II SA/Łd 210/25

II SA/Łd 210/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49e pkt 1, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2025 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 lutego 2025 roku nr 33/2025 znak: WOP.7721.34.2025.BZ w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej hali magazynowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 21 stycznia 2025 roku nr 9/2025, znak: PINB.5160.29.2023.KL; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. ał
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 20 lutego 2025 r., nr 33/2025, znak: WOP.7721.34.2025.BZ - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania W. D. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 21 stycznia 2025 r., nr 9/2025, którą nakazano W. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wymiarach 12,16 m x 12,20 m i wysokości maksymalnej 5,65 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina R., oznaczonej numerem [...] na załączniku graficznym do decyzji.
Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w dniu 10 października 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Jak wynika z protokołu kontroli, W. D. oświadczyła, że jej mąż J. D. zmarł 1,5 roku temu, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Z ustaleń organu wynika, że na nieruchomości zlokalizowanych jest [...] oznaczonych cyframi od [...]. Obiekt nr [...] jest to hala magazynowa o konstrukcji metalowej z ocieplonych płyt warstwowych, przykryta dachem, dwuspadowym z pokrywą z powłoki z PCV. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 12,20 m x 12,16 m i wysokości w kalenicy 5,65 m. Obiekt posadowiony jest bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych bezpośrednio w gruncie. Hala wyposażona jest w piec na paliwo stałe z własnym kominem. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,70 m od ogrodzenia betonowego i w odległości 3,16 m od obiektu nr [...]. W dniu kontroli nie było możliwości wejścia do ww. obiektu. W. D. oświadczyła, że wszystkie obiekty powstały w latach 2019-2022, nie przedłożyła do kontroli dokumentów dotyczących tych obiektów. Oświadczyła, że nie dokonywała zgłoszeń zamiaru wykonywania robót, ani nie uzyskała pozwolenia na budowę obiektów. Do protokołu dołączono szkice sytuacyjne oraz dokumentację fotograficzną.
Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Łodzi o udzielenie informacji, czy wydane zostało pozwolenie na budowę dla obiektów znajdujących się na działce nr ewid. [...], obręb [...] lub dokonano zgłoszeń ich budowy. W odpowiedzi Starosta Powiatowy, pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. wskazał, że dla nieruchomości nr ewid. [...] wydano w dniu 12 czerwca 2009 r. decyzję nr 103/09 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i magazynowego. Ponadto w dniu 27 marca 2014 r. dokonano zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych dotyczące obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych oraz budowy budynku tymczasowego (nr 109/2014) i zgłoszenia dotyczącego utwardzenia terenu nieruchomości (nr 110/2014).
W dniu 19 września 2023 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr 209/2023, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie czterech hal magazynowych, oznaczonych numerami od [...], wiaty oznaczonej numerem [...], czterech kontenerów metalowych typu socjalnego, oznaczonych numerami od [...] i dwóch obiektów modułowych kontenerowych, oznaczonych numerami [...] na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r., zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...]. W ocenie organu, wskazane obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia wszczęcie procedury legalizacyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr 204/2023 z dnia 30 października 2023 r. uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że prowadzone postępowanie winno zostać podzielone na każdy z obiektów.
Ponownie prowadząc postępowanie, organ powiatowy wydał w dniu 18 grudnia 2023 r. postanowienie nr 287/2023, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie hali magazynowej, oznaczonej nr [...] na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 grudnia 2022 r., zlokalizowanej na działce nr ewid. [...].
Na skutek przeprowadzenia ponownych oględzin w dniu 10 października 2024 r., organ ustalił, że hala magazynowa nr [...] znajduje się w niezmienionym miejscu względem poprzednich oględzin.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., nr 219/2024 utrzymał w mocy ww. postanowienie wskazując, że oceniana wiata niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną, zatem organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną.
W tym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 stycznia 2025 r. wydał decyzję, którą nakazał W. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wymiarach 12,16 m x 12,20 m i wysokości maksymalnej 5,65 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona nie złożyła w zakreślonym terminie wniosku o legalizację obiektu, stąd należało orzec rozbiórkę obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. zarzuciła naruszenie:
- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela i niepodjęcie wszystkich czynności mających wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, czyli ustalenie prawidłowej strony postępowania,
- art. 9 k.p.a., poprzez całkowity brak informowania strony o podjętych działaniach organu,
- art. 11 k.p.a., poprzez całkowity brak wyjaśnienia przez organ czemu nie przychylił się do danych zawartych w stanowisku strony,
- art. 77 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, nieobejmującego całego stanu faktycznego sprawy.
Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem braku udziału strony w budowie obiektu.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi , przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania następnie wskazując, iż - co do zasady - roboty budowlane można rozpocząć co do zasady tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami szczególnymi ustawy Prawo budowlane (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotem postępowania jest hala magazynowa o konstrukcji metalowej z płyt warstwowych ocieplonych, pokrytą dachem dwuspadowym. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 12 grudnia 2022 r., obiekt jest posadowiony bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych na gruncie i - zdaniem organu - spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przede wszystkim w zakresie trwałego związania z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu w różnych miejscach nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Stwierdzić trzeba, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Z tego powodu - jak wskazał organ - hala magazynowa dla swojej legalności wymagała pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych z tego obowiązku. Taka sama konstatacja miałaby miejsce, nawet gdyby zakwalifikować halę jako obiekt tymczasowy, gdyż tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko o znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Trwałość zrealizowanego obiektu, jakim jest hala, wyklucza, że jest to obiekt tymczasowy.
Podsumowując organ napisał, że zarówno obecnie, jak i w przedziale czasowym powstania inwestycji (2018-2022), wymagała ona dla swojej legalności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jak wynika z akt sprawy, dla nieruchomości objętej postępowaniem brak jest wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia, tym samym jest to samowola budowlana, wymagająca podjęcia interwencji przez organy nadzoru budowlanego.
Dalej organ wskazując na treść art. 48 ust. 1-3, art. 48a ust. 1 i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego zwrócił uwagę, że organ I instancji wydał dnia 18 grudnia 2023 r. postanowienie nr 285/2024, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał W. D. prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie hali magazynowej oznaczonej numerem [...] oraz poinformował stronę, jako żyjącego właściciela o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej oraz wskazał także sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymujące w mocy ww. postanowienie zostało odebrane przez odwołującą dnia 2 grudnia 2024 r., zatem termin do złożenia wniosku o legalizację parkingu kończył się dnia 2 stycznia 2025 r. W tym czasie odwołująca nie złożyła wniosku o legalizację inwestycji. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu skorzystania z tego uprawnienia. Z tego powodu - jak napisał organ - zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego.
Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że w przypadku zakończonych robót budowlanych obowiązki nakładane są na właściciela bądź zarządcę nieruchomości. Za niezrozumiałą organ uznał argumentację, jakoby to inny podmiot byłby właścicielem spornego obiektu. Właściciel działki gruntu pozostaje, co do zasady, właścicielem nieruchomości na tejże działce wzniesionych (art. 48 Kodeksu cywilnego). Z uwagi na zakończenie procesu budowlanego podmiotem zobowiązanym do rozbiórki będzie właściciel nieruchomości. Jednocześnie inwestor, który nie posiada tytułu do danej nieruchomości nie staje się odrębnym właścicielem budynku, który został wzniesiony na tymże gruncie. Z akt sprawy wynika, że budynki zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a odwołująca nie sprawdziła ww. nieruchomości pod kątem prawym, nabywając wraz ze zmarłym mężem nieruchomość z posadowionymi samowolami budowlanymi. Ewentualne roszczenia winny być kierowane do podmiotu, od którego nieruchomość została nabyta. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie tego typu sporów.
Za niezasadne organ uznał także pozostałe zarzuty odwołania, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, stan faktyczny został określony prawidłowo. W sprawie ustalono, że obiekt stanowi samowolę budowlaną i wdrożono procedurę legalizacyjną, jednakże adresat postanowienia – W. D. nie złożyła w odpowiednim czasie wniosku o legalizację, zatem organ stopnia powiatowego zobligowany był do orzeczenia rozbiórki obiektu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze W. D. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zwrot kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania kontestowanej decyzji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W ocenie autorki skargi w sprawie doszło do błędnej kwalifikacja hali magazynowej jako "budynku trwale związanego z gruntem", podczas gdy konstrukcja hali (posadowienie na płytach betonowych bez fundamentów) nie spełnia kryteriów trwałości w rozumieniu orzecznictwa, czym organy naruszył art. 7 § 1 k.p.a.
Dodatkowo w sprawie doszło do naruszenia procedury legalizacyjnej, bowiem organ nie poinformował strony w sposób należyty o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację, co stanowi naruszenie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 9 k.p.a. Organ nie poinformował strony o ostateczności terminu na złożenie wniosku oraz całkowicie pominął kwestie błędności obliczeń tej opłaty, co naruszyło zasadę ochrony zaufania obywatela (art. 8 Konstytucji RP).
