II SA/Łd 220/12

II SA/Łd 220/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3077/12 - Wyrok NSA z 2014-07-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 62 ust. 1-4, art. 63 ust. 2-4, art. 65 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 3 ust. 1, 3, art. 15 ust. 1, 4, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z powodu niedotrzymania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. ustalił dla A. W. – użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. A 12, 14, 16, 18, 20A, 20B, 22, 24, 24A, 24B, 26, oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 1067 m2, nr [...] o pow. 1633 m2, nr [...] o pow. 1064 m2, nr [...] o pow. 896 m2, nr [...] o pow. 1418 m2, nr [...] o pow. 479 m2, nr [...] o pow. 719 m2, nr [...] o pow. 699 m2, nr [...] o pow. 936 m2, nr [...] o pow. 856 m2, nr [...] o pow. 481 m2 dodatkową opłatę roczną w wysokości 243.738,40 zł, stanowiącej 20 % wartości nieruchomości gruntowej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia budowy.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa położona w P. przy ul. A 12, 14, 16, 18, 20A, 20B, 22, 24, 24A, 24B, 26, oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 896 m2, nr [...] o pow. 1064 m2, nr [...] o pow. 1633 m2, nr [...] o pow. 1067 m2, nr [...] o pow. 719 m2, nr [...] o pow. 699 m2, nr [...] o pow. 1418 m2, nr [...] o pow. 936 m2, nr [...] o pow. 856 m2, nr [...] o pow. 481 m2, [...] o pow. 479 m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], oddana została w drodze przetargu w użytkowanie wieczyste na rzecz A. W. zgodnie z aktem notarialnym z dnia 18 stycznia 2006r. W wyniku działań wieczystego użytkownika założona została nowa księga wieczysta [...] dla działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] pozostały w księdze wieczystej nr [...]. W § 12 umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w terminie dwóch lat i zakończenia w terminie czterech lat od dnia podpisania aktu notarialnego. W pkt 14 w protokołach z przeprowadzonych przetargów zbywający zastrzegł, że "sposób i stan zagospodarowania nieruchomości są nabywcy znane i nie wnosi on z tego tytułu uwag. Wszelkie dokumenty niezbędne do realizacji planowanej inwestycji nabywca uzyskuje we własnym zakresie i na własny koszt". Powyższe zapisy zawarte zostały również w wyżej powołanym akcie notarialnym. W 2007r. użytkownik wieczysty wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy do dnia 31 grudnia 2008r. i zakończenia budowy do dnia 31 grudnia 2012r. Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia 14 grudnia 2007r. wyraził zgodę na przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy do dnia 31 grudnia 2008r., nie zmieniając terminu zakończenia budowy. Tym samym wypełnione zostały przesłanki z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], ustalił dodatkową opłatę roczną w wysokości 10 % wartości nieruchomości gruntowej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia budowy. Kolejna decyzja z dnia [...] wymierzająca dodatkową opłatę nie weszła do obrotu prawnego z powodu nieprawidłowego jej doręczenia, co w ocenie organu równoznaczne jest z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. W tej sytuacji w dniu [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne z urzędu w celu ustalenie kolejnej dodatkowej opłaty rocznej Po bezspornym ustaleniu, że inwestycja nie została rozpoczęta, na podstawie art. 63 ust. 2, 3, 4 u.g.n. powołaną na wstępie uzasadnienia decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. ustalił kolejną dodatkową opłatę roczną w wysokości 20 % wartości nieruchomości gruntowej. Wartość nieruchomości gruntowej przyjęta została w kwocie 1.218.692 zł zgodnie z szacunkiem wykonanym w dniu 10 czerwca 2009r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec powyższego dodatkowa opłata roczna wynosi 243.738,40 zł, stosownie do dyspozycji art. 63 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w przypadku nie rozpoczęcia budowy w kolejnych latach opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % wartości nieruchomości gruntowej
W odwołaniu od tej decyzji A. W. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 – 3 u.g.n. przez błędną interpretację, art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 6 – 8 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że niezwłocznie po nabyciu nieruchomości przystąpiła do realizacji na niej osiedla domów wielorodzinnych, zawierając umowy niezbędne do rozpoczęcia procesu budowlanego, w szczególności jego fazy projektowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], nieruchomość musi zostać włączona do miejskiej sieci kanalizacyjnej, sanitarnej i deszczowej. W związku z tym wybrany przez nią projektant zwrócił się do spółki komunalnej Gminy Miasta P., będącej przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym – A Spółki z organiczną odpowiedzialnością w P., o wydanie warunków technicznych na przyłączenie projektowanego osiedla do sieci kanalizacji miejskiej. W odpowiedzi na to wystąpienie A Spółka z organiczną odpowiedzialnością w P. poinformowała, że dla zaopatrzenia osiedla w wodę i zapewnienia odbioru ścieków konieczne jest wybudowanie