II SA/Łd 213/25

II SA/Łd 213/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 7 lutego 2025 r. znak: GN-III.7581.293.2024.KR w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 213/25
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2025 r. (znak: GN-III.7581.293.2024.KR) Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 24 października 2024 r. (znak: GN.6821.32.2015.JD) orzekającą na wniosek skarżącej M.S. o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1964 r. (dawna działka numer [...] o pow. 3,3225 ha), dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].
Z akt sprawy wynika, że 10 grudnia 2013 r. M. S. wystąpiła o zwrot: nieruchomości wywłaszczonej na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Ł. stanowiącej część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...], określonej na planie geodezyjnym jako dz. nr [...] o pow. 33.225 m² (z całości o pow. 45.530 m²) oraz nieruchomości wywłaszczonej na wniosek Miejskich Zakładów Wytwórczych Materiałów Budowlanych w Ł. decyzją z 7 listopada 1963 roku (dz. nr [...], obręb [...]).
W wyniku rozpatrywania wniosku przez Starostę, dotychczas sprawa czterokrotnie trafiała do organu odwoławczego, który za każdy razem wydawał decyzje kasacyjne przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Rozstrzygając sprawę ponownie Starosta Zgierski decyzją z 24 października 2024 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] odmówił skarżącej zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] (dawna działka numer [...] o pow. 3,3225 ha).
Starosta w toku postępowania ustalił, że Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi decyzją z [...] marca 1964 r. na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Ł. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...], określonej na planie geodezyjnym jako dz. nr [...] o pow. 33.225 m2 (z całości o pow. 45.530 m2 ) stanowiącej własność M.S.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano jako cel wywłaszczenia eksploatację kruszywa. Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 29 sierpnia 1964 r. nie uwzględniono odwołania kuratora sądowego praw majątkowych małoletniej M.S.
W uzasadnieniu Starosta podniósł, że na przedmiotowej działce w dacie wywłaszczenia, jak i w latach następnych eksploatowano kruszywo i dopiero później teren wyrobiska wykorzystano na wysypisko śmieci. Kolejnym etapem było zasypanie i zniwelowanie terenu. Starosta wskazał, że w związku z zaleceniami Wojewody Łódzkiego dla celów postępowania wykonano opinię geologiczną.
Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej postępowaniem, toteż wydał w sprawie decyzję odmowną.
Odwołanie od decyzji złożyła M.S., która zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., tj. brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zwróciła uwagę na treść art. 81a k.p.a. i zawartą w nim zasadę interpretowania wątpliwości w stanie faktycznym na korzyść strony.
W uzasadnieniu swego stanowiska odwołująca przytoczyła treść art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarzuciła Staroście brak należytego wyjaśnienia i udokumentowania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.
W rozwinięciu zarzutów skarżąca stwierdziła, że sporządzona opinia geologiczna nic nie wnosi do postępowania i niczego nie udowadnia. Strona podniosła, że sam biegły wskazuje w opinii, iż zrezygnowano z głębszego prowadzenia prac wiertniczych. Powoływanie się przez biegłego, że widoczne w terenie pochylenie i rampy dojazdowe stanowią potwierdzenie faktu wystąpienia elementów związanych z eksploatacją złoża kruszywa jest, według odwołującej, nietrafione. Ponadto zdaniem odwołującej biegły powołuje się na zdjęcia lotnicze, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie. W konkluzji tego wątku wskazała, że opisywany dokument nie jest wykonany w sposób rzetelny i nie powinien stanowić podstawy do rozstrzygnięcia. M.S. dokonawszy oceny prowadzonego dotąd postępowania wskazała, że organ I instancji orzekał o zwrocie 3500 m², później 2000 m², aż wreszcie 4049 m² z 3,3225 ha powierzchni gruntu wywłaszczeniowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia tych powierzchni.
Skarżąca podniosła, że Starosta powołuje się niezmiennie na decyzję lokalizacji szczegółowej nr 144/65 z 19 listopada 1965 r. zapominając przy tym, że w decyzji tej jest mowa o mapie, na której kolorem czerwonym i lit. A, B, C, D zaznaczono obszar wysypiska śmieci. Skoro zdaniem strony, brakuje podstawowego dowodu w postaci mapy określającej obszar, decyzja ta bez zasadniczych elementów nie może stanowić rzetelnego dowodu. Ponadto skarżąca stwierdziła, że w przywołanej decyzji określono warunki realizacji inwestycji, tj. m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę, którego brakuje w zgromadzonej dokumentacji.
W dalszej części odwołania M.S. stwierdziła, że według swojej wiedzy, obszar żwirowni i wysypiska to około 1/3 całego wywłaszczonego terenu, bowiem teren żwirowni miał zagłębienia po wydobyciu, które zasypywano śmieciami. Wskazała również na dawnych pracowników MPO, jako osoby dysponujące wiedzą w tym zakresie.
Na koniec odwołująca stwierdziła, że z rejestru pomiarowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że dz. nr [...] o pow. 3,3225 ha skalsyfikowana była jako grunt orny w części obejmującej 2,2425 oraz żwirownia w zakresie 1,0800 ha. W odpowiedzi Biuro stwierdziło, że nie posiada dokumentów dotyczących zmian klasyfikacji gruntów wykonywanych dla tej działki w latach 1965 - 2014 r. Na tej podstawie strona stwierdziła, że żwirownia to 1,0800 ha, a innych wiarygodnych i rzetelnych dokumentów określających powierzchnie na ten czas nie ma.
W tym stanie rzeczy M.S. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.
Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była eksploatacja kruszywa, co wynika z decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] marca 1964 r. Rzeczonym rozstrzygnięciem wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], określonej na planie geodezyjnym jako działka nr [...] o pow. 33.225 m2 (z całości o pow. 45.530 m2), stanowiącej własność M.S. Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 29 sierpnia 1964 r. nie uwzględniono odwołania kuratora sądowego praw majątkowych małoletniej M.S..
