewidencji odpadów wytwarzanych w związku z prowadzoną działalnością. Dokumenty ewidencji odpadów od 1 stycznia 2021r. sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że analiza informacji zawartych w systemie BDO wykazała, że S. nie prowadził w 2021r. (do dnia zakończenia kontroli) ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 08 05 (komunalne osady ściekowe), natomiast ewidencja odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki) i 19 08 02 (zawartość piaskowników) w 2021r. (do dnia 9 lutego 2021r. dla odpadu o kodzie 19 08 02 (zawartość piaskowników) i do dnia 10 lutego 2021r. dla odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki)) była prowadzona niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez S. poprzez system BDO. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że w toku analizy jw. ustalono, że w systemie BDO figurują:
- karta ewidencji nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 02 (zawartość piaskowników), w której wskazano masę odpadów wytworzonych wynoszącą 10 Mg (data wytworzenia 31 grudnia 2020r.) oraz stan magazynowy na 1 stycznia 2021r. - 10 Mg. Na podstawie analizy dokumentacji w systemie BDO ustalono, że ww. odpad w ilości 11 Mg został przekazany w dniu 9 lutego 2021r. H. Sp. z o.o. na podstawie karty przekazania odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 02 (MPD: [...]);
- karta ewidencji nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 01 (skratki), w której wskazano masę odpadów wytworzonych wynoszącą 10 Mg (data wytworzenia 31 grudnia 2020r.) oraz stan magazynowy na 1 stycznia 2021r. - 10 Mg. Na podstawie analizy informacji zawartych w systemie BDO ustalono, że ww. odpad w ilości 11 Mg został przekazany w dniu 10.02.2021 r. H. Sp. z o.o. na podstawie karty przekazania odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 19 08 01 (MPD: Kompostownia ([...] w dz. nr [...]).
Wojewódzki Inspektor podkreślił, że w kartach ewidencji jw. nie wykazano wytworzenia 1 Mg odpadów o kodzie 19 08 01 i 19 08 02 w okresie od 1 stycznia 2021r. do dnia ich przekazania, tj. do dnia 9 i 10 lutego 2021r. Ponadto analiza przedłożonych w wersji papierowej dokumentów źródłowych, tj. kart ewidencji odpadów komunalnych osadów ściekowych (kod odpadu 19 08 05) oraz odpadów o kodzie 19 08 01 (skratki) i 19 08 02 (zawartość piaskowników) za rok 2020r. wykazała, że ww. ewidencja odpadów była prowadzona niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W okazanych kartach ewidencji podmiot błędnie dokonywał wpisów:
-w części "Oczyszczalnia ścieków" błędnie wskazano adres zamiast ul. [...] S., winno być ul. [...],[...] S.;
-w polu "data badania" nie wpisano daty badań komunalnego osadu ściekowego, którego dotyczyły wpisane wyniki,
-w części "Stosowanie komunalnych osadów ściekowych" w polu "data" został wpisany jedynie miesiąc, nie data dzienna w formie dd-mm-rrrr;
-polu "[Mg s.m.]" w kolumnie "masa zastosowanych komunalnych osadów ściekowych" błędnie wpisano wartość suchej masy w przekazanych odpadach, mając na uwadze zawartość % suchej masy w zbadanej partii komunalnego osadu ściekowego;
-w polu "cel zastosowania komunalnych osadów ściekowych" zamiast 1 winno być 3;
-w polu "adres władającego powierzchnią ziemi";
-w polu "miejsce stosowania komunalnych osadów ściekowych";
-w polu "powierzchnia zastosowania komunalnych osadów ściekowych [ha]".
W ocenie zatem Wojewódzkiego Inspektora, kontrolowany podmiot, jako zobowiązany do prowadzenia o prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów naruszył przepis, o którym mowa w art. 66 ust. 1 u.o.o.
