II SA/Łd 206/23

II SA/Łd 206/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 16 pkt 73, art. 280 pkt 1 lit. a), art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 411 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 11 ust. 1, art. 14 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 roku sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 grudnia 2022 roku znak: WA.ZUO.3.471.99.OP.2019.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy N. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzją
z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: WA.ZUO.3.471.99.OP.2019.MA, na podstawie
art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy
z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) (dalej: Prawo wodne), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) (dalej: k.p.a.) – Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: organ) określił Gminie N. (dalej także: skarżąca) opłatę podwyższoną za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. w wysokości 280 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia 7 listopada 2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim (dalej także: PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim) na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji, WA.ZU0.3.471.99.OP.2019.MA, dla Gminy N. za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 280 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia
w miejscowości A. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Powołana informacja została doręczona Gminie N. dnia 15 listopada 2022 r.
Gmina N. dokonała dnia 29 listopada 2022 r. zapłaty opłaty podwyższonej za okres III kwartału 2019 r. w wysokości 280 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A.
W dniu 2 grudnia 2022 r. do Zarządu Zlewni wpłynęła reklamacja pełnomocnika Gminy N. na informację WA.ZUO.3.471.99.OP.2019.MA,
w której zakwestionowano wysokość opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił faktu następstwa prawnego Gminy N. w stosunku do zlikwidowanej jednostki budżetowej Gminny Zakład Komunalny w N., jak również treści złożonych uprzednich wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W wyniku rozpatrzenia powyższej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni
w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołaną wyżej decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., określił Gminie N. opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim po powtórnym przeanalizowaniu wszystkich posiadanych dokumentów nie zgodził się z reklamacją Gminy N. Organ przywołał treść § 1 pkt 1 uchwały
Nr 254/XXXI11/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r., z którego wynikało, że likwiduje się jednostkę budżetową o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. Jednocześnie zgodnie z § 4 ww. uchwały z dniem
1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przejmuje Urząd Gminy N. Ponadto w myśl § 2 pkt 4 tejże uchwały na likwidatora Gminnego Zakładu Komunalnego w N. wyznacza się Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego w N.
Dalej organ wskazał, że istniejący wcześniej Zakład Komunalny w N. nie posiadał osobowości prawnej. Zgodnie ze Statutem Gminy N.
– załącznikiem do uchwały Nr 227/XXXIII/2009 Rady Gminy N. z 4 września 2009 r. oraz z uchwały Nr 66/IX/2011 z 24 czerwca 2011 r. w sprawie: nadania Statutu Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. wynika, że Gminny Zakład Komunalny jest jednostką budżetowa w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, realizuje zadania ze środków finansowych zatwierdzonych uchwałą budżetową i przekazanych z budżetu gminy. Zdaniem organu, ważne jest również to, iż Gminny Zakład Komunalny kierowany jest przez Dyrektora, który jest zatrudniany
i zwalniany przez Wójta. Z kolei Gmina N. posiada osobowość prawną, otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, zasady
i termin przekazywania środków określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W Gminie władzę sprawuje Wójt, który kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Gminy.
Organ stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających następstwo prawne po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w złożonej reklamacji. Również Uchwała Rady Gminy N. nie potwierdza następstwa.
Zdaniem organu, w związku z tym, że decyzja wodnoprawna, na którą powołuje się Gmina N., została wystawiona dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N. nie można uznać, iż prawa i obowiązki wynikające z decyzji zostały przejęte przez Gminę N. Jak wynika z poglądu przyjętego w orzecznictwie
m. in. Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej są podmiotami korzystającymi ze środowiska, wprawdzie na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże zakłady budżetowe chociaż nie posiadają osobowości prawnej mają przymiot strony w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Dalej organ stwierdził, że przepisy prawa materialnego pozwalają na uznanie samorządowego zakładu budżetowego za adresata decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a przepis art. 29 k.p.a. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zatem bez wątpienia adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z 16 grudnia 2008 r., znak: OŚR 62231/33/08, był Zakład Budżetowy a nie Gmina.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2283/12, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi,
że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi
(art. 9 ust. 1 ustawy). Z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) wynika, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego (art. 2 ww. ustawy). Zakres i zasady działania oraz organizację samorządowych zakładów budżetowych określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
- art. 1 ust. 1. Z art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika również, że zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz - mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy (art. 15 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy samorządowy zakład budżetowy (art. 16 ust. 1 ww. ustawy).
