II SA/Łd 214/23

II SA/Łd 214/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1906/23 - Wyrok NSA z 2024-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1, ust. 9, ust. 12 i ust. 15,
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 438
art. 27a ust. 1
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.4119.1461.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 listopada 2022 roku, nr SOCII.536.124157.2022.263549.000001.2022. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej k.p.a., w związku z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), zwanej u.d.w., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 listopada 2022 r. odmawiającą K.B. prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że skarżący złożył wniosek o dodatek węglowy, w którym wskazał, że prowadzi gospodarstwo domowe pod wskazanym adresem. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżącego w dniu 4 listopada 2022 r., głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym jest kocioł na pelet a alternatywnym ogrzewaniem jest kominek na drzewo liściaste. Na dowód tego skarżący przedstawił również kopie dokumentów kotła, z treści których wynika, że "zasobnik typu ZP300 jest urządzeniem przeznaczonym do magazynowania granulatu paliwowego drewnopochodnego tzw. peletu."
Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego zwrócił uwagę, iż z deklaracji złożonej przez skarżącego do centralnej ewidencji emisyjności budynków wynika, iż głównym źródłem ogrzewania jest kominek opalany drewnem kawałkowym oraz piec kaflowy na paliwo stałe opalany pelletem, zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 1 u.d.w. - co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia ustawy 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) i organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierający co najmniej 85% węgla kamiennego. Skarżący w trakcie postępowania podniósł, że w piecu kaflowym opala peletem drzewnym, a w kominku drewnem kawałkowym.
Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca przewidział także dopłaty do źródeł ogrzewania zasilanych takimi paliwami jak: pelet drzewny, drewno kawałkowe, inny rodzaj biomasy, gaz skroplony LPG oraz olej opałowy (ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw).
W ocenie zatem organu odwoławczego, zasadne było złożenie przez skarżącego odrębnego wniosku (na innym formularzu). Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że odmowa przyznania dodatku węglowego jest w pełni uzasadniona, ponieważ takowy - w związku z nieogrzewaniem mieszkania przez skarżącego paliwami stałymi – skarżącemu nie przysługuje.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K.B. , podnosząc, iż gdyby w decyzji I instancji było wskazane wprost (tak jak jest to w uzasadnieniu II instancji z dnia 28 grudnia 2022 r.), iż należy złożyć wniosek na innym formularzu - miałby możliwość zrobić to w terminie i starać się o dopłatę na pelet. Jednak – jak wskazał skarżący – to się nie stało, ponieważ nie otrzymał pomocy ani wskazówek w Urzędzie czy też w decyzji I instancji w sprawie o sygnaturze nr: SOCII.536.124157.2022.263549.000001.2022.
W związku z powyższym skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przyznania dodatku na pelet i umożliwienie złożenia wniosku o dodatek na pelet.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z dnia 24 marca 2023 r. skarżący nie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 listopada 2022 r., odmawiającą skarżącemu prawa do dodatku węglowego.
Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ wskazał przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) dalej: u.d.w. Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Jak stanowi art. 2 ust. ust. 9 i 12 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
W świetle przywołanych powyżej przepisów ustawy o dodatku węglowym organy obu instancji ustaliły, że z uwagi na źródło ciepła wskazywane przez skarżącego, w postaci kotła na pelet drzewny, skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy.
Należy jednak zauważyć, że skarżący we wniosku wskazał jako żądanie wypłatę dodatku węglowego, podając jednocześnie, że źródłem ciepła w jego gospodarstwie domowym jest kocioł na paliwo stałe - pelet. Wniosek ten skarżący opatrzył datą 22 września 2022 r. i, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, nadał w placówce pocztowej w dniu 23 września 2022 r. Wniosek wpłynął do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi dnia 27 września 2022 r. Został on zatem złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm.). Skarżący wystąpił w okresie obowiązywania ww. ustawy z żądaniem wypłaty świadczenia w związku z tym, że głównym źródłem ciepła jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe – pelet. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
3) kocioł olejowy
- zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W ustawie przewidziano, że dodatek dla osób w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, przysługuje w kwocie 3000 zł. (24 ust. 11 pkt 1 ustawy w obecnym brzmieniu) na wniosek osoby określonej w art. 24 ust. 2 ustawy zgłoszony w terminie do 30 listopada 2022 r. (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 24 ust. 21 ustawy dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W myśl art. 24 ust. 22 ustawy jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 24 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 24 ust. 24 ustawy).
W realiach niniejszej sprawy, wobec wspomnianej rozbieżności między treścią wniosku a żądaniem zawartym w druku formularza zastosowanego przez skarżącego, należało rozważyć także wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na gruncie tej zasady przyjmuje się, że jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości, to wątpliwości te winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Organ administracji nie jest co prawda uprawniony do samodzielnego "racjonalizowania" treści żądania gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie, jednakże obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie.
Należy także wziąć pod uwagę zasadę informowania stron określoną w art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej zasady wywiedziono w orzecznictwie m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale.
Z kolei zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby osobie, która zamierza wnieść żądanie do organu administracji publicznej, organ ten udzielił informacji o formie i trybie wnoszenia podań, ich materialnoprawnej podstawie i właściwości organu. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa także wywodzi się, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
Poza ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uregulowanymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie należy wziąć także pod uwagę regulacje i cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2543) celem ustawy było wsparcie gospodarstw domowych w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. W uzasadnieniu wskazano, że funkcjonowały wcześniej przepisy dotyczące dodatku węglowego a także ochrona wynikająca z ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych. Natomiast dodatek dla gospodarstw domowych został zaprojektowany jako nowe narzędzie przeznaczone do ochrony odbiorców w postaci gospodarstw domowych wykorzystujących do celów grzewczych m.in. pelet drzewny i drewno kawałkowe. Intencją ustawodawcy jest zatem zapewnienie realnego wsparcia dla gospodarstw domowych, czemu dał wyraz w szczególności w art. 24 ust. 25a, dodanym ustawą z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2243), zmieniającą z dniem 4 listopada 2022 r. ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Stosownie do tego przepisu, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.
W niniejszej sprawie, jak to zostało już powiedziane, skarżący złożył wniosek, z którego treści wynika, że domaga się wypłaty dofinansowania w związku z wykorzystywaniem do celów grzewczych, jako głównego źródła ciepła, kotła na paliwo w postaci peletu drzewnego. W świetle przywołanych powyżej zasad postępowania administracyjnego oraz biorąc pod uwagę uregulowania art. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, organ winien w takiej sytuacji w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter i zakres żądania zawartego we wniosku i ustalić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska. W szczególności wobec braku wątpliwości co do tego, jaki jest opał stosowany przez skarżącego.
Brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
IB