W odniesieniu do punktu 3 Wojewódzki Inspektor wskazał, że analiza złożonego za pośrednictwem indywidualnego konta w systemie BDO w dniu 7 października 2021r., skorygowanego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020r. nr [...] wykazała, że S. niezgodnie ze stanem rzeczywistym wypełnił w ww. sprawozdaniu:
- Dział VII Informacja o komunalnych osadach ściekowych: W tabeli 1 w części "Obróbka, masa, skład i właściwości" S. błędnie wskazał łączną wartość suchej masy w zastosowanych komunalnych osadach ściekowych, tj. zamiast 245,600 Mg s.m., kontrola, wykazała, że łączna, wartość suchej masy powinna wynosić 247,142 Mg s.m., co ustalono na podstawie analizy dokumentacji źródłowej (kopii sprawozdań z badań komunalnego osadu ściekowego oraz kart ewidencji komunalnych osadów ściekowych za rok 2020). Ponadto w tabeli 1 w części "Miejsce stosowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych" błędnie wskazano ilość suchej masy w zastosowanych komunalnych osadach ściekowych, w:
- pozycji nr 1 - władający powierzchnią ziemi: N. Sp. z o.o. zamiast masy zastosowanych komunalnych osadów ściekowych wynoszącej 62 Mg s.m. powinno być 89,024 Mg s.m.;
- pozycji nr 2 - władający powierzchnią ziemi: D. N. zamiast masy zastosowanych komunalnych osadów ściekowych wynoszącej 58,2 Mg s.m. powinno być 43,262 Mg s.m.,
- pozycji nr 3 - władający powierzchnią ziemi: R. G. zamiast masy zastosowanych komunalnych osadów ściekowych wynoszącej 125 Mg s.m. powinno być 114,856 Mg s.m.
Ponadto Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w oparciu o analizę skorygowanego sprawozdania jw. ustalono, że S. błędnie wskazał powierzchnię zastosowania komunalnych osadów ściekowych, tj.:
- powierzchnia zastosowania, komunalnych osadów ściekowych przez D. N., (pozycja nr 2) powinna, wynosić 1,61 ha, a nie, jak wskazano w sprawozdaniu 1,91 ha,
- powierzchnia zastosowania komunalnych osadów ściekowych przez R.G. (pozycja nr 3) powinna wynosić 2,87 ha, a nie, jak wskazano w sprawozdaniu 4,77 ha. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie informacji udzielonych przez podmiot w trakcie kontroli.
Wojewódzki Inspektor ocenił zatem, że w wyniku analizy jw. ustalono, że sprawozdanie za rok 2020 przedłożone zostało niezgodnie ze stanem faktycznym, co stanowi naruszenie art. 75 u.o.o.
Odnosząc się do punktu 4 Wojewódzki Inspektor podniósł, że partia komunalnych, osadów ściekowych, wytworzonych przez S., które została zastosowane w dniu 4 grudnia 2020r. na działce nr ewid. [...] obr. B., gm. S. nie została poddane badaniom przed ich zastosowaniem. Analiza przedłożonej dokumentacji, tj. sprawozdania z badań komunalnych osadów ściekowych nr [...] z dn. 7 grudnia 2020r. próbki pobranej w dniu 19 listopada 2020r. wykazała, że badania zostały zakończone w dniu 7 grudnia 2021r., natomiast ich zastosowanie nastąpiło w dniu 4 grudnia 2020r. Mając na uwadze powyższe, kontrolowany podmiot naruszył art. 96 ust. 6 u.o.o.
Ponadto Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że analiza przedłożonych w toku kontroli dokumentów źródłowych, tj. wyników badań gruntu dla dz. nr ewid. [...] obr. S., gm. D. (sprawozdanie z badań gleby nr [...] z dn. 20 marca 2020r.) oraz dz. nr ewid. [...] obr. B., gm. R. (sprawozdanie badań z gleby nr [...] z dn. 23 czerwca 2020r.) wykazała, że próbki gruntu będące przedmiotem ww. badań nie zostały pobrane przez akredytowartego próbobiorcę. W związku z powyższym S. naruszył art. 96 ust. 6 u.o.o. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. 2015, poz. 257).