Organ wyjaśnił następnie, że w ramach postępowania odwoławczego, w ślad za twierdzeniem zawartym w reklamacji, jakoby Gmina N. jest następcą prawnym zlikwidowanej jednostki budżetowej, co miało wynikać także z treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych, dokonał weryfikacji wniosków wpływających do tutejszej jednostki jako miejscowo właściwej i stwierdził, iż brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wniosków inicjujących wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z treści przedłożonej uchwały likwidatorem likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego został dyrektor. W ramach niniejszego postępowania nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, iż likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw z wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Brzmienie zaś § 4 uchwały nr 254/XXXIII/2017 wskazuje jedynie na fakt, iż na rzecz Urzędu Gminy N. przeniesiono wyłącznie mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Może on powierzyć prowadzanie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Do określenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy służy regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.
Organ podkreślił, że na odrębność regulacji prawnej w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, a także możliwości przenoszenia praw z tejże decyzji na następców prawnych, wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 674/06, które wprawdzie zapadło na gruncie starego Prawa wodnego, jednakże zachowuje ono pełną aktualność na gruncie aktualnego Prawa wodnego. Z art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 134 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wynika, ze aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, w tym spółka przejmująca inna spółkę, nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, powinna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń o których mowa. Jeżeli spółka przejmująca tego nie zrobi przed przejęciem łączącej się spółki, to z mocy art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenia, o których mowa, udzielone spółce przejmowanej wygasającą i jako takie nie mogą już stanowić przedmiotu sukcesji. To zaś oznacza, że ustanowiona art. 494 § 1 KSH sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego.
Niezależnie od powyższego organ na etapie określenia opłat podwyższonych w formie decyzji administracyjnej rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W okoliczności powyższej sprawy nie wystąpiły, zdaniem organu, przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f k.p.a.
Następnie organ stwierdził, że w oparciu o przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres III kwartału 2019 r. w wysokości 280 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A., albowiem reklamacja Gminy N. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim. Określenia wysokości opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Opłata zmienna za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. została naliczona na podstawie przesłanego do Zarządu Zlewni oświadczenia Gminy N. w formie informacji zmiennej znak: WA.ZUO.3.470.2250.OZ.2019.KM. Opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim w informacji
nr 2250 ZZ Piotrków Trybunalski, OZ/III kwartał/2019 w wysokości 56 PLN za okres III kwartału 2019 r.
Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik Gminy N. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 411 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ku temu przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i wydanie decyzji określającej opłatę podwyższoną przy braku jakichkolwiek podstaw uprawniających organ do takiego działania;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej, jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego – Gminę N., podczas gdy status ustawowy jednostek branych pod uwagę w niniejszej sprawie oraz ich wzajemne relacje prowadzą do odmiennego wniosku.
Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy N. stwierdził, że oczywistym jest i nie wymaga dodatkowej regulacji, że po zlikwidowaniu jednostki budżetowej - Gminnego Zakładu Komunalnego - wszelkie ciążące na niej prawa i obowiązki zostały przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką w tym przypadku jest Gmina N. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim status jaki został nadany jednostkom budżetowym na gruncie przepisów prawa. Zakład budżetowy tak naprawdę jest jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). Zatem to Gmina, jedynie przy użyciu określonej prawem jednostki, wykonuje ciążące na niej z mocy prawa zadania. Bezsporne powinno być zatem przyjęcie koncepcji sukcesji generalnej na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach jak wskazany powyżej i uznanie, że wchodzi ona w ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego z mocy prawa. Zakład budżetowy był adresatem pozwolenia tylko i wyłącznie po to, by realizować zadania własne gminy. Wbrew twierdzeniom organu nie było zatem konieczne przedstawienie dokumentów świadczących o tym, że likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw.
Dalej pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tworząc samorządową jednostkę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Zgodnie z art. 12 ust. 3 wskazanej ustawy, likwidując samorządową jednostkę budżetową, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Należności i zobowiązania likwidowanej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 pkt 2 FinPublU).
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że taka konstrukcja regulacji określających funkcjonowanie m. in. gminnych jednostek budżetowych sprawia, że stanowią one jedynie formę wykonywania gospodarki komunalnej, sprawując zarząd nad powierzonym jej mieniem. Właśnie w ramach mienia jednostki budżetowej wyróżnić należy urządzenia wodne, które służyły dotychczas realizacji przez tę jednostkę usług wodnych w odniesieniu do których była adresatem pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie braku decyzji organu stanowiącego gminy w sprawie powołania w miejsce likwidowanej jednostki budżetowej innej jednostki organizacyjnej, mienie powierzone w zarząd wróci do majątku gminy, a co za tym idzie, dojdzie do całościowego przejścia składników majątku relewantnych w kontekście realizacji usług wodnych w ramach udzielonego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego.