W ocenie Wojewody zmiany, które już po wywłaszczeniu zachodziły w zakresie praw do nieruchomości, stanowią część materiału dowodowego mogącą pomóc w odtworzeniu losów nieruchomości istotnych z perspektywy postępowania zwrotowego. W tym zakresie ustalono, że decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z 30 czerwca 1976 r. orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa terenu b. żwirowni, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Ł. między ul. [...], a ul. [...], o pow. 215948 m2 oraz o przekazaniu Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w Ł. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony terenu, na który składka się m.in. działka nr [...]. Wcześniej, bo [...] kwietnia 1969 r., protokołem zdawczo-odbiorczym dotychczasowy użytkownik - [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa przekazały opisany teren żwirowni Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w Ł. z przeznaczeniem na wysypisko śmieci, aż do całkowitej rekultywacji terenu.
Następnie decyzją Wojewody Łódzkiego z 21 lipca 1992 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasta Ł. Zaś na podstawie decyzji Zarządu Miasta Ł. z grudnia 1995 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w likwidacji w Ł. z dniem 5 grudnia 1990 r. nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...] oznaczonego na mapie geodezyjnej jako działki [...] i [...] w obrębie [...] o powierzchni 195621 m2 uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...]. Użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu ustalono na okres 99 lat.
Z kolei na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1996 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Ł. w likwidacji zrzekło się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...] składającej się z działek gruntu nr [...] i [...].
Przechodząc do kwestii stanu zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni lat, organ I instancji zgromadził dowody wskazujące, że jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości prowadzono na spornym obszarze eksploatację kruszywa. Zgodnie bowiem z mapą prawną wpisaną do zasobu geodezyjnego za numerem [...] z [...] sierpnia 1963 r., na terenie działki nr [...] oznaczono trzy obszary wyrobisk o łącznej pow. 10.800 m2. Również umowa dzierżawy zawarta między kuratorem sądowym małoletniej M.S. a Przedsiębiorstwem Remontowym Przemysłu Ciężkiego Zakład Nr [...] w Ł. z [...] stycznia 1963 r. dowodzi, że przedsiębiorstwo prowadziło przy ul. [...] wytwórnię prefabrykantów budowlanych czerpiąc kruszywo do produkcji z dzierżawionej kopalni. Oczywiście z punktu widzenia zbędności nieruchomości zdefiniowanej w przywołanym art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stan jej zagospodarowania przed datą wywłaszczenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Również materiał dowodowy pochodzący z tego okresu nie może samodzielnie przesądzać o kwestii zwrotu nieruchomości, jednakże chociażby ze względu na specyfikę celu wywłaszczenia i inwazyjność wykonywanych w związku z tym prac, rzeczona dokumentacja przedwywłaszczeniowa w powiązaniu z materiałem odtwarzającym stan zagospodarowania nieruchomości już po wywłaszczeniu, może dopełniać wynik postępowania dowodowego istotny z perspektywy przesłanek zwrotowych.
Zdaniem Wojewody kolejna część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Urząd Marszałkowski przekazał dokumenty, zgodnie z którymi w styczniu 1964 r., tj. przed wywłaszczeniem nieruchomości, [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa zleciły przygotowanie uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa mineralnego (pospółki) - [...],[...] Przedsiębiorstwu Przemysłu Terenowego Ceramiki Budowlanej - Zakładom Obsługi Technologicznej i Geologiczno-Górniczej w S. k/Ł. Uproszczoną dokumentację przygotowano w 1965 r., tj. po dacie wywłaszczenia i wskazano w niej, że udokumentowane złoża (pospółki) stanowić będą bazę surowcową czynnego obecnie punktu eksploatacji kruszywa w Ł. przy ul. [...]. Ponadto wskazano, że wiercenia geologiczno-rozpoznawcze objęły obszar 15 ha, z czego na obszarze 4,6 ha stwierdzono występowanie złoża. Wykonano 27 otworów. Załącznikiem do dokumentacji jest mapa obrazująca teren odwiertów. Zasoby kruszywa mineralnego (pospółki) oszacowano na 811 tys. ton bilansowych. Badania geologiczne były prowadzone również na terenie działki nr [...]. Zgodnie z kolejnym dokumentem pn. Informacja dotycząca złoża pospółki w Ł. przy ul. [...] z [...] kwietnia 1968 r., wydobycie złoża w 1965 r. wyniosło 217 tys. ton, w roku 1966 - 182 tys. ton, a 1967 r. - 95 tys. ton. Poza tym w opracowaniu stwierdzono, że zasoby kruszywa obecnej kopalni są na wyczerpaniu (wydobyto 60%) dostępnych zasobów i rozpoczęto proces zasypywania śmieciami części dołów poeksploatacyjnych od strony północnej kopalni.
W decyzji o lokalizacji szczegółowej z 19 listopada 1965 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-G., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizację szczegółową wysypiska śmieci na terenie położonym przy ul. [...]. Wskazano w niej, że po zasypaniu przedmiotowego terenu śmieciami stałymi należy teren ten zniwelować i nawieźć warstwę ziemi, ponieważ obszar ten przeznaczony jest do zalesienia.
W zakresie ustalenia celu wywłaszczenia znaczenie ma decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] marca 1964 r. Tym niemniej chronologiczne zestawienie dokumentacji zebranej w sprawie i logiczne wnioskowanie przyczynowo-skutkowe pozwala przyjąć, że wysypisko śmieci, nawiezienie ziemi oraz zalesienie miały związek z zakończeniem eksploatacji kruszywa. Świadczą zatem pośrednio o realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z 1964 r.