W zakresie punktu 5 Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że wraz z komunalnymi osadami ściekowymi, które S. przekazał władającemu powierzchnią ziemi - działka nr ewid. [...] obr. B., gm. S. do zastosowania w dniu 25 listopada 2020r. oraz 4 grudnia 2020r. nie zostały przekazane wyniki badań tych osadów i informacja o dawce tego osadu, która może być stosowana na poszczególnych gruntach. W związku z powyższym podmiot naruszył art. 96 ust. 7 u.o.o.
Wyjaśniając punkt 6 Wojewódzki Inspektor podniósł, że w dniu 8 lipca 2020r. na działce nr ewid. [...] obr. B., gm. R. zostały zastosowane pod uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, komunalne osady ściekowe, wytworzone w Miejskim Zarządzie Komunalnym w S. łącznie w ilości 208 Mg (89,024 Mg s.m.). Powyższe osady zostały wykorzystane na powierzchnię działki - 1,91 ha, tym samym zastosowana dawka wyniosła 46,61 Mg s.m./ha/3 lata. Przy jednokrotnym w ciągu trzech lat stosowaniu komunalnych osadów ściekowych do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu oraz roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz dopuszczalna dawka komunalnych osadów ściekowych może być skumulowana i nie może przekraczać odpowiednio 45 Mg s.m./ha./3 lata. W ocenie zatem Wojewódzkiego Inspektora, stosowanie komunalnych osadów ściekowych w ilościach powodujących przekroczenia dopuszczalnych dawek określonych w przepisach stanowi naruszenie § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U.2015 poz. 257).
Mając na uwadze punkt 7 Wojewódzki Inspektor podniósł, że kontrolowany podmiot przekazywał komunalne osady ściekowe, wytworzone w oczyszczalni ścieków w S., do zastosowania w rolnictwie na terenach położonych w odległości mniejszej niż 100 m od domów mieszkalnych, tj. na działce nr ewid. [...] obr. B., gm. S., co stanowi naruszenie art. 96 ust. 12 pkt 10 u.o.o. w związku z art. 96 ust. 3 tej ustawy.
Skargę na to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie punktu 1-2 złożył Miejski Zarząd Komunalny w S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. w zw. z art. 331 § 1 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 1740 ze zm., dalej jako: KC), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący posiada zdolność prawną na gruncie ustawy o odpadach, a w konsekwencji uznania skarżącego za posiadacza odpadów,
b) art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu skarżącego za wytwórcę odpadów,
c) art. 50 ust. 2 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o. (dalej jako "Rejestr BDO"),
d) art. 50 ust 3 w zw. z ust. 1 pkt. 5 lit. e) u.o.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działalność prowadzona przez Skarżącego, będącego gminną jednostką budżetową wymaga wpisu do Rejestru BDO,
e)art. 66 ust. 1 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skarżącym ciąży obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów,
f)art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku niezastosowania się do zaskarżonego Zarządzenia, skarżący podlegać będzie administracyjnej karze pieniężnej wymierzanej za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.o.o., bez wymaganego wpisu do Rejestru BDO,
g)art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021r., poz. 1372 ze zm., alej jako: USG) w zw. z art. 9 pkt 1 oraz 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako: UFP) poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu przez organ okoliczności, że skarżący, jako gminna jednostka budżetowa jest jednostką organizacyjną nieposiadającą odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego zdolności prawnej, a zatem nie może we własnym imieniu nabywać praw i obowiązków na gruncie ustawy o odpadach i jako taka nie może zostać uznana za posiadacza odpadów, ani za wytwórcę odpadów, a tym samym nie podlega obowiązkowi uzyskania wpisu do Rejestru BDO oraz obowiązkowi prowadzenia ewidencji odpadów,
2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako: KPA), art. 8 KPA art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie przez organ całości zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, przede wszystkim w zakresie okoliczności, że skarżący, jako gminna jednostka budżetowa jest jednostką organizacyjną nieposiadającą odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego zdolności prawnej, a zatem nie może we własnym imieniu nabywać praw i obowiązków,