Pełnomocnik skarżącej wskazał także, że przedstawionej powyżej argumentacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z uchwałą Nr 254/XXXIII/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia
2017 r., mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N.
Po pierwsze wynika to z art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym likwidując samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu tego zakładu. Należy mieć na względzie, że wskazana regulacja stanowi jedynie lex specialis dla ogólnej zasady sukcesji generalnej i nie podważa jej w jakimkolwiek stopniu.
Po drugie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, należy zwrócić uwagę na sam status urzędu gminy. Urząd gminy jest obligatoryjną jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3045/12, Legalis). Zapewnia obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych. Urząd gminy nie jest organem. Urząd gminy (miasta) to aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 812/12, Legalis). Można go określić jako zespół środków materialnych i osobowych, służących do wykonywania kompetencji i zadań organów (Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 77). Jest to więc aparat pomocniczy (biuro) organów gminy (Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 214
i n.).
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, należy zatem uznać, ze poprzez określenie w uchwale likwidującej Gminnego Zakładu Komunalnego, że należący do tej jednostki majątek przejmuje Urząd Gminy N., doszło de facto do przeniesienia tego majątku na samą Gminę N., a to z racji ustawowego statusu oraz wzajemnych relacji wskazanych powyżej jednostek.
W świetle powyższej argumentacji, zdaniem pełnomocnika skarżącej oczywistym jest, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. 411 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którym następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jedynie potwierdza takie przejęcie praw i obowiązków, wydając w tym celu stosowną decyzję. Analizując ten przepis wyjaśnić należy, że zakład na gruncie ustawy rozumiany jest jako podmiot korzystający z wód w ramach usług wodnych, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające zgody wodnoprawnej (art. 16 ust. 1 pkt 73 Prawa wodnego). Usługi wodne natomiast polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (art. 35 Prawa wodnego).
Z powyższego wynika, zdaniem pełnomocnika skarżącej, iż pozwolenie wodnoprawne jest aktem powiązanym z pojęciem zakładu, z jego substratem, który utożsamiać należy z pewną kategorią czynności co do zasady związanych z korzystaniem z określonych urządzeń wodnych. Taka konstrukcja definicji zakładu stanowi przyczynę umożliwienia przez ustawodawcę przejścia uprawnień wodnoprawnych jako związanych właśnie z korzystaniem z konkretnych urządzeń wodnych w określonym celu. Mienie, co prawda zostało przeniesione na Urząd Gminy, lecz należy mieć na uwadze, że jednostka ta stanowi jedynie aparat pomocniczy do sprawowania władzy w Gminie jako takiej.
Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w prawie administracyjnym materialnym występują wyjątki od zasady stałości adresata decyzji administracyjnych. Jednym z tych wyjątków jest, powołany już, art. 411 ust. 1 PrWod. W poprzednio obowiązującej PrWod z 2001 r., instytucję tę regulował art. 134, w sposób tożsamy z obecną regulacją, zatem wszelkie poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do art. 134 ust. 1 PrWod z 2001 r., zachowują aktualność w zakresie wykładni art. 411 ust. 1 PrWod. J. Szachułowicz zwracał uwagę, że: "Art. 134 podkreśla rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest ono związane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela".
Następnie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że jeżeli chodzi o samo następstwo prawne, to jest ono pojęciem właściwym dla nauki prawa cywilnego i polega na, ogólnie rzecz ujmując, sukcesji praw i obowiązków przysługujących jednemu podmiotowi przez drugi. A. Kidyba w ramach "zbioru sukcesji" wymienia: sukcesję uniwersalną w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, sukcesję praw udziałowych, sukcesję praw i obowiązków pracowniczych oraz ograniczoną sukcesję w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Następstwo administracyjnoprawne można za E. Szczygłowską określić jako sytuację o charakterze administracyjnoprawym innego podmiotu i w konsekwencji dochodzi do nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego.