sieci w ul. A. Zgodnie z informacją sieć wodociągowa na tym terenie miała zostać wybudowana w latach 2008 – 2009, zaś budowy kanalizacji nie planowano do 2010r. By wspomóc inwestycję w infrastrukturę na tym terenie, inwestorzy planujący budowy przy ul. A opracowali koncepcje kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz układu drogowego. Nie doprowadziło to jednak do przyspieszenia inwestycji na tym obszarze. O braku uzbrojenia ul. A informowała Prezydenta Miasta P. Działania w tej sprawie podejmowały również inne podmioty realizujące inwestycje budowlane na ul. A. Zostały one poinformowane przez Prezydenta Miasta P., że dopiero w 2009r. podjął on działania zmierzające do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację kompleksowego uzbrojenia ul. A i planach przeprowadzenia przetargu na opracowanie projektu budowlanego dla tej inwestycji. Oznacza to, że dopiero obecnie Prezydent Miasta P. przystępuje do realizowania tej inwestycji. Jednocześnie – przy bezczynności od kwietnia 2007r. – nakłada na nią opłatę dodatkową za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia budowy. Nie można przy tym twierdzić, że normalnym sposobem odprowadzania ścieków z budynków wielomieszkaniowych jest ich przepompowywanie do sieci kanalizacyjnej położonej powyżej tych budynków. Jest oczywiste, że sieć kanalizacyjna to urządzenia, w których odpływ nieczystości następuje grawitacyjnie. Do budowy takiej sieci zobowiązane są jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem przy sugerowanym sposobie odprowadzania ścieków z nieruchomości konieczne jest wybudowanie przez nią zbiorników i przepompowni oraz ich stała konserwacja i ponoszenie kosztów ich eksploatacji. Nie jest to normalny sposób zapewnienia dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej koniecznych do korzystania z budynków wielomieszkaniowych. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. dodatkowych opłat rocznych nie pobiera się w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy. Budowa sieci kanalizacyjnej i wodociągowej należy do zadań gminy. Jeśli przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne wskazuje na obowiązek podłączenia obiektów do sieci, która nie została wybudowana, to w takiej sytuacji brak tych urządzeń uniemożliwia korzystanie z obiektów, jakimi są wielorodzinne domy mieszkalne. W takiej sytuacji art. 65 ust. 1 u.g.n. nie pozwala na ustalenie dodatkowych opłat rocznych. Prezydent Miasta P. nie zastosował jednak tego przepisu, naruszając w ten sposób przepisy prawa materialnego. Skarżąca podniosła również, iż podjęła szereg działań zmierzających do przyspieszenia inwestycji, w tym przez zmianę sposobu zagospodarowania oraz próbę wykupienia jej na własność. Prowadziła w związku z tym szereg rozmów z Prezydentem Miasta P.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że dodatkowe opłaty roczne ustalane w oparciu o przepisy u.g.n. Stanowią swego rodzaju sankcję finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów. Nieruchomość nie została zabudowana do chwili obecnej. Zgodnie z art. 25 ust. 2, art. 25b i art. 25d ustawy z dnia 7 marca 1990r. o samorządzie gminnym gospodarowanie gminnym, powiatowym i wojewódzkim zasobem nieruchomości polega, m.in. na "wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej". Nie jest to przepis, z którego wynika obowiązek jednostki samorządu terytorialnego wybudowania tych urządzeń (w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Obowiązek ten musi być jednoznacznie wyartykułowany i dopiero wówczas wchodzi w rachubę zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Nabywając prawo użytkowania wieczystego, A. W. wiedziała o braku sieci wodno – kanalizacyjnej w ul. A. Wiedziała także, iż gmina w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie wzięła na siebie obowiązku jej wybudowania. Obowiązek taki nie wynikał także z żadnego innego aktu. Ponadto dla nieruchomości przy ul. A 12 – 26 istnieje możliwość wykorzystania dla potrzeb przyszłej inwestycji infrastruktury technicznej zlokalizowanej w ul. B, do której ta nieruchomość przylega od strony północnej. Z przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ. W szczególności nie wynika z tego ani żadnego innego przepisu, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Mając zatem na uwadze niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, za uzasadnione uznać należy nałożenie na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej. Do nałożenia takiej opłaty wystarczy bowiem jedynie niewywiązanie się z warunków umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, czyli bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości. Zaskarżona decyzja jest już kolejną w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości położonej w P. przy ul. A 12 – 26. Z tego też względu, stosownie do art. 63 ust. 3 u.g.n., za kolejny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie doszło do zawarcia umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. A 12 – 26 na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak też decyzja Kolegium zostały skierowane do aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości, tj. A. W.