b) art. 7a w zw. z art. 8 KPA poprzez naruszenie przez organ zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, w zakresie obowiązku uzyskania przez stronę wpisu do Rejestru BDO oraz obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów,
c) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1070 ze zm., dalej jako: lOŚ) poprzez bezzasadne nakazanie skarżącemu dokonania wpisu do Rejestru BDO oraz prowadzenia ewidencji odpadów za pomocą indywidualnego konta w Rejestrze BDO.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o uchylenie w części, w zakresie punktu 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że Gmina S. jest wpisana do Rejestru BDO pod numerem rejestrowym [...]. Zgodnie ze stanem na dzień 14 lutego 2022r., jako miejsca prowadzenia działalności przez Gminę S. w Rejestrze wskazano:
1. Siedzibę - Urząd Miejski
2. Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK)
3. Oczyszczalnię Ścieków
4. Miejski Zarząd Komunalny.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik dodał, że skarżący w dniu 28 kwietnia 2021r. złożył wniosek o wykreślenie się z Rejestru BDO i został wykreślony z Rejestru z dniem 23 sierpnia 2021r. Obecnie Skarżący nie jest wpisany do Rejestru pod indywidualnym numerem rejestrowym - funkcjonuje w Rejestrze jako jedno z miejsc prowadzenia działalności przez Gminę S..
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w związku z faktem, że zarówno PSZOK, jak i Oczyszczalnia Ścieków w S. są prowadzone przez Miejski Zarząd Komunalny w S. (skarżący), a S. funkcjonował pod odrębnym numerem rejestrowym w Rejestrze BDO, wystąpiła konieczność ujednolicenia wpisu.
Motywując skargę pełnomocnik skarżącego podniósł także, że jako Miejski Zarząd Komunalny w S. jest on samorządową jednostką budżetową w rozumieniu art. 9 pkt 3 UFP, powołana na podstawie art. 9 ust. 1 USG. Wskazał również, że skarżący, jako gminna jednostka organizacyjna, będąca komunalną jednostką budżetową prowadzi działalność, w tym przede wszystkim wytwarza, przechowuje odpady, a także je przekazuje, w imieniu i na rzecz Gminy S..
Ponadto pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie może we własnym imieniu i na własną rzecz dokonywać czynności składających się na działalność określoną w art. 50 ust. 1 pkt. 5 lit. e u.o.o. W ocenie pełnomocnika zatem posiadaczem przedmiotowych odpadów oraz ich wytwórca w rozumieniu ustawy o odpadach jest Gmina S.-jednostka samorządu terytorialnego, której jednostka budżetowa jest skarżący.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący, jako gminna jednostka budżetowa:
- jest jednostką organizacyjną nieposiadającą odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego (gminy) osobowości prawnej,
- nie posiada odrębnych od gminy: zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych, na gruncie ustawy o odpadach,
- nie posiada własnego mienia, sprawuje wyłącznie zarząd nad pewną częścią majątku gminy, która została mu powierzona, działa w ramach osobowości prawnej gminy, która ponosi odpowiedzialność prawną (cywilnoprawną oraz administracyjnoprawną) za działania skarżącego,
- wszelka działalność prowadzona przez skarżącego jest wykonywana w imieniu i na rachunek gminy w ramach limitu środków przyznanych skarżącemu przez gminę w uchwale budżetowej na dany rok - skarżący nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym w stosunkach z osobami fizycznymi lub osobami prawnymi.
W ocenie pełnomocnika, skarżący nie może zostać uznany za posiadacza odpadów. W związku z faktem, że nie posiada odrębnej osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, nie może on wejść w posiadanie rzeczy.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie znajdzie również zastosowania domniemanie wskazane w art. 3 pkt 19 u.o.o. - domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomość. Jakkolwiek grunt, na którym znajduje się oczyszczalnia ścieków został, zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 17 lipca 2017r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w S.", przekazany skarżącemu w trwały zarząd, nie oznacza to, że skarżący jest władającym powierzchnia ziemi.
Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że Marszałek Województwa [...] wskazał również, że rozwiązanie polegające na zarejestrowaniu pod jednym numerem rejestrowym jednostki samorządu terytorialnego oraz wskazanie jako miejsc gospodarowania odpadami wszystkich jednostek organizacyjnych, w tym urzędu danej JST jest najbardziej zbliżonym do celów i założeń wyrażonych w przepisach ustawy o odpadach.
Jak również pełnomocnik wskazał, że skarżący oświadcza, że nie zgadza się z taką konkluzją organu i w oparciu o argumentację wskazaną w poprzedniej części niniejszego pisma wskazuje, że:
- obowiązek uzyskania wpisu do Rejestru BDO ciążył na Gminie S., która dokonała prawidłowego wpisu,
- działalność prowadzona przez skarżącego, będącego gminną jednostką budżetową nie wymaga wpisu do Rejestru BDO, jest bowiem realizowana w ramach wpisu posiadanego przez Gminę S.,
- obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów ciąży na Gminie S., nie na skarżącym, będącym wyłącznie jednostką budżetową gminy.
W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Jednocześnie organ powołał się na udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do Zbiornika Wodnego S. Organ wyjaśnił, że na podstawie tego pozwolenia eksploatującym Miejską Oczyszczalnią Ścieków w S. jest nie Gmina S., a skarżący.
Ponadto odwołując się do ustawowej definicji wytwórcy odpadów i posiadacza odpadów organ wskazał, że definicja wytwórcy odpadów nie budzi w tym przypadku wątpliwości, bowiem każdy, którego działalność powoduje powstawanie odpadów uznany jest za ich wytwórcę, zatem zarzut podniesiony w skardze wydaje się być niezasadny, co do uznania przez skarżącego za wytwórcę odpadów. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na przywołaną definicję posiadacza odpadów, przez którego rozumie się m.in. wytwórcę lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą w posiadaniu odpadów, drugorzędną kwestią w tym przypadku pozostaje domniemanie dotyczące władającego powierzchnią ziemi.
Zdaniem organu, ustawa o odpadach, w tym wynikające z niej obowiązki, mają zastosowanie również do jednostek nie posiadających osobowości prawnej, nadając im uprawnienia ustawowe, w tym możliwość posiadania odpadów i konsekwencje wynikające z posiadanego tytułu posiadacza odpadów.
Ponadto organ podniósł, że w załączniku nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w S." określono, że S. jest jednostką organizacyjną Gminy S. działającą w formie jednostki budżetowej. Przedmiotem działalności zarządu jest m.in. gospodarka wodno-ściekowa i gospodarka odpadami.
Organ wyjaśnił również, że w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. 2020, poz. 2028) pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 czerwca 2021r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków określono prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zgodnie z załącznikiem do ww. uchwały takim przedsiębiorstwem jest gminna jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, zwana Miejskim Zarządem Komunalnym w S. W rozdziale 3 § 5 pkt 1 wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane m.in. do zawarcia pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zatem w tym przypadku jednostka organizacyjna - Miejski Zarząd Komunalny w S. może dokonywać czynności cywilno-prawnych.
W dalszej kolejności organ wskazał, że jeżeli chodzi o kwestie odrębności gminy od jej jednostki organizacyjnej za przykład należy przytoczyć przepisy wskazane w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2021r., poz. 888 ze zm.). Art. 9y, 9z oraz 9zb jasno oddziela odpowiedzialność gminy i jej jednostki organizacyjnej, poprzez regulacje dotyczące możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej również na jednostkę organizacyjną, nie zaś na gminę jako jednostkę nadrzędną.
Nadto organ podniósł, że jest praktykowane przez jednostki organizacyjne gminy posiadanie własnego, odrębnego od gminy wpisu do rejestru BDO oraz prowadzenie ewidencji odpadów powstających w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych, czego przykładem może być Zakład Komunalny w W.
