II SA/Łd 213/24

II SA/Łd 213/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 11 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej L w S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 roku nr 7/2024 znak: WOP.7722.70.2023.ATK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie wybudowania budynku garażowego oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r., nr 7/2024 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z dnia 8 maja 2023 r. nr 10/2023 o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania naprawczego - z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego czterostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,05 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż wnioskiem z dnia 8 listopada 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z wnioskiem o podjęcie działań naprawczych w trybie art. 51 ewentualnie w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych prowadzonych na podstawie nieprawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych (w tym w/w budynku garażowego czterostanowiskowego – uwaga Sądu).
Istotnymi dla niniejszej sprawy pozostają także te ustalenia faktyczne, z których wynika, iż wobec przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego toczyło się już postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zakończone ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 marca 2018 r., nr 88/2018 orzekającą o nakazie jego rozbiórki. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółdzielnię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 526/18 skargę oddalił. Kwestionując wydane orzeczenie Spółdzielnia wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2791/19 orzekł o jej oddaleniu.
Powyższe oznacza, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 marca 2018 r., nr 88/2018 nakazujące Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,05 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].
Wskazać również należy, że z uwagi na fakt, iż złożenie przez Spółdzielnię wniosku z dnia 8 listopada 2021 r. miało miejsce na etapie międzyinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego, orzeczonego w/w decyzja z 19 marca 2018 r., nr 88/2018, rozpatrzenie zgłoszonego przez stronę żądania nastąpiło po prawomocnym zakończeniu tego postępowania.
Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. nr 10/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie wybudowanego budynku garażowego czterostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,05 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...]. Uzasadniając organ wskazał na treść wiążącego go, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2791/19, wydanego w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego. Powyższa okoliczność zdaniem organu wypełnia znamiona określonej w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania zgodnie z żądaniem strony zawartym we wniosku z dnia 8 listopada 2021 r.
Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w S. wniosła zażalenie, w którym zarzucała naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, to jest art. 8, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz wadliwe dokonanie ustaleń faktycznych i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy Prawo budowlane (poprzez jego bezzasadne zastosowanie), jak i art. 51 lub art. 59 tej ustawy polegające na ich niezastosowaniu. Strona wnosiła o przeprowadzenie postępowania naprawczego, zgodnie z jej żądaniem, na podstawi art. 51 lub art. 59 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu Spółdzielnia stwierdziła, że organ nadzoru budowlanego powinien był przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 3 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę, uprawniające do wykonywania robót budowlanych, a zatem wykluczona jest możliwość zastosowania procedury przewidzianej dla przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Strona podkreślała, iż wydanie nakazu rozbiórki stanowi sankcję najbardziej dolegliwą, która przez organ administracji publicznej winna być stosowana jedynie w przypadkach ostatecznych.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. nr 7/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji odwołując się do poglądów doktryny prawa, jak i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż kwestionowane zażaleniem postanowienie organu I instancji zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni z dnia 8 listopada 2021 r. o podjęcie działań naprawczych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczących prowadzonej na podstawie nieprawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice nr 293/2015 z dnia 4 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę 2 budynków garażowych na działce przy ul. [...] w S., ewentualnie podjęcie działań naprawczych w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane dotyczących prowadzonej na podstawie nieprawomocnej w/w decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice. Organ podkreślił, iż okolicznością bezsporną pozostaje, iż ostateczną decyzją z dnia 19 marca 2018 r., nr 88/2018, podjęta na podstawi art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 526/18, oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółdzielni wywiedzionej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2791/19 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym pozostająca w obrocie prawnym decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego jest ostateczna i prawomocna. Wobec powyższego organ odwoławczy powołując się na zasadę związania wyrokiem sądu administracyjnego i powagę rzeczy osądzonej stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni z dnia 8 listopada 2021 r., co stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem strony. Organ podkreślił, że kolejna decyzja wydana w tożsamej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Natomiast co do podniesionych w zażaleniu zarzutów oraz argumentacji Spółdzielni przedstawionej jako ich uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, iż nie odnoszą się one w jakikolwiek sposób do zasadności postanowienia organu I instancji i stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem sądów wyrażonym w zapadłych w sprawie wyrokach, niekorzystnych dla skarżącej, co jest niedopuszczalne na tym etapie postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w S., zarzucając:
