II SA/Łd 207/23

II SA/Łd 207/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 280, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 411 ust. 1 i 2, art. 16, art. 16 pkt 73
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 679
art. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 12 ust. 6 i ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 ust. 1 pkt 4
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: WA.ZUO.3.471.100.OP.2019.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy N. kwotę 2093 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2022 r. znak: WA.ZUO.3.471.101.OP.2019.MA Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. - dalej w skrócie "Prawo wodne"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej w skrócie "k.p.a."), określił Gminie N. opłatę podwyższoną za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości S. w wysokości 7305 zł.
Jak wynika z akt sprawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb.") informacją z 15 listopada 2019 r., na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z 16 grudnia 2008 r. znak: OŚR.62231/32/08 ustaliło Gminie N. za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 1461 PLN za pobór wód podziemnych w miejscowości S.
Następnie informacją z 7 listopada 2022 r. PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb., na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło Gminie N. za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 7305,00 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości S.
W reklamacji Gminy N. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem nie zgodziła się z wysokością opłaty podwyższonej i podniosła, że organ nie uwzględnił faktu następstwa prawnego Gminy N. w stosunku do zlikwidowanej jednostki budżetowej Gminnego Zakładu Komunalnego w N., jak również treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Powołaną na wstępie decyzją z 14 grudnia 2022 r. organ uznał reklamację za niezasadną i ustalił Gminie N. opłatę podwyższoną za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości S. w wysokości 7350 PLN.
Jak podkreślił w motywach decyzji organ zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały nr 254/XXXIII/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r. likwiduje się jednostkę budżetową o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. Jednocześnie zgodnie z § 4 uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N. Ponadto w myśl § 2 pkt 4 na likwidatora Gminnego Zakładu Komunalnego w N. wyznacza się Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego w N.
Istniejący wcześniej Zakład Komunalny w N. nie posiadał osobowości prawnej zgodnie ze Statutem Gminy N. będącym załącznikiem do uchwały Nr 227/XXXIII/2009 Rady Gminy N. z 4 września 2009 r. Z uchwały nr 66/IX/2011 z dnia 24 czerwca 2011 r. w sprawie nadania statutu Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. wynika, że GZK jest jednostką budżetowa w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, realizuje zadania ze środków finansowych zatwierdzonych uchwałą budżetową i przekazanych z budżetu gminy. Gminny Zakład Komunalny kierowany jest przez Dyrektora, który jest zatrudniany i zwalniany przez Wójta. Z kolei Gmina posiada osobowość prawną, otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, zasady i termin przekazywania środków określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W Gminie władzę sprawuje Wójt, który kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Gminy.
Jak podkreślił organ Gmina nie przedstawiła dowodów potwierdzających następstwo prawne po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w złożonej reklamacji. Również uchwała Rady Gminy N. nie potwierdza takiego następstwa.
W związku z tym, że decyzja wodnoprawna na, którą powołuje się Gmina N. została wystawiona dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N. nie można uznać, iż prawa i obowiązki wynikające z decyzji zostały przejęte przez Gminę N.
W orzecznictwie podkreśla się, że Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej są podmiotami korzystającymi ze środowiska, wprawdzie na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże zakłady budżetowe chociaż nie posiadają osobowości prawnej mają przymiot strony w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego pozwalają na uznanie samorządowego zakładu budżetowego za adresata decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a przepis art. 29 k.p.a. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zatem, bez wątpienia adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z 16 grudnia 2008 r. znak: OŚR.62231/32/08 był zakład budżetowy a nie gmina.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 2283/12 organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn.zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy). Z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) wynika, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego (art. 2 ww. ustawy). Zakres i zasady działania oraz organizację samorządowych zakładów budżetowych określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 - z późn.zm.) - art. 1 ust. 1. Z art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika również, że zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz - mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy (art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy samorządowy zakład budżetowy (art. 16 ust. 1 ww. ustawy).