Zdaniem organu, należy również zauważyć niekonsekwencję w działaniu skarżącego, ponieważ punkt 3 zaskarżonego w części (pkt 1 i pkt 2) zarządzenia pokontrolnego z dnia 11 styczna 2022r., znak: [...] dotyczył sporządzania, zgodnie ze stanem rzeczywistym, rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o. roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza: wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów i w tym przypadku, nie zaskarżając pkt 3 zarządzenia skarżący uznał się za takiego wytwórcę.
Organ wskazał również, że skarżący przekazywał i po zakończeniu kontroli przekazuje jako wytwórca komunalnych osadów ściekowych do WIOS informację na podstawie art. 8 i 9 ww. ustawy o odpadach o zamiarze przekazania komunalnych osadów ściekowych władającemu powierzchnią ziemi, tj. realizuje obowiązek art. 96 ust. 8 u.o.o. Z powyższego wynika, że strona uznaje siebie za wytwórcę komunalnych osadów ściekowych nie Gminę S.
Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 22 kwietnia 2022r. ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę i ponownie podkreślił, że skarżący wskazuje, że nie prowadzi działalności we własnym imieniu i na swoją rzecz. Dodał również, że wbrew stanowisku organu, ustawa o odpadach nie tworzy odrębnego od posiadania w rozumieniu kodeksu cywilnego rodzaju władztwa nad rzeczą.
Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący nie zaprzecza, że jako jednostka organizacyjna JST może, na podstawie przepisów szczególnych, być wyposażona w podmiotowość prawną (czego przykładem jest możliwość występowania jako strona postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego).
Zdaniem pełnomocnika wytwarzanie oraz posiadanie odpadów nie należy do sfery publicznoprawnej. Dopiero organ, wyposażony w kompetencje kontrolne, działając na podstawie i w granicach prawa stwierdza, czy dany podmiot wypełnił obowiązki publicznoprawne związane z wytwarzaniem oraz posiadaniem odpadów (jak np. obowiązki sprawozdawcze). I w tym sensie nawiązywany jest stosunek administracyjnoprawny - pomiędzy podmiotem będącym adresatem normy a podmiotem wyposażonym w kompetencje władcze - organem administracji publicznej.
Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że pkt 3 zarządzenia odnosił się do wykrytych przez organ niezgodności sprawozdania za 2020r. ze stanem rzeczywistym. W okresie tym skarżący posiadał wpis w rejestrze BDO, co następnie zostało skorygowane poprzez ujęcie skarżącego w ramach wpisu posiadanego przez Gminę S.. Pełnomocnik dodał przy tym, że skarżący nie kwestionuje, że w w/w sprawozdaniu pojawiły się pewne nieprawidłowości. Kwestia ta nie przesądza jednak o zasadności posiadania przez skarżącego wpisu, a wyłącznie odnosi się do merytorycznych szczegółów sprawozdania za okres, w którym skarżący posiadał wpis w systemie BDO.
Nadto pełnomocnik wskazał, że skarżący wniósł o sprostowanie pozwolenia wodnoprawnego poprzez poprawienie oczywistej omyłki w oznaczeniu podmiotu, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, z błędnego oznaczenia: Miejski Zarząd Komunalny w S., na poprawne: Gmina S., Miejski Zarząd Komunalny w S..
W dalszej kolejności, odnosząc się do twierdzenia organu, że skarżący uznaje się za wytwórcę odpadów, gdyż przekazuje do informację o zamiarze przekazania komunalnych osadów ściekowych władającemu powierzchnią ziemi, pełnomocnik skarżącego podniósł, że wykonuje w/w czynności, działając wyłącznie w imieniu i na rzecz Gminy S., na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, tym samym nie uznaje się za wytwórcę tych osadów.
Pismem z dnia 10 maja 2022r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 29 kwietnia 2022r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 stycznia 2022 r. wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) - dalej u.i.o.ś. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust.2 u.i.o.ś.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86), przy czym ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). W konsekwencji strona może nie zgodzić się z zarządzeniem pokontrolnym i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 – CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r., IV SA/Po 964/21 - CBOSA).
Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada przede wszystkim czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii prawidłowości punktów 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego, w których inspektor zarządza w przedmiocie dokonania wpisu do bazy BDO oraz nakazuje prowadzić ewidencję odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie BDO, zgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach.