Zdaniem skarżącej, błędne przypisano jej odpowiedzialności za samowolę poprzedniego właściciela. Skarżąca nabyła nieruchomość po śmierci męża, a obiekt powstał w latach 2019- 2022, tj. przed przejęciem nieruchomości. Organ nie udowodnił udziału skarżącej w budowie naruszając art. 6 k.p.a. (domniemanie niewinności) oraz art. 77 k.p.a. (niedopełnienie obowiązku dowodowego). Nowy właściciel - zdaniem strony - nie odpowiada za samowolę poprzednika, o ile nie kontynuował budowy, a odpowiedzialność ciąży na inwestorze, a nie na następcach prawnych. Sądy wielokrotnie podkreślały, że organ musi udowodnić osobisty udział właściciela w naruszeniu prawa. W aktach sprawy brak takich dowodów.
Organ II instancji nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej braku jej udziału w budowie, co stanowi rażące naruszenie art. 11 k.p.a. Sąd winien uznać, że pominięcie kluczowego zarzutu strony (np. braku związku z inwestycją) jest równoznaczne z naruszeniem prawa do obrony. Organ nie odniósł się w żaden sposób do pism strony i zgłaszanych argumentów, nie zareagował w żaden sposób na informacje o inwestorze, które zostały wielokrotnie przedstawione wraz z dokładnymi danymi adresowymi.
Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie decyzji uwzględniając rażące naruszenia prawa oraz niedopełnienie obowiązków dowodowych przez organy. Zdaniem strony, w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Tymczasem organy nie ustaliły, kto był inwestorem obiektu budowlanego. Przesądzenie jednak o tym jest możliwe dopiero po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, czy obiekt jest trwale z gruntem związany. Ustalenie kwestii trwałego związania z gruntem garażu rzutuje na określenie osoby właściciela tego obiektu, a w konsekwencji na określenie podmiotu, do którego nakaz rozbiórki może być skierowany. Zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości. Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. Uznanie natomiast, że budowla nie jest trwale z gruntem związana, a zatem nie jest elementem składowym nieruchomości spowoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej. Budowle takie bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a tego w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości.
W dalszej części skargi jej autorka wskazała na zarzuty dotyczące wysokości opłat legalizacyjnych, gdyż w jednym miejscu była podana kwota 250 000 zł a w innym 25 000 zł za ten sam obiekt.
Zgodnie z dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Stroną postępowania zmierzającego do legalizacji lub rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego. Kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, którym w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego jest w istocie sprawca samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wstępu należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. Nr z 2024 r., poz. 1267 ze zm. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Autorka skargi w jej treści wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a organ udzielając odpowiedzi na skargę nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Z tego powodu sprawa, na mocy zarządzenia z dnia 20 maja 2025 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o czym strony zostały powiadomione na mocy zarządzenia z dnia 6 czerwca 2025 r.
Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 lutego 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 21 stycznia 2025 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wymiarach 12,16 m x 12,20 m i wysokości maksymalnej 5,65 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] na załączniku graficznym do decyzji.
Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania, a oznaczony nr [...] na załączniku do decyzji organu I instancji, obiekt w postaci hali magazynowej to obiekt budowlany o charakterze budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Hala z uwagi na jej konstrukcję, rozmiary, przeznaczenie, jak również posadowienie bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych na gruncie, klasyfikowana być musi jako trwale związana z gruntem. Nie sposób przyjąć, aby hala ta mogła być nietrwale związana z gruntem, gdyż brak trwałego związania z gruntem prowadziłby do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. W kontekście powyższych uwag - zdaniem Sądu - nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt w postaci hali magazynowej, jako trwale związany z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że realizacja hali magazynowej wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego).
Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2023 r. wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a polegających na budowie hali magazynowej oznaczonej nr [...] na szkicu sytuacyjnym (stanowiącym załącznik do decyzji), informując skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. A ponieważ skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację obiektu, organ I instancji wydał w dniu 21 stycznia 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę ww. obiektu (na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był - na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, jednakże - zdaniem składu orzekającego - stwierdzone w toku kontroli legalności uchybienia przepisom proceduralnym nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, że kwestią sporną w sprawie i wymagającą dalszych ustaleń jest zasadność skierowania nakazu rozbiórki do skarżącej.
W ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja jest w powyższym zakresie przedwczesna.
Kwestię określenia adresata decyzji wydanej m.in. na podstawie art. 49e Prawa budowlanego reguluje przepis art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07; 21 lipca 2016 r., sygn. II OSK 742/16; 11 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 642/22). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (A. Gliniecki (w:) A. Despot - Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52). Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany (zob. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1234/08; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2146/13; z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 705/15). Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora z obowiązku, w sytuacji gdy inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Jednocześnie dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą zbył lub darował innemu podmiotowi), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. II OSK 431/22).