Organ odnosząc się do stanowiska zawartego w reklamacji, jakoby Gmina N. była następcą prawnym zlikwidowanej jednostki budżetowej, co miało wynikać także z treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych dokonał weryfikacji wniosków wpływających do tutejszej jednostki jako miejscowo właściwej i stwierdził, że brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wniosków inicjujących wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Nadto z treści przedłożonej uchwały wynika, że likwidatorem likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego został dyrektor. W ramach niniejszego postępowania nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, iż likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw z wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Brzmienie zaś § 4 uchwały Nr 254/XXXIII/2017 wskazuje jedynie na fakt, iż na rzecz Urzędu Gminy N. przeniesiono wyłącznie mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Może on powierzyć prowadzanie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Do określenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy służy regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.
Na odrębność regulacji prawnej w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, a także możliwości przenoszenia praw z tejże decyzji na następców prawnych, wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2007 r. sygnatura II OSK 674/06, który zapadł na gruncie starego Prawa wodnego, jednakże zachował pełną aktualność na gruncie aktualnego Prawa wodnego. Z art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 134 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wynika, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, w tym spółka przejmująca inna spółkę, nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, powinna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń o których mowa. Jeżeli spółka przejmująca tego nie zrobi przed przejęciem łączącej się spółki, to z mocy art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenia, o których mowa, udzielone spółce przejmowanej wygasającą i jako takie nie mogą już stanowić przedmiotu sukcesji. To zaś oznacza, że ustanowiona art. 494 § 1 KSH sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego.
Niezależnie od powyższego organ rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f k.p.a.
Zgodnie z art. 280 i art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego organ stwierdził, że opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W takim wypadku wysokość opłaty podwyższonej ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Według informacji z 15 listopada 2019 r. opłata zmienna za III kwartał 2019 r. została ustalona w wysokości 1461 zł z czego 500 % stanowi 7305 PLN.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina N. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:
1. naruszenia prawa materialnego - art. 411 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ku temu przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 280 pkt 1) a) w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1) wskazanej ustawy, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i wydanie decyzji określającej opłatę podwyższoną przy braku jakichkolwiek podstaw uprawniających organ do takiego działania;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N., podczas gdy status ustawowy jednostek branych pod uwagę w niniejszej sprawie oraz ich wzajemne relacje prowadzą do odmiennego wniosku.
Według strony skarżącej oczywistym jest i nie wymaga dodatkowej regulacji, że po zlikwidowaniu jednostki budżetowej - Gminnego Zakładu Komunalnego - wszelkie ciążące na niej prawa i obowiązki zostały przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką w tym przypadku jest Gmina N. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim status jaki został nadany jednostkom budżetowym na gruncie przepisów prawa. Zakład budżetowy tak naprawdę jest jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). Zatem to Gmina, jedynie przy użyciu określonej prawem jednostki, wykonuje ciążące na niej z mocy prawa zadania. Bezsporne powinno być zatem przyjęcie koncepcji sukcesji generalnej na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach jak wskazany powyżej i uznanie, że wchodzi ona w ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego z mocy prawa. Zakład budżetowy był adresatem pozwolenia tylko i wyłącznie po to, by realizować zadania własne gminy. Wbrew twierdzeniom organu nie było zatem konieczne przedstawienie dokumentów świadczących o tym, że likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw.
Rozwinięcia także wymaga kwestia mienia samorządowych jednostek budżetowych w świetle art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W świetle przywołanych unormowań gminne jednostki budżetowe stanowią jedynie formę wykonywania gospodarki komunalnej, sprawując zarząd nad powierzonym jej mieniem. Właśnie w ramach mienia jednostki budżetowej wyróżnić należy urządzenia wodne, które służyły dotychczas realizacji przez tę jednostkę usług wodnych w odniesieniu do których była adresatem pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie braku decyzji organu stanowiącego gminy w sprawie powołania w miejsce likwidowanej jednostki budżetowej innej jednostki organizacyjnej, mienie powierzone w zarząd wróci do majątku gminy, a co za tym idzie - dojdzie do całościowego przejścia składników majątku relewantnych w kontekście realizacji usług wodnych w ramach udzielonego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego.