Wojewoda stwierdził, że późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W sprawie istotne jest, czy zrealizowano cel związany z eksploatacją kruszywa, natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Poza tym w celu określenia zakresu inwestycji posłużyć można się posiłkowo dokumentacją fotograficzną pozyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1966, 1973 i 1978 r. Zestawienie tych zdjęć obrazuje ekspansję wyrobisk wraz z infrastrukturą towarzyszącą na przedmiotowej działce. Wreszcie dla potrzeb postępowania, sporządzono opinię geologiczną. Wskazano w niej, że działka wchodzi obecnie w obręb nieczynnego składowiska odpadów komunalnych. Teren w znacznej części jest zalesiony i stanowi obszar o nazwie [...]. Zaobserwowano liczne odsłonięcia materiału odpadowego, komunalnego i gruzowego. W opracowaniu wyjaśniono, że do wytyczenia granic nieruchomości wywłaszczonej oraz dz. nr [...] pozyskano z Państwowego Zasobu Geodezyjnego Urzędu Miasta Ł. podkład mapy zasadniczej. Całość prac wykonana została techniką satelitarną rejestratorem GNNS z odbiornika RTK w odniesieniu do Państwowej Sieci Geodezyjnej ASG-EUPOS, które zapewniają dokładność realizacji pomiarów na poziomie setnych części centymetrów.
Dalej Wojewoda zauważył, ze w dniach 28-31 maja 2024 r. wykonano 37 otworów badawczych oraz skartowano odsłonięcia i powierzchniowe ukształtowanie terenu, które - jak wskazano w opinii geologicznej - ujawniły fakt istnienia elementów związanych z terenami i obszarami górniczymi w obrębie wywłaszczonej w 1964 r. działki nr [...], a nawet ich wykraczanie poza pierwotne granice wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzono istnienie na tym terenie pochylni i ramp dojazdowych, pagórków i gór materiału ziemno-piaszczysto-gruzowego, uformowane skarpy i obwałowania w granicy i poza wschodnią granicą wywłaszczonej działki oraz samosiejek, karłowatych drzew i krzaków w obrębie wywłaszczonej nieruchomości.
Jednocześnie wskazano, że sama działka przed wywłaszczeniem, jak i w okresie późniejszym, tj. po wywłaszczeniu w znacznej swojej powierzchni nosiła ślady odbywającej się na niej eksploatacji złoża piasku i pospółki, co potwierdzają mapy z etapu dokumentowania zasobów bilansowych złoża [...], jak i wspomniane wyżej zdjęcia lotnicze. W dalszej części opinii stwierdzono, że eksploatacja złoża kruszywa naturalnego, do którego zaliczane są materiały niespoiste w postaci piasków, żwirów i pospółek nie może odbywać się w sposób, przy którym skarpy odkrywki w obrębie eksploatowanego złoża są pionowe i występując równo z granicami nieruchomości pokrywają się z częścią wyrobiskową. Wówczas eksploatacja byłaby niemożliwa, niebezpieczna i powodująca zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia osób pracujących i trzecich. Dlatego zakładając rozpoczęcie eksploatacji przewiduje się konieczność odpowiednio większego zabezpieczenia powierzchni terenu wchodzącego w obszar terenu górniczego. Założony pas ochrony, a tym samym filar ochronny wchodzący w zakres terenu górniczego złoża [...] w obrębie przedmiotowej działki [...] obręb [...], w skład której wchodzi wywłaszczona w 1964 r. działka o numerze ewidencyjnym [...], był elementem eksploatacji tego złoża stanowiącego cel wywłaszczenia.
W konkluzji rzeczonej opinii geologicznej stwierdzono jednoznacznie, że eksploatacja kruszywa w obrębie działki nr [...] jest bezsporna i wykonywana była ze wszelkimi obowiązującymi w tym zakresie normami i przepisami.
Reasumując, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia i wniosek o zwrot rzeczonej działki należało rozstrzygnąć odmownie. Jeszcze przed wywłaszczeniem na rzeczonym obszarze prowadzono eksploatację kruszywa, co potwierdza mapa prawna wpisana do zasobu geodezyjnego za numerem [...] z [...] sierpnia 1963 r. i umowa dzierżawy zawarta między kuratorem sądowym małoletniej M.S. a Przedsiębiorstwem Remontowym Przemysłu Ciężkiego Zakład Nr [...] w Ł. z [...] stycznia 1963 r. Przywołane czynności kontynuowano już jako realizację celu wywłaszczenia po wydaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 1964 r. Co więcej rzeczona działalność została rozszerzona. Uproszczona dokumentacja z 1965 r. oraz informacja dotycząca złoża pospółki w Ł. przy ul. [...] z [...] kwietnia 1968 r. – zdaniem Wojewody - dowodzą, że na obszarze wykonywano kolejne wiercenia geologiczno-rozpoznawcze oraz wydobywano początkowo setki tysięcy, a później dziesiątki tysięcy ton złóż. Ustalenia te potwierdzają fotografie z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1966, 1973 i 1978 r. Następnie na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej teren zasypano śmieciami, zniwelowano, nawieziono warstwę ziemi i zalesiono. Wreszcie najnowszy dowód, tj. opinia geologiczna z czerwca 2024 wysuwa jednoznaczny wniosek, że eksploatacja kruszywa w obrębie działki nr [...] jest bezsporna.