W świetle powyższego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, jako następcę prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, należy uznać podmiot, na który przeszło określone prawo przysługujące temu zakładowi, a które wiąże się z korzystaniem z wód wymagającym uzyskania pozwolenia w takim zakresie, w jakim korzystał z nich zakład będący pierwotnym uprawnionym z pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy za następcę prawnego należy traktować Gminę N. Zgodnie z art. 411 ust. 2 i 3 PrWod potwierdzenia przejęcia praw i obowiązków wynikających
z pozwolenia wodnoprawnego dokonuje organ właściwy w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji, na wniosek następcy prawnego zakładu. Jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzająca istnienie określonego stanu prawnego. W każdej sytuacji, w której pojawia się następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, dochodzi do przejścia na tego następcę, z mocy prawa, praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (A. Sznajder, Pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi, Warszawa 2020).
W ocenie pełnomocnika skarżącej, w stanie faktycznym sprawy niewątpliwie spełnione zostały oba warunki art. 411 Prawa wodnego tj. uprzednie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez zakład oraz następstwo prawne sukcesora względem tego zakładu. W efekcie podjęcia uchwały Nr 254/XXXIII/2017 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N., Gmina N. stała się następcą prawnym przedmiotowej jednostki. Zakres korzystania z usług wodnych nie uległ zmianie w zakresie objętym pozwoleniem wodnym, a pozostał tożsamy w odniesieniu do urządzeń wodnych zarządzanych do momentu likwidacji przez jednostkę budżetową. Jednocześnie nie ma znaczenia brak wydania decyzji przez właściwy dla pozwoleń wodnoprawnych organ, gdyż w sytuacjach opisanych w art. 411 Prawa wodnego, decyzja ma charakter jedynie deklaratoryjny, to jest potwierdzający zmianę mającą miejsce z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r., przeprowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, nie były obecne strony, ani ich pełnomocnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: WA.ZUO.3.471.99.OP.2019.MA, określającą Gminie N. opłatę podwyższoną za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A.
w wysokości 280 zł, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje
na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625) (dalej: Prawo wodne).
Jak stanowi art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się między innymi w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
W niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się w związku z powyższym do odpowiedzi na pytanie, czy Gmina N., w świetle przepisu art. 411 Prawa wodnego, jest następcą prawną zakładu, który uzyskał i posiadał pozwolenie wodnoprawne czyli Gminnego Zakładu Komunalnego w N.
W pierwszej kolejności należy przytoczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei jak stanowi art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "gmina może tworzyć zarówno jednostki organizacyjne pozbawione osobowości prawnej, jak i mające tę osobowość [...] Do pierwszej grupy należy zaliczyć jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, objęte art. 10–16 u.f.p. Do form organizacyjno-prawnych jednostek sektora samorządowego finansów publicznych zalicza się jednostkę budżetową oraz samorządowy zakład budżetowy." (K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 9, LEX). Z powyższego wynika, że gmina może realizować zadania poprzez swoje jednostki, którymi mogą być między innymi nie posiadające osobowości prawnej: jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe.
Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) zadania własne gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Przy czym jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r.: "Do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami u.f.p., jak i inne." (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II GSK 1091/09, LEX nr 1125246, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie przedstawiciele doktryny uznają, że zakład budżetowy nie jest jedyną formą organizacyjną poprzez którą gmina może realizować powyższe zadania, bowiem "Jednostki samorządu terytorialnego, a także ich związki oraz związki metropolitalne, nie mają obowiązku tworzenia samorządowych zakładów budżetowych nawet wtedy, gdy zadania własne zawierają się w katalogu sformułowanym w art. 14 u.f.p.2009 i jednocześnie są zadaniami o charakterze użyteczności publicznej." (M. Ofiarska [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 14, LEX). Sąd podziela powyższe stanowisko.
Należy podkreślić, że jednostka organizacyjna utworzona przez gminę, w tym także jednostka budżetowa czy zakład budżetowy, jest częścią struktury organizacyjnej gminy (tak przykładowo A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 9, LEX). Istotnym jest również to, że zarówno jednostka budżetowa jak i zakład budżetowy działają w ramach osobowości prawnej gminy (por. wyrok SN z dnia 15 września 2009 r., II UK 416/08, OSNP 2011, nr 9-10, poz. 130).