1) sprzeczną z istniejącym w przedmiotowej sprawie stanem faktycznym interpretację przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do przedmiotowej sprawy, co spowodowało nieuprawnione zawężenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego wyłącznie do powołania wcześniej zapadłych orzeczeń bez merytorycznego pochylenia się nad zgłoszoną sprawą, mimo złożoności zagadnienia oraz bez rozpatrzenia wniosku Spółdzielni o przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 lub 59 Prawa budowlanego,
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a następnie uchyleniu tej decyzji (mimo iż budowa została wykonana zgodnie z wytycznymi zawartymi w pozwoleniu na budowę, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót nie zgłosił sprzeciwu), jedynie na podstawie uznania, iż decyzja nie była ostateczna, choć zgodnie z treścią znowelizowanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyeliminowano ten wymóg, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 48, a nie art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego,
3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na przebieg postępowania oraz w konsekwencji treść wydanego postanowienia, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnego uznania, gdyż ocena zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie była zgodna z wymaganiami wiedzy oraz doświadczenia życiowego oraz elementarnej logiki postępowania w aspekcie niegenerowania niepotrzebnych kosztów,
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż brak było ku temu podstaw prawnych oraz faktycznych, z ustaloną opłatą legalizacyjną w wysokości 375 000 zł,
5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że istnieją wszelkie okoliczności do zastosowania prawa naprawczego na podstawie wymienionych przepisów.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na postanowienie nr 7/2024 z dnia 17 stycznia 2024 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zastosowania w przypadku przedmiotowej sprawy postępowania naprawczego na podstawie art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego.
Ponadto skarżąca wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego i załączenie do akt sprawy następujących dokumentów:
a) aktualny wypis z planu zagospodarowania przestrzennego - na okoliczność zgodności inwestycji z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego,
b) stanowisko umieszczone na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lutego 2016 r. w sprawie rozpoczynania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron - na okoliczność daty urzędowej interpretacji znowelizowanego art.28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W wyniku przedmiotowej nowelizacji wykreślono słowo "ostatecznej" przed słowami "decyzji o pozwoleniu na budowę", co powodowało, iż interpretacja powszechna tego przepisu była taka, że ustawodawca dopuścił do rozpoczynania robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony zawęziły postępowanie administracyjne do badania jedynie przesłanek prawnych stypizowanych w art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy przedmiotem wniosku skarżącej było wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego opisanego w art. 51 lub art. 59 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej, działanie organów obu instancji jest uchylaniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie skarżąca dodała, że organ nadzoru budowlanego jest z mocy prawa z urzędu zobowiązany do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem postawionego budynku, przy czym nie jest celem przepisów Prawa budowlanego karanie inwestora, lecz doprowadzenie do zgodności z prawem procesu budowlanego.
Ponadto skarżąca podniosła, że od dnia 28 czerwca 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zmieniono treść art. 28 ust. 1 tej ustawy, wykreślając słowo "ostatecznej" przed słowami "decyzji o pozwoleniu na budowę". Pierwsze wyjaśnienie Głównego Urzędu Nadzoru Budowalnego w Warszawie, w jaki sposób stosować wymienioną wyżej zmianę, nastąpiło dopiero w dniu 17 lutego 2016 r. Tymczasem – jak wskazała skarżąca - decyzja o pozwoleniu na budowę nr 293/2015, znak: AB.6740.300.2015, została wydana przez Prezydenta Miasta Skierniewice w dniu 4 grudnia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że szczegółowe merytoryczne uzasadnienie jego stanowiska zostało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W pismach procesowych z dnia 28 marca 2024 r. oraz z dnia 6 maja 2024 r. strona skarżąca przedstawiała argumentację stanowiącą rozwinięcie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Objęte niniejszą skargą postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. jest postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na tego rodzaju postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 kwietnia 2024 r.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, przedmiotem skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w S. uczyniła postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z dnia 8 maja 2023 r. o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postępowania naprawczego - z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego czterostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,05 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).