W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, że zarzuty odwołującej nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Zastrzeżenie dotyczące opinii geologicznej jakoby nic w sprawie nie wnosiła chociażby ze względu na rezygnację z głębszego prowadzenia prac wiertniczych, jest zdaniem organu odwoławczego bezzasadne. Dysponujący wiadomościami specjalnymi biegły wyjaśnił, że odwiercono 37 otworów. Zrezygnowano z głębszego prowadzenia prac wiertniczych ze względu na występujące w podłożu warstwy niekontrolowanych nasypów z kawałkami gruzów, odpadów komunalnych i ryzyko biologiczne jakie może nieść wydobyty materiał oraz obawę przed możliwością występowania w głębszych pokładach soczewek gazu związanego z procesami rozkładu przedmiotowego materiału. Ponadto wyjaśniono, że obręb składowiska jest zrekultywowany, zabezpieczonym przed infiltracją wód opadowych i z prawnym zakazem ingerencji w jego strukturę. Podniesiono również, że w obrębie warstwy nasypowej wyczuwalna jest woń produktów ropopochodnych, co w połączeniu z pracującym sprzętem i temperaturą powyżej 30° stwarzało zagrożenie i potęgowało nieprzyjemny zapach. Granice przedmiotowej działki [...] oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do ww. opinii. Naniesiono na niej również lokalizację otworów badawczych oraz ich głębokość (metr poniżej powierzchni terenu). Z dokumentu wynika, że prace wiertnicze wykonano równomiernie na całej nieruchomości - po kilka otworów w dziesięciu liniach, w tym na wierzchołkach prostokątnej nieruchomości.
W ocenie Wojewody kwestionowana w odwołaniu głębokość wierceń nie stanowiła przeszkody do ustalenia, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany. Poza tym ww. niebezpieczeństwa stanowiące przeciwskazania w zakresie pogłębiania tych otworów stanowią również uzasadnienie dla odmowy zwrotu przedmiotowej działki.
Zdaniem organu odwoławczego, bezcelowym byłoby również obecnie przesłuchiwanie świadków na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. W kontekście zgromadzonego materiału dowodowego niemożliwe jest bowiem określenie terenu górniczego w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy wyłącznie na podstawie ustnych wyjaśnień bez stosownych urządzeń pomiarowych i fachowej wiedzy.
Odpowiadając na zarzut skarżącej sprowadzający się do stwierdzenia, że zgromadzony materiał nie pozwala na orzeczenie o zwrocie działki Wojewoda podkreślił, że wcześniej czterokrotnie uchylał decyzje Starosty wskazując w ramach wytycznych konkretne środki dowodowe, które mogą przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie materiał dokumentacyjny sprawy poszerzono m.in. o przywoływaną opinię geologiczną przy sporządzaniu której wykorzystano m.in. specjalistyczne techniki satelitarne i odwierty na całej nieruchomości. W opinii wyjaśniono, że eksploatacja kruszyw musi obejmować zarówno obszar górniczy, tj. przestrzeń, w obrębie której upoważniony przedsiębiorca prowadzi działalność górniczą, tj. bezpośrednią eksploatację złoża (wyrobisko) oraz teren górniczy, tj. przestrzeń objętą przewidywalnymi szkodliwymi wpływami tych robót hałas, pylenie, obwałowania, filary ochronne, drogi techniczne i technologiczne zabezpieczenia eksploatacji. W opinii wskazano jednoznacznie, że wykonane kartowanie i rozpoznanie geologiczne ujawnia fakt istnienia takich elementów związanych z terenem i obszarem górniczym w obrębie wywłaszczonej w 1964 r. działki nr [...], a nawet ich wykraczanie poza pierwotne granice wywłaszczonej nieruchomości. Strona domagająca się odszukania kolejnych dowodów musi mieć na uwadze, że od daty wywłaszczenia nieruchomości upłynęło kilkadziesiąt lat i wskutek upływu znacznego czasu, niektóre dokumenty wywłaszczeniowe mogły się nie ostać.
Jednocześnie dowody, o których włączenie do akt postępowania występuje M.S., nie mogą przynieść oczekiwanego przez odwołującą skutku. Mapa z zaznaczonym lit. A, B, C, D obszarem wysypiska śmieci, o której mowa w decyzji lokalizacji szczegółowej z 1965 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem celem wywłaszczenia była eksploatacja kruszywa, co wynika z decyzji z 1964 r. Zadaniem organów administracji było zatem ustalenie zbędności nieruchomości z punktu widzenia tego celu, zaś kwestia wysypiska ma charakter wtórny. Z tych samych powodów pozbawione znaczenia jest pozwolenie na budowę, przywołane w rozpatrywanym odwołaniu.
Poza tym Wojewoda wskazał, że przywołany przez M.S. art. 81a § 1 k.p.a. stanowiący o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony, nie znajduje w sprawie zastosowania bowiem stosownie do § 2 przepisu § 1 nie stosuje się jeżeli zgodnie z pkt. 1 w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, jak w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy wielokrotnie uchylał decyzje Starosty. Wszystkie te czynności miały na celu zgromadzenie materiału dokumentacyjnego w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie wniosku zwrotowego. W ocenie organu odwoławczego zebrany finalnie materiał dowodowy daje podstawę do orzeczenia o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.S. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 81 k.p.a. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nasuwa się ważne pytanie, a mianowicie czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany i czy są potwierdzające to dokumenty? Zdaniem strony nie wyjaśniono należycie tego podczas prowadzonych przez lata postępowań ani nie przedstawiono dokumentów potwierdzających zrealizowanie celu publicznego na wskazanym w decyzji obszarze, a w szczególności na obszarze całej działki o nr [...] o pow.3,3225 ha. Z rejestru pomiarowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia działka [...] o pow. 3.3225 ha sklasyfikowana była jako grunt orny - 2.2425 i żwirownia - 1,0800 ha. Zostało to potwierdzone w piśmie Starosty Zgierskiego do Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. z 30 czerwca 2015 r. Zdaniem skarżącej to pismo potwierdza, że eksploatacja kruszywa nie odbywała się na całym obszarze dawnej działki [...], a jedynie na jej mniejszej części, tj. 1.0800 ha. Natomiast zasadniczy dowód, który by wyjaśnił jaki był obszar wówczas żwirowni i na jakim odbywała się eksploatacja kruszywa niestety zaginął (mowa o mapie stanowiącej załącznik do decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej z 19 listopada 1965 r.) Wobec powyższego – zdaniem strony - jej wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadniony.
Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący. Wojewoda w swoich decyzjach uchylających wskazywał niejednokrotnie, że "zgromadzona w sprawie dokumentacja powinna być wystarczająca, aby można było precyzyjnie ustalić czy na działce zrealizowano i w jakim zakresie cel wywłaszczenia, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyraźnie wskazać dlaczego konkretnym dowodem dał wiarę a innym odmówił wiarygodności". Wojewoda w swoich rozstrzygnięciach wskazywał organowi I instancji szereg czynności, które winien wykonać w tym jakie dowody ma przeprowadzić. W decyzji z 14 marca 2022 r. wskazał, że Starosta powinien przeprowadzić dowód z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź- G. z 1965 r. o lokalizacji szczegółowej. Ponadto podkreślił, iż zdjęcia lotnicze mogą stanowić jedynie dowód pomocniczy. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy w swojej decyzji już w 2015 roku wskazywał na konieczność przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, tj. byłych pracowników, oraz pozyskania opinii biegłego legitymującego się odpowiednią wiedzą specjalistyczną. Po jedenastu latach prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości wreszcie się zdecydował na przeprowadzenie jednego ze wskazanych przez Wojewodę dowodów, a mianowicie zlecił wykonanie opinii geologicznej. Jednakże ta opinia w ocenie skarżącej nic nie wnosi do postępowania i niczego nie udowadnia. Sam biegły wskazuje w swojej opinii, iż zrezygnowano z głębszego prowadzenia prac wiertniczych. Powoływanie się przez biegłego, że widoczne w terenie pochylnie i rampy dojazdowe stanowią potwierdzenie faktu wystąpienia elementów związanych z eksploatacją doża kruszywa jest według mnie nietrafione. Cała ta opinia opiera się na domysłach, a nie powołuje się na wiarygodne dowody. Ponadto biegły w swoim opracowaniu powołuje zdjęcia lotnicze jako dowód, na które Wojewoda niejednokrotnie wskazywał, iż one nie mogą stanowić dowodu w sprawie, mogą występować jako odwód pomocniczy. Poza tym biegły nie wskazał jaki obszar był wykorzystywany na cele z decyzji, nie wskazał, że to jest cały obszar dawnej działki [...]. W ocenie strony dokument ten nie jest wykonany w sposób rzetelny i nie powinien stanowić podstawy do odmowy moich roszczeń.
Ponadto skarżąca podniosła, że propozycje składane w ciągu jedenastu lat prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ są niedorzeczne i niezmiennie przeze nią kwestionowane, bowiem najpierw proponuje się jej zwrot 3500 m², później 2000 m², aż wreszcie 4049 m² z 3,3225 ha powierzchni gruntu wywłaszczonego bez jakiegokolwiek uzasadnienia i wskazania na jakiej podstawie ustalono te powierzchnie, a nie np. 2,2425 ha, która wynika z dokumentów - rejestru pomiarowego. Takie praktyki dowodzą jedynie tego, iż organ nie ma wiarygodnych dowodów i nie jest wstanie ustalić rzetelnie i jednoznacznie stanu faktycznego tj. obszaru wykorzystywanego pod eksploatację kruszywa.
Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji powołuje się niezmiennie na decyzję lokalizacji szczegółowej z 19 listopada 1965 r. zapominając całkiem, że w decyzji tej jest mowa o mapie, na której kolorem czerwonym o lit. A, B, C, D zaznaczono obszar wysypiska śmieci. Skoro brakuje podstawowego dowodu w postaci mapy określającej obszar, decyzja ta bez zasadniczych elementów nie może stanowić rzetelnego dowodu. Ponadto wskazuje się też w tej decyzji warunki niezbędne do zachowania przy realizacji tej inwestycji m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę, którego brakuje w zgromadzonej dokumentacji. Zatem nadal brakuje zasadniczych dokumentów potwierdzających wielkość obszaru prowadzenia żwirowni i wysypiska. Według stanu wiedzy skarżącej obszar żwirowni i wysypiska to około 1/3 całego wywłaszczonego terenu, bowiem teren żwirowni miał zagłębienia po wydobyciu, które zasypywano śmieciami. Ponadto z rejestru pomiarowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia działka [...] o pow. 3.3225 ha sklasyfikowana była jako grunt orny 2.2425ha i żwirownia 1.0800 ha. Z rejestru pomiarowego oraz mapy nr [...] z [...] sierpnia 1963 r. wynika, że żwirownia to 1,0800 ha, a innych wiarygodnych i rzetelnych dokumentów na ten czas określających inne powierzchnie nie ma.
Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz z powołanym na tę okoliczność dowodem. Mapa nr [...] z [...] sierpnia 1963 r., na którą powołuje się organ potwierdza, że żwirownia to 1,0800 ha. Czyli dowodzi, że na części gruntu odbywało się wydobycie, a na pozostałej powierzchni tj. 2,2425 ha nie wydobywano kruszywa, czyli teren o powierzchni 2,2425 ha powinien podlegać zwrotowi. Podkreślenia wymaga fakt, iż Wojewoda we wszystkich swoich rozstrzygnięciach negował zdjęcia lotnicze jako dowód, a w skarżonej decyzji podpiera się właśnie nimi. Ponadto strona zauważyła, iż powołana przez Wojewodę umowa nie potwierdza faktu wykorzystywania nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Jedynie można domniemywać, iż mogło to mieć miejsce. Terminy nie pokrywają się: powołana umowa była zawarta przed wywłaszczeniem, a twierdzenie, że później było to kontynuowane to kolejny domysł i nadużycie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżąca popierała skargę i wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co wymaga podkreślenia, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 ustawy p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Wojewody Łódzkiego z 7 lutego 2025 roku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 24 października 2024 roku orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1964 r. (dawna działka numer [...] o pow. 3,3225 ha), dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].