Przedstawionej powyżej argumentacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z uchwałą nr 254/XXXI11/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r., mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N. Po pierwsze wynika to z art. 16 ustawy o finansach publicznych, który stanowi lex specialis dla ogólnej zasady sukcesji generalnej i nie podważa jej w jakimkolwiek stopniu. Po drugie, należy zwrócić uwagę na sam status urzędu gminy. Urząd gminy jest obligatoryjną jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (wyr. NSA z 27.5.2014 r., II OSK 3045/12, Legalis). Zapewnia obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych. Urząd gminy nie jest organem. Urząd gminy (miasta) to aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania (wyr. WSA z 8.1.2013 r., II SA/Rz 812/12, Legalis). Można go określić jako zespół środków materialnych i osobowych, służących do wykonywania kompetencji i zadań organów (Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 77). Jest to więc aparat pomocniczy (biuro) organów gminy (Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 214 i n.). Należy zatem uznać, że poprzez określenie w uchwale likwidującej GZK, że należący do tej jednostki majątek przejmuje Urząd Gminy N., doszło de facto do przeniesienia tego majątku na samą Gminę N., a to z racji ustawowego statusu oraz wzajemnych relacji wskazanych powyżej jednostek.
W świetle powyższej argumentacji oczywistym jest, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. 411 Prawa wodnego. Z przepisu tego wynika, że zakład na gruncie ustawy rozumiany jest jako podmiot korzystający z wód w ramach usług wodnych, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające zgody wodnoprawnej (art. 16 ust. 1 pkt 73 Prawo wodne). Usługi wodne natomiast polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania zwód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (art. 35 Prawo wodne). Z powyższego wynika, iż pozwolenie wodnoprawne jest aktem powiązanym z pojęciem zakładu, z jego substratem, który utożsamiać należy z pewną kategorią czynności co do zasady związanych z korzystaniem z określonych urządzeń wodnych. Taka konstrukcja definicji zakładu stanowi przyczynę umożliwienia przez ustawodawcę przejścia uprawnień wodnoprawnych jako związanych właśnie z korzystaniem z konkretnych urządzeń wodnych w określonym celu. Mienie co prawda zostało przeniesione na Urząd Gminy, lecz należy mieć na uwadze, że jednostka ta stanowi jedynie aparat pomocniczy do sprawowania władzy w Gminie jako takiej.
Wiadomo powszechnie, że w prawie administracyjnym materialnym występują wyjątki od zasady stałości adresata decyzji administracyjnych. Jednym z tych wyjątków jest, powołany już art. 411 ust. 1 Prawa wodnego. W poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 r., instytucję tę regulował art. 134, w sposób tożsamy z obecną regulacją, zatem wszelkie poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do art. 134 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., zachowują aktualność w zakresie wykładni art. 411 ust. 1 Prawa wodnego. J. Szachułowicz zwracał uwagę, że: "Art. 134 podkreśla rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest ono związane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela".
Jeżeli zaś chodzi o samo następstwo prawne, to jest ono pojęciem właściwym dla nauki prawa cywilnego i polega na, ogólnie rzecz ujmując, sukcesji praw i obowiązków przysługujących jednemu podmiotowi przez drugi. A. Kidyba w ramach "zbioru sukcesji" wymienia: sukcesję uniwersalną w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, sukcesję praw udziałowych, sukcesję praw i obowiązków pracowniczych oraz ograniczoną sukcesję w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Następstwo administracyjnoprawne można za E. Szczygłowską określić jako sytuację, w której następca prawny będący podmiotem zewnętrznym względem administracji, przejmuje prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawym innego podmiotu i w konsekwencji dochodzi do nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego.
W świetle powyższego, jako następcę prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, należy uznać podmiot, na który przeszło określone prawo przysługujące temu zakładowi, a które wiąże się z korzystaniem z wód wymagającym uzyskania pozwolenia w takim zakresie, w jakim korzystał z nich zakład będący pierwotnym uprawnionym z pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy za następcę prawnego należy traktować Gminę N.
Zgodnie z art. 411 ust. 2 i 3 Prawa wodnego potwierdzenia przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dokonuje organ właściwy w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji, na wniosek następcy prawnego zakładu. Jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzająca istnienie określonego stanu prawnego.