W skardze na powyższą decyzję A. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej interpretacji art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i uznaniu, że przepisy prawa miejscowego, składane na piśmie oświadczenia o planowanych inwestycjach nie stanowią zobowiązania do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, których brak uniemożliwia wybudowanie, a potem korzystanie z obiektów, do których skarżąca została zobowiązana;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż dokumenty stanowiące dowód w postępowaniu odwoławczym nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, bowiem na skutek omyłki nie zostały załączone do odwołania mimo, że brak ten został usunięty z własnej inicjatywy przez skarżącą niezwłocznie po jego wykryciu, przy czym skarżąca nie została wezwana do uzupełnienia braków odwołania.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu. Podniosła nadto, że w 2011r. wykonała na podstawie wcześniej uzyskanych pozwoleń na budowę, zjazd z nieruchomości w ul. B. Wykonała wszystkie możliwe czynności by jak najszybciej rozpocząć inwestycję na nieruchomości. W piśmie z dnia 29 grudnia 2011r. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o wyznaczenie terminu dodatkowego na zagospodarowanie nieruchomości, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.g.n. Wniosła również o zmianę terminów na zagospodarowanie nieruchomości. Organ drugiej instancji nie odniósł się do przedstawionych przez nią dowodów, co stanowi uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na wyniki sprawy, zarówno w zakresie oceny materiału dowodowego, jak i przez to, że skarżąca nie została wezwana do uzupełnienia braków. Dokumenty te stanowią bowiem jednoznaczny dowód na okoliczność, że Gmina Miasta P. przyjęła na siebie obowiązek wykonania sieci wodno – kanalizacyjnej w ul. A, infrastruktura ta nie została wykonana i przez to nie jest możliwe uzyskanie warunków przyłączenia osiedla do sieci. Zatem nie jest możliwe spełnienie warunku określonego w art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane i nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynków wielorodzinnych. Dokumenty te wskazują na istnienie negatywnej przesłanki nałożenia na skarżącą opłaty dodatkowej przewidzianej w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej na ulicy A jest realizowana etapami. Sieć wodociągowa doprowadzona jest do pierwszego zespołu budynków. Wspólnota mieszkaniowa zarządzająca drugim zespołem budynków podejmuje próby przyłączenia się do powstającej sieci wodociągowej. Inwestycja została obecnie wstrzymana przez gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność wydania przez organ administracji na podstawie art. 63 ust. 2 – 4 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., decyzji o ustaleniu dla skarżącej jako użytkownika wieczystego kolejnej dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia budowy.
Pierwszy z zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi dotyczy wadliwego doręczenia skarżącej decyzji organu II instancji. Jak wynika z adnotacji na dowodzie doręczenia doręczono je sąsiadowi, który zobowiązał się przekazać przesyłkę adresatowi, czyli A. W., kwitując to zobowiązanie na dokumencie doręczenia. Taki tryb doręczenia przewiduje kodeks postępowania administracyjnego w art. 43. Przepis ten obliguje jednocześnie doręczyciela do pozostawienia w drzwiach adresata lub w skrzynce oddawczej informacji o doręczeniu pisma sąsiadowi. Ze skargi zdaje się wynikać, że obowiązku tego zaniechano, co oczywiście czyniłoby doręczenie decyzji wadliwym. Jednakże skarga została złożona w terminie, zatem to uchybienie pozostawałoby bez wpływu na bieg postępowania.
Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Przepisy te obligują organ do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie oraz do wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniach obydwu decyzji, poddanych kontroli sądu istotnie organ nie zweryfikował przedstawionych mu dowodów, nie odniósł się do wszystkich dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Skarżąca podnosi, że organ nie wziął pod uwagę szeregu dokumentów, a właściwie korespondencji związanej z brakiem infrastruktury technicznej na nieruchomości objętej sporną inwestycją i zobowiązań przyjętych przez gminę w tym zakresie. Trzeba jednak podkreślić, ze wymiana korespondencji między stronami, nie zakończona bądź to umową, bądź stosowaną decyzją nie stanowi podstawy do wniosku, że gmina przyjęła na siebie zobowiązania w zakresie wykonania infrastruktury technicznej. Należy jednak podkreślić, że nie ma to żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć. Nie ma też znaczenia dla oceny zasadności decyzji fakt wykonania w 2011r. prac związanych z realizacją zjazdu z nieruchomości. Pomijając powołanie tej okoliczności dopiero w skardze, skierowanej do sądu administracyjnego, co uniemożliwiło organowi odniesienie się do tego faktu, samo wykonanie takiego zjazdu nie stanowi ani wybudowania fundamentów, ani budynku w stanie surowym zamkniętym, a tylko tego rodzaju roboty budowlane mogą być uznane za rozpoczęcie i zakończenie zabudowy w rozumieniu art. 62 ust. 3 u.g.n. Podkreślić należy, że zasadniczy spór w sprawie dotyczy sfery prawa a nie faktów. Te w sprawie są niesporne – poza sporem jest data łączącej strony umowy, jej treść, terminy wykonania ciążących na stronie zobowiązań, fakt niezrealizowania pierwszego z etapów warunkujących uznanie, że roboty zostały rozpoczęte. Natomiast kwestia zakresu przyjętych przez skarżącą zobowiązań i obowiązków gminy jest kwestią interpretacji zakresu umowy a to już jest spór co do prawa.
Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 62 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3); termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4).
Z umowy z dnia 18 stycznia 2006r wynika, że skarżąca zobowiązała się do zabudowy oddanych w użytkowanie wieczyste działek gruntu budynkami wielorodzinnymi. Budowę miała rozpocząć w terminie dwóch lat, to jest do 18 stycznia 2008 roku, a zakończyć w terminie czterech lat od dnia zawarcia tej umowy, to jest do dnia 18 stycznia 2010 roku. Skarżąca oświadczyła, że znany jest jej sposób i stan zagospodarowania nieruchomości i nie wnosi z tego tytułu żadnych uwag (§ 2a) i zobowiązała się do uzyskania we własnym zakresie i na własny koszt wszelkich dokumentów niezbędnych do realizacji planowanej inwestycji (§ 12). Gmina Miejska P. zastrzegła możliwość rozwiązania umowy przed upływem terminu, na jaki została zawarta w wypadku wykorzystania gruntu niezgodnie z przeznaczeniem lub niedotrzymania zobowiązań (§ 14).
Nie jest sporne, że skarżąca nie zabudowała nieruchomości w sposób określony w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste ani w zakreślonym w niej terminie, ani w terminie przedłużonym na jej wniosek do dnia 31 grudnia 2008r. (pismo z dnia 14 grudnia 2007r.).
Jak zaś stanowi art. 63 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może ustalić dodatkowe opłaty roczne (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4).
Pierwszą decyzją ustalającą dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia budowy wydano w dniu [...], ustalając tę opłatę w kwocie 121.869,20 zł stanowiącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej w 2009r. Zatem decyzja z dnia [...] jako następna winna ustalać opłatę w wysokości 20 % tej wartości.
Nietrafny jest zarzut wadliwej wykładni art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i błędnego w związku z tym jego niezastosowania. Przepis ten stanowi, iż nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji.
Argumentacja zawarta w skardze zdaje się prowadzić do wniosku, iż o tym, że właściwy organ zobowiązał się wybudować sieć wodociągową i kanalizacyjną mającą umożliwić korzystanie z budynków do wybudowania, których została zobowiązana w umowie z dnia 18 stycznia 2006r., świadczą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o planowanych inwestycjach, a raczej odpowiedzi udzielane skarżącej na kierowane przez nią pisma dotyczące tej kwestii.
Przede wszystkim zauważyć należy, że uchwała Rady Miejskiej P. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. została podjęta w dniu [...], a więc pół roku później niż zawarto łączącą strony umowę. Nie mogła zatem stanowić podstawy do zobowiązań, z tejże umowy wynikających.
Należy też zwrócić uwagę na charakter zapisów miejscowego planu zagospodarowania. Istotnie zgodnie z wypisem z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. dla terenu przy ul. A 10 A w odniesieniu do zasad budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej określono, że zaopatrzenie terenów w wodę następować będzie z miejskiej sieci wodociągowej. Przewidziano także rozbudowę dotychczasowego systemu kanalizacji sanitarnej oraz miejskich kanałów deszczowych. Jednocześnie ustalono obowiązek wyposażenia w miejską sieć wodociągową, kanalizację sanitarną oraz odprowadzania ścieków do kolektora P – GOŚ wszystkich terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można jednak wywieść zobowiązania do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej umożliwiających podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej działek oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącej. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jedynie instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dochodzi w nim do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Żaden przepis prawa nie nakłada jednak na gminę obowiązku realizacji urządzeń infrastruktury związanej z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu.