Zaistniały w sprawie spór sprowadza się w istocie do oceny, czy w odniesieniu do spornej działki oznaczonej obecnie numerem [...] (dawna działka numer [...] o pow. 3,3225 ha) położonej w Ł. (obręb [...]) została spełniona przesłanka "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".
Z poszczególnych przepisów art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3).
Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powołanych wyżej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi zatem do wniosku, że podstawową przesłanką zwrotu jest niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza natomiast możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią bowiem tylko dopełnienie przesłanki zbędności.
Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
W judykaturze akcentuje się, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., I OSK 311/17). Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.
W innym wyroku (z 24 października 2001 r., SK 22/01) Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany.
Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14). Ocena celu wywłaszczenia musi się zatem opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości. Został on jednoznacznie określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w Łodzi z [...] marca 1964 r. (nr [...]). Z postanowień tej decyzji wynika w sposób niewątpliwy, iż celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była eksploatacja kruszywa. Rzeczonym rozstrzygnięciem wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości ówcześnie położonej w Ł. przy ul. [...], określonej na planie geodezyjnym jako działka nr [...] o pow. 33.225 m2 (z całości o pow. 45.530 m2 ), stanowiącej własność M.S..
Skoro zatem celem wywłaszczenia była eksploatacja kruszywa to kwestią o podstawowej doniosłości dla rozstrzygnięcia sprawy było dokonanie ustaleń w kontekście oceny realizacji tego przedsięwzięcia po wywłaszczeniu. W tym celu organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadził materiał archiwalny dotyczący planowanego i przeprowadzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dokonał oceny sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki na przestrzeni lat, przeprowadził na niej oględziny, pozyskał zdjęcia lotnicze spornej działki z lat 1966, 1973 i 1978 oraz uzyskał opinię biegłego – opinię geologiczną.
W ocenie Sądu, na bazie tak zgromadzonego materiału dowodowego trafnie ocenił organ pierwszej instancji, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia i wniosek o zwrot rzeczonej działki należało rozstrzygnąć odmownie.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż jeszcze przed wywłaszczeniem na rzeczonym obszarze prowadzono eksploatację kruszywa, co potwierdza mapa prawna wpisana do zasobu geodezyjnego za numerem [...] z [...] sierpnia 1963 r. i umowa dzierżawy zawarta między kuratorem sądowym małoletniej ówcześnie M.S. a Przedsiębiorstwem Remontowym Przemysłu Ciężkiego Zakład Nr [...] w Ł. z [...] stycznia 1963 r. Zatem już na tym etapie, w tym czasie nie budził wątpliwości fakt prowadzenia działalności w zakresie wydobycia kruszywa. Co jednak najistotniejsze z punktu widzenia oceny realizacji celu wywłaszczenia działalność w tym zakresie (wydobycie kruszywa) kontynuowana była następnie - już właśnie jako realizacja celu wywłaszczenia - po wydaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z 1964 r. Zauważyć przy tym należy, iż działalność w zakresie wydobycia kruszywa była stopniowa rozszerzana, obejmowała coraz większy teren, wraz z kolejnymi postępującymi etapami wydobycia. Z uproszczonej dokumentacja z 1965 r. oraz informacji dotyczącej złoża pospółki w Ł. przy ul. [...] (z 5 kwietnia 1968 r) wynika, że na analizowanym obszarze wykonywano kolejne wiercenia geologiczno-rozpoznawcze oraz wydobywano początkowo setki tysięcy, a później dziesiątki tysięcy ton złóż – dane co do wielkości wydobycia w kolejnych latach ustalił organ i stanowią one część materiału dowodowego w sprawie. Powyższe ustalenia w pełni potwierdzają też zdjęcia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1966, 1973 i 1978 r. obrazujące zwiększający się obszar objęty wydobyciem kruszywa.
Co istotne sama skarżąca nie kwestionuje okoliczności prowadzenia eksploatacji kruszywa. Podważa natomiast fakt wykorzystania całości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości na żwirownię i w tym zakresie powołuje się na mapę nr [...]. Zdaniem strony żwirownia to tylko pow. 1,0800 ha, natomiast wywłaszczeniu podlegało aż 3,3225 ha. W ocenie Sądu, argumentacja ta nie może znaleźć poparcia.
Po pierwsze, wskazywana przez skarżącą powierzchnia żwirowni - 1,0800 ha odnosi się do danych z 1963 roku, czyli sprzed daty wywłaszczenia, a wiadomo z akt, że już przed wywłaszczeniem dzierżawiono od skarżącej działkę na potrzeby żwirowni. Zatem powyższe nie przeczy temu, że następnie mogło dojść do wywłaszczenia większej powierzchni, to jest aż 3,3225 ha.
Wskazywane wyżej zdjęcia satelitarne z lat: 1966, 1973 i 1978 oraz mapa prawna wpisana do zasobu geodezyjnego za nr [...] z [...] sierpnia 1963 roku dowodzą, iż eksploatacja wyrobiska była prowadzona na coraz większej części wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, iż w analizowanym przypadku - mając na uwadze szczególnych charakter przedsięwzięcia (wydobycie kruszywa) cel wywłaszczenia może być także utożsamiany z wykonywaniem prac przygotowawczych, czy też prac udostępniających prowadzonych w przedpolu wyrobiska, będących immanentnymi elementami ruchu zakładu górniczego. W tym zakresie istotne było ustalenie, że na analizowanym terenie, co wynika ze specyfiki funkcjonowania przedsięwzięcia w postaci kopalni (wydobycia kruszywa) istnieć musiały, stanowiące element żwirowni, miejsca do np. składowane kruszywa, teren parkingu dla maszyn i urządzeń niezbędnych do wydobycia.