Podsumowując autor skargi stwierdził, że w każdej sytuacji, w której pojawia się następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, dochodzi do przejścia na tego następcę, z mocy prawa, praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego." (A. Sznajder, Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi, Warszawa 2020).
W stanie faktycznym sprawy niewątpliwie spełnione zostały oba warunki art. 411 Prawa wodnego tj. uprzednie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez zakład oraz następstwo prawne sukcesora względem tego zakładu. W efekcie podjęcia uchwały Nr 254/XXXIII/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N., Gmina N. stała się następcą prawnym przedmiotowej jednostki. Zakres korzystania z usług wodnych nie uległ zmianie w zakresie objętym pozwoleniem wodnym, a pozostał tożsamy w odniesieniu do urządzeń wodnych zarządzany do momentu likwidacji przez jednostkę budżetową. Jednocześnie nie ma znaczenia brak wydania decyzji przez właściwy dla pozwoleń wodnoprawnych organ, gdyż w sytuacjach opisanych w art. 411 Prawo wodne, decyzja ma charakter jedynie deklaratoryjny, to jest potwierdzający zmianę mającą miejsce z mocy prawa.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w jej treści. Poinformował, że Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego.
Podstawę prawną nałożenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych stanowi art. 280 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Strony postępowania nie kwestionują okoliczności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. przez Starostę [...] (decyzja z 16 grudnia 2008 r., znak: OŚR 62231/32/08) z mocą obowiązywania do 15 grudnia 2028 r. Ponadto niesporne jest, że na podstawie uchwały Rady Gminy Niegowa Nr 254/XXXIII/2017 z 30 października 2017 r. dokonano likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. z dniem 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie zgodnie z § 4 tej uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia następstwa prawnego skarżącej gminy po zlikwidowanej jednostce budżetowej gminy będącej adresatem pozwolenia wodnoprawnego, od którego to następstwa zależy zasadność nałożenia na gminę opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych. Tożsamy problem stanowił przedmiot rozważań tutejszego Sądu, który wyrokami z 16 maja 2023 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 203/23 i II SA/Łd 204/23, uwzględnił skargi Gminy N. i uchylił zaskarżone decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych. Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni podziela i aprobuje stanowisko zaprezentowane w motywach wspomnianych wyżej orzeczeń.
Wskazać wobec tego trzeba, że przepisy ustawy - Prawo wodne przewidują możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego zakładu, który to pozwolenie wodnoprawne uzyskał. Powyższa instytucja prawna została uregulowana w szczególności w art. 411 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, a w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca stwierdził, że organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenie. Pojęcie "potwierdzenie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, w szczególności nie uczyniono tego w art. 16 powołanej ustawy. W języku polskim zwrot ten oznacza "stwierdzenie lub poświadczenie prawdziwości, wiarygodności albo istnienia czegoś".
Z całą mocą należy zatem podkreślić, iż bezzasadna jest argumentacja organu wskazująca na konieczność złożenia przez podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji wniosku o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych. Zaakcentowania bowiem wymaga, że przepis art. 411 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na nabywcę, bez względu na to czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie zaistniałych już z mocy prawa faktów (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4100/21, wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., II SA/Bk 390/18).