Jednostką organizacyjną gminy jest także urząd gminy. Przy czym, jak słusznie podkreślają przedstawiciele doktryny "Urząd gminy jako jednostka budżetowa tym różni się od innych jednostek, że zawsze jest tworzony, a przy tym organizację i zasady jego funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany w drodze zarządzenia wójta (art. 33 ust. 2)." (K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 9, LEX). Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym gminna jednostka budżetowa nie ma własnego mienia, zarządza jedynie pewną częścią majątku gminy, która została jej przez tę gminę powierzona (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I FSK 1653/14, LEX nr 2082172, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że zlikwidowany Gminny Zakład Komunalny w N. był jednostką budżetową Gminy N., o której mowa w art. 11 ustawy o finansach publicznych (a nie jak błędnie uznał organ zakładem budżetowym). Jednostka ta wykonywała między innymi zadania gminy N. w zakresie zaopatrzenia w wodę. Bezsporne jest, że Gminny Zakład Komunalny w N. był zakładem,
o którym mowa w art. 16 pkt 73 Prawa wodnego. Powyższa jednostka budżetowa była adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...]. W związku z likwidacją Gminnego Zakładu Komunalnego w N. Uchwałą nr 254/XXXIII/2017 Rady Gminy Niegowa z dnia 30 października 2017 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. (dalej: uchwała likwidacyjna) z dniem 31 grudnia 2017 r.:
1) jego zadania przejął Urząd Gminy N. (§ 1 ust. 1 uchwały likwidacyjnej),
2) z dniem 1 stycznia 2018 r. (a nie jak omyłkowo wskazuje uchwała likwidacyjna
z dniem 1 stycznia 2017 r.) mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. przejął Urząd Gminy N. (§ 4 uchwały likwidacyjnej). Zdaniem Sądu powyższa uchwała likwidacyjna w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę statusu zadania w zakresie zaopatrzenia w wodę, bo nadal było to zadanie Gminy N. Powyższa uchwała likwidacyjna w żaden sposób nie wpłynęła także na status mienia, którym poprzednio dysponował Gminny Zakład Komunalny w N.,
bo nadal było to mienie Gminy N. Tak więc, zdaniem Sądu, w wyniku podjęcia uchwały likwidacyjnej zmianie uległa jedynie jednostka organizacyjna gminy wykonująca zadania Gminy N. w zakresie zaopatrzenia w wodę. Należy podkreślić, że wskazany w uchwale likwidacyjnej Urząd Gminy N. jako następca Gminnego Zakładu Komunalnego w N. wchodzi w skład struktury organizacyjnej Gminy N. Powyższe prowadzi do wniosku, że bez wątpienia Gmina N. działająca poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Urząd Gminy N. jest następcą prawnym Gminnego Zakładu Komunalnego w N., który uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Gmina N. działająca poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Urząd Gminy N. jest zakładem w rozumieniu art. 16 pkt 73 Prawa wodnego, ponieważ między innymi korzysta z wód w ramach usług wodnych. Usługi wodne świadczone przez Gminę N. działającą poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Urząd Gminy N. polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Biorąc powyższe pod uwagę, w kontrolowanej sprawie, organ powinien zastosować przepis art. 411 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. W konsekwencji powyższego organ powinien uznać, że Gmina N. działająca poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Urząd Gminy N. przejęła prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., III OSK 4100/21, LEX nr 3331971, CBOSA).
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 411 ust. 2 i 3 Prawa wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Przy czym decyzję taką wydaje się na wniosek następcy prawnego. Jednakże decyzja taka jest decyzją deklaratoryjną, co potwierdził także między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., stwierdzając, że "Z treści art. 411 ustawy z 2017 r. Prawo wodne nie wynika, żeby ustawodawca uzależnił skuteczne przejęcie praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym przez następcę prawnego od wydania stosownej decyzji potwierdzającej tę okoliczność, czyli aby nadał decyzji charakter konstytutywny. Za powyższą wykładnią omawianego przepisu przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także celowościowa." (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2023 r., III OSK 6965/21, LEX nr 3501797, CBOSA).
Powyższe prowadzi do wniosku, że brak było podstawy prawnej do ustalenia przez organ opłaty podwyższonej w zaskarżonej decyzji, bowiem Gmina N. działająca poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Urząd Gminy N. przejęła prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N., a brak potwierdzenia takiego przejęcia stosowną decyzją nie stanowiło podstawy do ustalenia przez organ opłaty podwyższonej. Tak więc organ ustalając, w zaskarżonej decyzji, Gminie N. opłatę podwyższoną na podstawie art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego uczynił to z naruszeniem prawa.
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając przede wszystkim, że organ dokonał błędnej wykładni art. 411 ust. 1 Prawa wodnego czego skutkiem było naruszenie art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Organ naruszył przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnego rozpoznania reklamacji skarżącej, uwzględniając wykładnię art. 411 Prawa wodnego dokonaną przez Sąd.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
es