Badając treść protokołu kontroli i załączonych do niego dokumentów oraz zarządzenia pokontrolnego Sąd ustalił, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony a treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli.
Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei, stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy).
W niniejszej sprawie organ sporządził protokół kontroli nr [...] dokumentujący przeprowadzoną Miejskim Zarządzie Komunalnym w S. Celem była kontrola przestrzegania przepisów u.o. w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów); kontrola w zakresie gospodarki odpadami powstającymi w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych, w tym w zakresie zagospodarowania osadów ściekowych oraz przestrzegania warunków dotyczących ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych lub pozwoleniach zintegrowanych.
Z treści protokołu wynika, że organ zaliczył skarżącego do kategorii małych przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) – dalej p.p. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 p.p. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą; przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zatem jedynie jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, mogą być przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 p.p. Odnotować należy, że ustawodawca postanowił zdefiniować w Prawie przedsiębiorców kategorie przedsiębiorców, które zostały przyjęte przede wszystkim na użytek tego aktu, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Kategoriami tymi są mikroprzedsiębiorcy, mali przedsiębiorcy oraz średni przedsiębiorcy, zgodnie z ich rozumieniem ustalonym w art. 7 p.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podział ten ma charakter wtórny w stosunku do przepisu aty, 4 p.p. i podstawą do przyjęcia, że dany podmiot ma status mikro-, małego czy średniego przedsiębiorcy, jest dokonanie oceny przez pryzmat spełnienia przesłanek z art. 4 p.p., co dopiero następczo umożliwia zakwalifikowanie go do odpowiedniej kategorii wyróżnionej na podstawie skali działalności (Pietrzak Aldona (red.), Prawo przedsiębiorców. Komentarz, WKP 2019).
Miejski Zarząd Komunalny w S. został utworzony z dniem 1 października 2017 r. jako jednostka budżetowa na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w S.".
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki budżetowe, do jakich należy Miejski Zarząd Komunalny, są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowości (zdolności prawnej). Działają zatem - jako niesamoistne formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej - w ramach osobowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 457/15, LEX nr 2142298). Jednostka budżetowa jest tylko strukturą organizacyjną administracji publicznej, która zarządza powierzonym jej mieniem jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku gminy, co nie oznacza, że gmina przestaje być jego posiadaczem.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Miejski Zarząd Komunalny w S., jako jednostka budżetowa gminy S., należy do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, którym obowiązujące przepisy ustawowe nie przyznają zdolności prawnej. Nieprawidłowe są zatem ustalenia zawarte w protokole kontroli co do tego, że Miejski Zarząd Komunalny w S. jest przedsiębiorcą, kwalifikującym się do kategorii małych przedsiębiorców.
W protokole z kontroli (str. 11) ustalono, że na dzień zakończenia kontroli Miejski Zarząd Komunalny w S. nie był wpisany do rejestru BDO, wskazując jednocześnie, że na podstawie art. 66 ustawy o odpadach S. powinien być wpisany do rejestru BDO oraz prowadzić ewidencję odpadów w formie elektronicznej poprzez rejestr BDO. Ustalenia te zostały sformułowane w oparciu o przepisy art. 50 ust. 2 oraz art. 66 u.o.
W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jeżeli zatem nie można ustalić posiadacza odpadów, wprowadza się domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Gdy nie ma wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, to z domniemania tego nie można skorzystać. Posiadaczem odpadów w rozumieniu tej ustawy może więc być gmina, jako osoba prawna, działająca przez właściwą jednostkę organizacyjną..
Zważywszy, że Miejski Zarząd Komunalny w S. jest jednostką budżetową gminy należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.). Ustawa rozróżnia państwową i samorządową jednostkę budżetową. Jednostka budżetowa jest formą organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, co oznacza, że jednostki te w stosunkach cywilnoprawnych działają w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (stationes fisci), a w przypadku jednostek gminnych, powiatowych i wojewódzkich – w imieniu i na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego (E. Malinowska-Misiąg [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. W. Misiąg, Warszawa 2015, art. 11, s. 65.)