Zobowiązania gminy w spornym zakresie, skutkującego w końcowym efekcie zwolnieniem skarżącej z obowiązku z terminowego doprowadzenia inwestycji do stanu rozpoczęcia robót, określonego w art. 63 ust.3 u.g.n., nie zawierają też przepisy innych ustaw.
Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. w zakresie wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji (art. 7 ust. 1 pkt 3). W art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.) również określono, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (ust. 1). Gmina ustala kierunki ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania (art. 3 ust. 3). Realizację tego zadania przez Gminę Miejską P. stanowiło zawarcie określonych wyżej postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 15 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że to przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).
W art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określono też, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".
Z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków poza tym wynika możliwość zrealizowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez inne osoby z własnych środków, którym następnie przysługuje roszczenie o odpłatne przejęcie tych urządzeń przez gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne na warunkach określonych w umowie, o czym stanowi jej art. 31 ust. 1.
Jak wynika z przytoczonych regulacji, zaopatrzenie w wodę, budowa i utrzymanie urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych jest zadaniem własnym gminy, która może w jego realizacji posłużyć się przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Budowa tych urządzeń nie jest jednak obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, lecz ma charakter warunkowy. Jest jedynie środkiem do realizacji tych zadań. Z unormowań tych trudno jednakże wyprowadzić obowiązek gminy (czy też przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) do budowy tych urządzeń na każdej nieruchomości, na której planowane są inwestycje mieszkaniowe. Nie można również z nich wywieść, że właścicielom, czy też użytkownikom wieczystym nieruchomości przysługuje jakiekolwiek roszczenie, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zapewniającej zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z ich nieruchomości. Dopiero w wypadku, gdy urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne zostaną wybudowane przez inne osoby, konkretyzacji ulega ich roszczenie o odpłatne przejecie tych urządzeń, przewidziane w art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącej nie zaistniał w sprawie stan dający podstawę do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n.
Należy pamiętać, że skarżąca podpisywała umowę znając stan zagospodarowania nieruchomości, jest developerem zajmującym się realizacją budownictwa wielorodzinnego. W możliwościach skarżącej w związku z przyjętym przez nią zobowiązaniem do zabudowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi mieściło się więc z pewnością przynajmniej ustalenie, czy i w jakim terminie przewidywano rozbudowę miejskiej sieci wodociągowo – kanalizacyjnej w planie, o jakim wyżej mowa. Skarżąca mogła także skorzystać z możliwości, jaką stwarza art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy i zrealizować niezbędne urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne we własnym zakresie. Z warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia [...] wynika zresztą, że wprawdzie w rejonie posesji przy ul. A 20 – 26 w P. nie występuje miejska sieć wodociągowa, lecz określono już warunki techniczne podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej.
Skarżąca mogła zatem w odpowiednim czasie, we właściwy sposób zareagować licząc się z tym, że brak zrealizowania inwestycji w uzgodnionym terminie może spowodować ustalenie dodatkowej opłaty rocznej. Z pewnością obowiązek zapewnienia przez organ tego rodzaju infrastruktury nie wynikał z umowy z dnia 18 stycznia 2006r. Jak już wyżej wskazano, zarówno stan nieruchomości, jak i jej planowane przez gminę przeznaczenie było skarżącej znane. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła próbę takiego rozwiązania problemu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków planowanej inwestycji. Ponadto ani dla samej realizacji fundamentów budynków, co uważa się za rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 62 ust. 3 u.g.n., ani dla wybudowania budynku w stanie surowym zamkniętym, co uważa się za zakończenie zabudowy w rozumieniu tego przepisu, uprzednie podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest konieczne. Dla zrealizowania budynku do tego etapu i wywiązania się z obowiązku zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste wystarczające było jedynie zapewnienie takiej możliwości i uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zdaniem sądu nie zaszły zatem żadne okoliczności, które uzasadniałyby potraktowanie faktu skorzystania przez organ administracji z możliwości, jaką dawała mu umowa z dnia 18 stycznia 2006r. oraz art. 63 ust. 1 – 4 u.g.n. jako naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270) sąd skargę oddalił.
A.D.