Następnie należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się w art. 411 ust. 1 Prawa wodnego pojęciem "zakład", które zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 73 tej ustawy, zgodnie z którym przez zakład należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Definicji tej odpowiada zarówno pierwotny adresat pozwolenia wodnoprawnego – Gminny Zakład Komunalny w N., jak i obecna strona skarżąca – Gmina N. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w postaci zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj.: Dz.U. 2022 r., poz. 559). W tym kontekście zasługuje na aprobatę argumentacja strony skarżącej, iż Gminny Zakład Komunalny w N. (adresat pozwolenia wodnoprawnego) był jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tj.: Dz.U. 2021 r., poz. 679). Pamiętać bowiem trzeba, że komunalne zakłady budżetowe, nie posiadają odrębnej podmiotowości prawnej, wobec czego występują w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, to tak naprawdę Gmina N., posługując się formą określoną prawem - samorządowym zakładem budżetowym, wykonywała ciążące na niej z mocy prawa zadania. Obecnie – po likwidacji tego zakładu – wspomniane zadanie własne nadal skarżącą gminę obciąża, lecz wykonuje je już bezpośrednio przy użyciu aparatu pomocniczego w postaci Urzędu Gminy N. Taka konkluzja płynie z treści uchwały nr 254/XXXIII/2017 z 30 października 2017 r. o likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N. Dodatkowo, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż jeżeli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2) nie ma obowiązku określania skonkretyzowanego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej, znajdującego się dotychczas w jej zarządzie. Wystarczy, że określi, czy mienie likwidowanej jednostki budżetowej pozostanie dalej mieniem samorządu terytorialnego, czy też samorząd zbywa to mienie jako zbędne, w sposób prawem dopuszczalny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., I OSK 767/14). Zatem, sporne sformułowanie o przejęciu mienia likwidowanej jednostki przez urząd gminy należy zrozumieć w ten sposób, że mienie likwidowanej jednostki budżetowej jest potrzebne do dalszych zadań gminnych i nie podlega zbyciu. Skoro urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego, to wypada uznać, że rada gminy zleciła dalsze zarządzenie mieniem po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym przez własny organ wykonawczy przy pomocy aparatu pomocniczego. Powyższe związane jest z tym, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych obowiązkiem rady gminy było – przy likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N. – zadysponowanie mieniem likwidowanej jednostki. Jeżeli mienie nie podlega zbyciu, to nadal pozostaje mieniem gminy, powracając do macierzy, a zatem to właśnie skarżąca gmina nadal dysponuje instalacją do poboru wody i faktycznie tego poboru dokonuje.
Ponadto warto dostrzec, że argumentacja organu zmierzająca do wykazania, że mienie likwidowanego zakładu komunalnego przejął urząd gminy prowadzi do wniosków co do zasady niepoddających się zasadom racjonalnego rozumowania, albowiem urząd gminy nie jest wyodrębnioną jednostką, która może być podmiotem praw i obowiązków. Słusznie w tym zakresie podnosi skarżąca, że urząd gminy – jako aparat pomocniczy organu wykonawczego - jest tylko jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji.
Reasumując tę część rozważań, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż Gmina N. na podstawie art. 411 Prawa wodnego jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N. W rezultacie należało przyjąć, że skoro skarżąca jest następcą prawnym zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, to nie mogło być mowy o korzystaniu z usług bez pozwolenia wodnoprawnego i nałożenia z tego tytułu opłaty podwyższonej, gdyż korzystała z pozwolenia swego poprzednika.
Abstrahując od powyższego należy dostrzec również inne uchybienie organu, który miał obowiązek rozważyć zaistnienie przesłanek z art. 189f k.p.a., a tymczasem organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, bez rozwinięcia motywów, że te przesłanki nie wystąpiły. O prawidłowym sposobie prowadzenia rozważań na gruncie art. 189f k.p.a. wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2022 r., II SA/Wr 436/22, który zwrócił uwagę, że organ powinien zbadać i wyjaśnić stronie wagę naruszenia prawa oraz wytłumaczyć dlaczego nie mógł odstąpić od nałożenia kary, w razie wyboru takiego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Jak prawidłowo wskazał organ, przyjmuje się, że ocena wagi naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Niemniej jednak ta ostatnia uwaga ma tylko walor edukacyjny, skoro w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany uwzględnić, iż Gmina N. na podstawie art. 411 Prawa wodnego jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N.
Wobec powyższych uchybień, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego ujawniło się w błędnej interpretacji art. 411 Prawa wodnego, a w konsekwencji błędnym jego niezastosowaniu przez organ i nieustaleniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N. Powyższe rozważania prowadzą także do stwierdzenia, że organ naruszył art. 280 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego bezpodstawnie nakładając na skarżącą podwyższoną opłatę za pobór wód bez pozwolenia.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku uwzględniając regulacje art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 2093 zł obejmuje równowartość wpisu od skargi - 293 zł i wynagrodzenia adwokata - 1800 zł.
es