Po drugie, nawet jeśli na części wywłaszczonej działki nr [...] bezpośrednio nie prowadzono prac związanych z wydobyciem kruszywa to teren ten można zakwalifikować jako ochronną strefę buforową wokół wyrobiska, a następnie składowiska odpadów. Zauważyć bowiem należy, iż przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze przewidują, iż obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Natomiast pod pojęciem terenu górniczego należy rozumieć przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robot górniczych zakładu górniczego. Należy podkreślić, że teren górniczy jest pojęciem szerszym od pojęcia obszaru górniczego - obejmuje większą powierzchnię i stanowi dodatkowy ,,margines terenu" pozwalający na zabezpieczenie nie tylko obszaru wydobycia, ale również sąsiednich nieruchomości przed negatywnymi skutkami sąsiedztwa kopalni.
Odnosząc się do powyższych ustaleń należy zwrócić uwagę, iż część spornej nieruchomości porośnięta jest zielenią pełniącą funkcję izolującą i ochronną. Zauważyć w związku z tym należy, iż zieleń zlokalizowana w obrębie obszaru wydobycia, a następnie – jak w analizowanym przypadku – powstałego później wysypiska odpadów pełni rolę swoistego filtra chroniąc sąsiednie nieruchomości przede wszystkim przed zanieczyszczeniem powietrza o charakterze lokalnym (pył, kurz) oraz hałasem spowodowanym przez maszyny pracujące przy wydobywaniu kruszyw. W czasie eksploatacji składowiska odpadów obszar ten stanowił dodatkowo ochronę przed uciążliwymi zapachami. Pozostawienie obszaru buforowego oddzielającego wyrobisko od okolicznych terenów pozwala również na zniwelowanie skutków zmiany stosunków wodnych czy erozji gleby. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 25 sierpnia 2018 r., lV SA/Po [...]9/17) utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu, w ramach pełnienia funkcji strefy ochronnej, może oznaczać, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne przychyla się do stanowiska, że realizacja inwestycji złożonej, składającej się z wielu etapów, której powstanie jest rozciągnięte w czasie, może podlegać modyfikacjom, a cel wywłaszczenia należy traktować w sposób ogólny (por. wyrok NSA, z 2 lipca 2020 r., l OSK 3086/19, wyrok NSA, z 30 kwietnia 2020 r., l OSK 40961/18, wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., l OSK 26251/16). Ponadto realizacja celu wywłaszczenia obejmuje również obiekty i urządzenia techniczne tworzące tzw. infrastrukturę towarzyszącą, służącą głównemu celowi wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., l OSK 821/18).
W analizowanym przypadku, gdzie bez wątpienia mamy do czynienia z inwestycją złożoną, za pierwszy etap realizacji celu można uznać eksploatację kruszyw, kolejną fazą była organizacja wysypiska śmieci, tj. zasypanie powstałego wyrobiska, natomiast ostatnią rekultywacja terenu i przeznaczenie go pod zalesienie. Eksploatacja kruszywa i składowanie odpadów wraz z rekultywacją składowiska zostały zakończone, a przedmiotowy teren porośnięty jest roślinnością naturalną.
Co istotne, powyższe twierdzenia znajdują pełne poparcie w ustaleniach zawartych w opinii biegłego ("Opinia geologiczna z kartowania i rozpoznania geologicznego obszaru części działki [...] obręb [...] dla potrzeb określenia granic eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...]" z czerwca 2024 roku, sporządzona przez mgr. inż. G. Z. – uprawnionego geodetę). Biegły, analizując definicje obszaru górniczego i terenu górniczego wskazuje, iż obszar to rejon bezpośredniej eksploatacji złoża (odkrywka w obrębie której prowadzone jest wydobycie, tzn. wyrobisko), a teren to obszar przewidywanych negatywnych wpływów tej eksploatacji określany i przewidziany już na etapie prac rozpoznawczych, takich jak hałas od prowadzonej eksploatacji, pylenie, obwałowanie, filary ochronne. Stwierdza w związku z tym, że teren w obrębie przewidzianym pod eksploatację musi być większy niż rejon samej bezpośredniej eksploatacji i fakt ten przewiduje się odpowiednio wcześniej. Konstatuje w związku z tym biegły, iż jeśli dany obszar (obszar nieruchomości gruntowej – działki) wchodzi w obręb terenu górniczego jest terenem wykorzystywanym w procesie eksploatacji danego złoża, czyli został wykorzystany w tym procesie i na te cele.
Obszar ten należy zatem rozpatrywać kompleksowo i nie jest zatem w żadnym razie zasadne zawężanie rozumienia eksploatacji kruszywa wyłącznie do terenu, na którym znajdują się wyrobiska żwirowni.
Powyższe ustalenia niewątpliwie potwierdzają fakt prowadzenia eksploatacji kruszywa, nie pozostawiając wątpliwości, że na terenie spornej działki tak działalność była prowadzona. Potwierdza ona, że eksploatacja kruszywa w obrębie działki nr [...] jest bezsporna.
Z przedstawionych powyżej przyczyn sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, albowiem - wbrew stanowisku strony skarżącej - orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że sporna działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Co do natomiast poodnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż nie cały teren wywłaszczonej działki objęty był eksploatacją kruszywa wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa wskazywana powyżej opinia biegłego.