Przywołany wyżej przepis art. 61a § 1 k.p.a. reguluje swoistego rodzaju postępowanie wstępne, do którego przeprowadzenia zobligowany jest organ administracji, celem dokonania weryfikacji żądania strony, pod kątem zaistnienia warunków i możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przy czym wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści analizowanego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, do których należą: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym co istotne przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20; z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 714/20; wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 324/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, iż jakkolwiek pierwsza z przesłanek – "wniesienie podania przez osobę niebędąca stroną", co do zasady nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych, to druga z przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Należy przez nią jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in.: wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej (res ioudicata), sprawę w toku (lis pedens), upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61a; wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 25 maja 2022 r., II SA/Gl 25/22; II SA/Gl 289/22; wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 1625/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji za zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uznały okoliczność, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie legalności budowy budynku garażowego czterostanowiskowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., zrealizowanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 zakończyło się ostatecznie wydaniem przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 19 marca 2018 r., nr 88/2018 orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Tym samym, nie ma podstaw do wszczęcia nowego postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 8 listopada 2021 r.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 214/24, iż warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd podziela przy tym zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tożsamość sprawy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw – prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Dokonana w powyższym zakresie analiza akt sprawy bezspornie wskazuje, że Spółdzielnia pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wnioskowała o wszczęcie i przeprowadzenie, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane postępowania naprawczego (legalizacyjnego) w sprawie spornego budynku garażowego czterostanowiskowego, w stosunku do którego, co należy wyraźnie podkreślić wydana została ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna orzekająca o nakazie jego rozbiórki. Inaczej mówiąc skarżąca wnosiła o przeprowadzenie postępowanie legalizacyjnego na innej podstawie prawnej wobec obiektu, którego nakaz rozbiórki został wydany w ramach innego zakończonego już postępowania administracyjnego. Bez wątpienia postępowanie legalizacyjne wobec przedmiotowego budynku garażowego zostało przeprowadzone i zakończyło się negatywnie dla skarżącej, tj. nakazem rozbiórki, wydanym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wynika z tego, że nie jest możliwe wszczęcie nowego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego samego obiektu, w oparciu jedynie o inną podstawę prawną, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż w zestawieniu postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018r. nr 88/2018 z żądaniem Spółdzielni zawartym we wniosku z dnia 8 listopada 2021 r. zachodzi tożsamość sprawy, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania z w/w wniosku, co w konsekwencji skutkuje odmową wszczęcia postępowania. W zakończonym postępowaniu, jak i w postępowaniu, którego zainicjowania żądała skarżąca, występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Ustalenie, że w sprawie już wszczętej lub prawomocnie zakończonej mamy do czynienia z tym samym podmiotem praw i obowiązków oraz z identycznym przedmiotem sprawy co w nowo wywiedzionej sprawie, powoduje niedopuszczalność prowadzenia tego nowego postępowania. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że procedujące w sprawie organy obu instancji, w przedstawionych okolicznościach sprawy, zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiły określone art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki uprawniające do odmowy wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie postępowania naprawczego (legalizacyjnego) z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego czterostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,05 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].
Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, jak i składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pism procesowych skarżącej wskazać należy, iż odnosi się ona de facto do zasadności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. nr 88/2018 orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego czterostanowiskowego. Tymczasem wszelkie decyzje ostateczne organów administracji publicznej, zgodnie z zasadą trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach zwyczajnych i nadzwyczajnych. Wskazana wyżej decyzja poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której, jak już wcześniej kilkukrotnie wskazywano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 526/18 oddalił skargę. Wywiedziona przez Spółdzielnię od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2791/19.
Z tych samych względów Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków dowodowych z dokumentów - wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność zgodności inwestycji z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie możliwości rozpoczęcia robot budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postępowania. W tym zakresie zaznaczyć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju wątpliwości w sprawie nie wystąpiły. Zgłaszane przez Spółdzielnię wnioski dowodowe odnoszą się do merytorycznych kwestii, związanych z orzeczonym wobec skarżącej, ostatecznie i prawomocnie, obowiązkiem rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego czterostanowiskowego i jako takie pozostają bez wpływu na kwestionowane skargą rozstrzygnięcie, które co należy raz jeszcze podkreślić jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Stąd też brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkował oddaleniem przez Sąd wniosków dowodowych strony skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
ds