Kwestia podmiotowości jednostek budżetowych była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy prawa krajowego sytuują jednostki budżetowe względem jednostek samorządu terytorialnego w pozycji podporządkowanej. Przede wszystkim, zgodnie z art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, osobowość prawna, prawo własności i inne prawa rzeczowe przynależą się jednostkom samorządu terytorialnego. Jej jednostki osobowości tej nie mają. Z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że o utworzeniu, zakresie kompetencji, połączeniu lub likwidacji takiej jednostki decyduje gmina. Gminna jednostka budżetowa nie ma własnego mienia, zarządza jedynie pewną częścią majątku gminy, która została jej przez tę gminę powierzona. Wszelka działalność mogąca podlegać podatkowi od towarów i usług wykonywana jest w imieniu i na rachunek gminy w ramach limitu środków przyznanych jednostce przez gminę w uchwale budżetowej na dany rok. Ponadto wydatki takiej jednostki są pokrywane bezpośrednio z budżetu gminy, a dochody są wpłacane na rachunek gminy. Co więcej, jednostka budżetowa nie odpowiada też za szkody wyrządzone swoją działalnością, odpowiedzialność tę ponosi wyłącznie gmina. Innymi słowy jednostki budżetowe nie wykonują działalności we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność oraz nie ponoszą związanego z prowadzeniem działalności ryzyka gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I FSK 1653/14 Lex nr 1653/14). Żaden przepis prawa nie przyznaje jednostkom budżetowym gmin zdolności prawnej. W konsekwencji nie mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym.
Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie posiadaczem i wytwórcą odpadów jest Gmina S., zaś jednostka budżetowa jaką jest Miejski Zarząd Komunalny w S. tymi odpadami jedynie zarządza w imieniu i na rzecz gminy. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz pkt 32 u.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Miejski Zarząd Komunalny w S., jako jednostka budżetowa gminy, posiada zdolność prawną i na gruncie ustawy o odpadach może być uznany za posiadacza oraz wytwórcę odpadów.
Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2 u.o. przed rozpoczęciem działalności w zakresie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, podmiot jest obowiązany uzyskać wpis do rejestru. Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o odpadach wskazuje, że do jednego podmiotu winien być przypisany jeden numer BDO. Należy zatem zważyć, że w przypadku wpisywania do BDO jednostek budżetowych gmin, w rejestrze tym jednej gminie przypisywane byłyby różne numery (pozycje) w rejestrze. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym brak podstaw prawnych dla umieszczania w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, pod odrębnymi numerami rejestrowymi, jednostek nieposiadających zdolności do czynności prawnych ani zdolności prawnej, funkcjonujących jedynie jako jednostki organizacyjne, nie będących odrębnymi podmiotami praw i obowiązków. Brak zdolności prawnej skutkuje tym, że nie mogą one we własnym imieniu dokonywać czynności, w tym czynności z zakresu uregulowanego przepisami ustawy o odpadach. Miejski Zarząd Komunalny w S. dokonuje czynności faktycznych polegających na przechowywaniu, wytwarzaniu oraz przekazywaniu odpadów działając w imieniu i na rzecz Gminy S.. MZK działa na podstawie statutu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejski Zarząd Komunalny w S.". Czynności Dyrektora MZK wykonywane są w imieniu i na rzecz Gminy S., na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy S. na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Podmiotem zobowiązanym do uzyskania wpisu do BDO jest zatem Gmina S., której dotyczy również obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Za zasadny zatem należy uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 50 ust. 2 u.o. poprzez uznanie, że jednostka budżetowa gminy jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania odrębnego wpisu do rejestru oraz naruszenia art. 66 ust. 1 u.o. poprzez uznanie, że na jednostce budżetowej gminy ciąży obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta tej jednostki w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te bowiem nie mają zastosowania do czynności kontrolnych wykonywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Z powołanych wyżej przyczyn Sąd - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu 1 oraz punktu 2. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
dc