W opinii wskazano jednoznacznie, że wykonane kartowanie i rozpoznanie geologiczne ujawnia fakt istnienia takich elementów związanych z terenem i obszarem górniczym w obrębie wywłaszczonej w 1964 r. działki nr [...], a nawet ich wykraczanie poza pierwotne granice wywłaszczonej nieruchomości. Widoczne w terenie pochylnie i rampy dojazdowe, pagórki i górki materiału ziemno-piaszczysto-gruzowego, uformowane skarpy i obwałowania w granicy i poza wschodnią granicą wywłaszczonej działki zbudowane są z przemieszanego materiału ziemno-mineralnego. Dalej biegły stwierdza, że sama działka przed i w okresie wywłaszczenia w znacznej swojej powierzchni nosiła ślady odbywającej się na niej eksploatacji złoża piasku i pospółki. Zaznaczył, iż granice przedmiotowej działki [...] oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do ww. opinii. Wskazał także, że naniesiono na niej również lokalizację otworów badawczych oraz ich głębokość. Z dokumentu wynika, że prace wiertnicze wykonano równomiernie na całej nieruchomości - po kilka otworów w dziesięciu liniach, w tym na wierzchołkach prostokątnej nieruchomości. W końcowej części opinii w zakresie omówienia wyników wykonanych prac biegły wprost stwierdza, że założony pas ochrony, a tym samym filar ochronny wchodzący w zakres terenu górniczego złoża J. w obrębie przedmiotowej działki [...] obręb [...] w skład której wchodzi wywłaszczona w 1964 r. działka o numerze ewidencyjnym [...], był i jest elementem eksploatacji tego złoża i jej niezbędnych elementem, dla potrzeb którego nastąpiło wywłaszczenie. Eksploatacja kruszywa w obrębie działki nr [...] jest bezsporna i wykonywana z wszelkimi obowiązującymi w tym zakresie normami i przepisami.
We wnioskach końcowych opinii biegły w sposób jednoznaczny stwierdza, że rozpatrywany obszar działki [...] obręb [...] jest obszarem, w obrębie którego prowadzona była działalność związana z wydobywani em kruszywa naturalnego złoża [...]. Obecnie część działki [...] obręb [...] w dawnych granicach wywłaszczonej w 1964 roku działki [...] nosi ślady prowadzonej na jej powierzchni eksploatacji złoża kruszywa, na poczet której została ona wywłaszczona, a w szczególności w jej centralnej i wschodniej części, natomiast w części centralnej i zachodniej stanowi obszar zrekultywowanego składowiska odpadów komunalnych z zalesieniem, rowem odwadniającym i duktami pieszo drogowymi. Elementami świadczącymi o fakcie wystąpienia elementów związanych z eksploatacją złoża kruszywa są pozostałości pochylni i ramp transportowych, pozostałości obwałowań mas ziemnych, wykonywane w etapach przygotowania powierzchni złoża do eksploatacji jako warstwa użyta w późniejszym etapie do jego rekultywacji.
W tym kontekście Sąd uznał, że nietrafne są argumenty strony skarżącej jakoby przedmiotowa inwestycja nie objęła całego terenu wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie formułowanych zastrzeżeń do opinii biegłego, jakoby – jak twierdzi skarżąca - nic w sprawie nie wnosiła chociażby ze względu na rezygnację z głębszego prowadzenia prac wiertniczych, zdaniem Sądu nie zasługuj one na poparcie. Zauważyć w związku z tym należy, iż dysponujący wiadomościami specjalnymi biegły precyzyjnie wyjaśnił, że odwiercono 37 otworów. Zrezygnowano z głębszego prowadzenia prac wiertniczych ze względu na występujące w podłożu warstwy niekontrolowanych nasypów z kawałkami gruzów, odpadów komunalnych i ryzyko biologiczne jakie może nieść wydobyty materiał oraz obawę przed możliwością występowania w głębszych pokładach soczewek gazu związanego z procesami rozkładu przedmiotowego materiału. Ponadto wyjaśniono, że obręb składowiska jest zrekultywowany, zabezpieczonym przed infiltracją wód opadowych i z prawnym zakazem ingerencji w jego strukturę. Podniesiono również, że w obrębie warstwy nasypowej wyczuwalna jest woń produktów ropopochodnych, co w połączeniu z pracującym sprzętem i temperaturą powyżej 30° stwarzało zagrożenie i potęgowało nieprzyjemny zapach. Co istotne, kwestionowana głębokość wierceń nie stanowiła przeszkody do ustalenia, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany.
Odnośnie natomiast argumentacji skarżącej wskazującej na konieczność odszukania kolejnych dowodów trafnie w tym względzie skonstatował organ odwoławczy, z czym zgadza się tutejszy Sąd, że skarżąca musi mieć na uwadze, że od daty wywłaszczenia nieruchomości upłynęło kilkadziesiąt lat i wskutek upływu znacznego czasu, niektóre dokumenty wywłaszczeniowe mogły się nie ostać. Jednocześnie dowody, o których włączenie do akt postępowania występuje nie mogą przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Mapa z zaznaczonym lit. A, B, C D obszarem wysypiska śmieci, o której mowa w decyzji lokalizacji szczegółowej z 1965 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem celem wywłaszczenia była eksploatacja kruszywa, co wynika z decyzji z 1964 r. Zadaniem organów administracji było zatem ustalenie zbędności nieruchomości z punktu widzenia tego celu, zaś kwestia wysypiska ma charakter li tylko wtórny.
Jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazane przez stronę skarżącą przepisy, a także art. 8 k.p.a., nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie dopuściły się takiego naruszenia, albowiem uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie, o czym świadczy analiza motywów wydanych w sprawie decyzji, dokonana w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego pozwalająca stwierdzić, że rozumowanie organów uwzględnia przedstawione wyżej reguły postępowania, zaś obszerne uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. zauważyć należy, iż przepis ten stanowiący o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony, nie znajduje w sprawie zastosowania bowiem stosownie do § 2 art. 81a k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się jeżeli zgodnie z pkt. 1 w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, jak w niniejszym postępowaniu.
Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
dc