W ocenie składu orzekającego, przepis art. 52 Prawa budowlanego, nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być zatem kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też, gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2623/16; z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1707/23).
W kontrolowanej sprawie skarżąca w toku postępowania utrzymywała, że to nie ona była inwestorem spornego obiektu stąd - według jej argumentacji - nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora. Z akt administracyjnych, a w szczególności wyjaśnień skarżącej oraz treści protokołu kontroli z dnia 10 października 2024 r. wynika, że firma działająca na zlecenie inwestora dokonała już rozbiórki niektórych obiektów na działce skarżącej. Organy jednakże zupełnie pominęły tę okoliczność i uczyniły adresatem decyzji skarżącą. Organy, w szczególności nie ustaliły kto konkretnie był inwestorem, a nadto czy w sprawie ziściły się przesłanki pozwalające na obciążenie skarżącej obowiązkiem dokonania rozbiórki spornej hali magazynowej. W świetle powyższych uwag, by skierować nakaz rozbiórki do właściciela gruntu, organ powinien uprzednio ustalić bezspornie, że wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe.
Brak powyższych ustaleń skutkuje natomiast uznaniem, że wydana w sprawie decyzja, która została skierowana do właściciela nieruchomości jest co najmniej przedwczesna.
W kontekście powyższego Sąd za niezbędne uznaje także ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt będący przedmiotem postępowania. Z treści załączonego do akt administracyjnych rejestru gruntów wynika, że właścicielami działki ewid. [...] są W. D. i J. D. . Jednakże skarżąca do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r. oświadczyła, że jej mąż nie żyje. Brak jest jednak w aktach sprawy potwierdzenia tej okoliczności, w tym daty zgonu. W aktach administracyjnych brak jest także ustaleń w zakresie spadkobierców zmarłego współwłaściciela, choć - jak twierdziła skarżąca - postępowanie spadkowe zostało zakończone, w toku jest sprawa związana z działem spadku. Nie można więc tracić z pola widzenia, że ustalony przez organy okres wznoszenia poszczególnych obiektów na przedmiotowej nieruchomości obejmuje lata 2018-2022. Organy nie wyjaśniły, czy rzeczywiście w tym okresie zmarł J. D. i jaki był krąg jego spadkobierców a w konsekwencji współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczności te mogą mieć istotne znaczenia w sprawie, wskazując kto był właścicielem nieruchomości i ewentualnie inwestorem oraz czy tytuł do nieruchomości nadal mu przysługuje. Podobnie kwestią wymagającą ustalenia w sposób niewątpliwy jest ustalenie w jakiej dacie skarżąca (prawdopodobnie wraz z mężem) nabyła własność nieruchomości, a nadto w jaki sposób nieruchomość była wówczas zabudowana (co pozwoliłoby także ustalić kto był inwestorem).
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego) oraz przepisy postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Niezależnie od powyższego uchybienia, zdaniem składu orzekającego, w sprawie także z innych przyczyn doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności - art. 6 k.p.a.), a ponadto stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wskazano wcześniej, lektura akt administracyjnych ujawnia okoliczności, które w toku postępowania nie zostały wyjaśnione przez żaden z organów nadzoru budowlanego w sposób niewątpliwy. Poza wskazaną wcześniej kwestią związaną z ustaleniem kto był inwestorem istotne jest także niewątpliwe ustalenie czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę.
W celu ustalenia czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę lub dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na realizacji spornej hali, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował stosowne zapytanie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. I tak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego ze stosownym zapytaniem dotyczącym działki nr ewid. [...]. Tymczasem Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. udzieliło odpowiedzi w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. Przy czym, z akt administracyjnych nie wynika by doszło do jakiejś procedury zmiany numeracji działek, bądź scalania i podziału działki. Wynika z tego, że nie mamy pewności czy odpowiedź organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczy działki skarżącej, czyli działki nr ewid. [...]. Nieścisłość w tym zakresie zdaje się nie została dostrzeżona, a tym bardziej wyjaśniona przez żaden z organów nadzoru budowlanego.
Konkludując, zdaniem składu orzekającego, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. A ponadto wskazane naruszenie doprowadziło do uchybienia przepisom prawa materialnego, a w szczególności art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią wyrażoną przez Sąd wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, przede wszystkim zaś podejmą niezbędne czynności w celu jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza co do osoby inwestora, właścicieli nieruchomości, na której posadowiona jest hala magazynowa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i treści rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego.
Z powyższych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. i orzekając w tym zakresie jak w punkcie pierwszym wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dj