II SA/Po 1291/03

II SA/Po 1291/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka /-/ G.Radzicka
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z [...] r. nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie o zwrot nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] położonej w P. na Osiedlu S., stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy 32 obręb Z., odpowiadającą dawniej nieruchomości położonej w P. przy ul. R. zapisanej w księdze wieczystej Z. tom 10 wykaz 254, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy 7, działka nr [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że aktem notarialnym [...] z dnia [...] 1979r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w P., H.G. zbyła Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2 i to w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10 poz. 64 ze zm.). Powołując się na decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z [...] 1972r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji [...] w P. w § 2 pkt b umowy wskazano, że nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo spółdzielcze.
Następcy prawni T.G. w 1992r. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zarzucając, że przez okres 13 lat nieruchomości nie zagospodarowano zgodnie z celem określonym w umowie i po zburzeniu wywłaszczonych budynków nieruchomość stanowi teren leżący odłogiem.
Mimo, że spadkobiercy H.G. wnieśli o zwrot nieruchomości, decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Miasta P. odstąpił w użytkowanie wieczyste grunty stanowiące własność Miasta P. położone przy ulicach: K.-Z.-I., w tym również nieruchomość będącą przedmiotem sprawy o zwrot nieruchomości, Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P., która swoje prawo ujawniła w księdze wieczystej KW nr [...] dnia [...] r.
Wznowione postępowanie na wniosek E.G. w sprawie oddania działki będącej przedmiotem sprawy o zwrot nieruchomości zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Zarządu Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej ustanowienia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. oznaczonego jako część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, arkusz mapy 36, obręb Z., Osiedle P. (dawniej działka [...] o powierzchni [...] m2, arkusz mapy 6, obręb Z.) oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, arkusz mapy 32, obręb Z. (dawniej działka nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa.
Na czas wznowionego postępowania w sprawie oddania działki w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w P., postępowanie o zwrot nieruchomości było zawieszone i po jego podjęciu, organ stwierdził, że wprawdzie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel bądź jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to zgodnie z art. 229 przytoczonej ustawy roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Uznając więc, że postępowanie o zwrot nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, organ I instancji postępowanie umorzył.
Odwołanie od decyzji złożyła E.G. zarzucając, że przy wydaniu decyzji pominięto jej pismo do Prezydenta m. z [...] r., a nadto, że organy rozpoznające sprawę nie wzięły pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu sygn. II SA/Po 365/99, który uchylał dotychczasowe decyzje.
W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił jej argumentację, jakkolwiek przyznał, że pierwsze pismo w przedmiocie zwrotu nieruchomości skarżąca złożyła [...] r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu E.G. podniosła, że mimo upływu 24 lat od zabrania gruntu jej matce, nie zagospodarowano nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a nadto, że rozstrzygając sprawę organy nie wzięły pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 23 maja 2000r. sygn. II SA/Po 365/99 stwierdzającego, że decyzja Zarządu Miasta P. przekazująca nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A." wydana została z naruszeniem prawa. W konkluzji skarżąca żądała zwrotu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w przepisie art. 229 stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 – a więc o zwrot nieruchomości – nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Użytym przez ustawodawcę pojęciom należy nadać taką treść, iż roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ – mimo tej przeszkody – wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego (vide wyrok NSA w sprawie I SA 1539/99 z 16 listopada 2000r.).
Wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej z [...] r. to jest niespornym, że zakończyło się ono przed organem I instancji [...] r.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998r. i na mocy art. 233 zamieszczonego w przepisach przejściowych, sprawa wszczęta lecz nie zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy musi być prowadzona na podstawie jej przepisów.
Tak więc organy administracji prowadzące sprawę ponad 13 lat, musiały ostatecznie zastosować przepisy przytoczonego wyżej art. 229, gdyż doszło do ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa wieczystego użytkowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A", a spółdzielnia ujawniła swoje prawo w księdze wieczystej [...] r.
Wbrew zarzutom skarżącej organy administracyjne przy rozpoznawaniu sprawy nie mogły brać pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu sygn. II SA/Po 365/99 z 23 maja 2003r., bowiem wyrok ten dotyczył umorzenia postępowania w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A." gruntów stanowiących własność Miasta P. położonych w P. przy ulicach K.-Z.-R.-I. Stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie doprowadziło ostatecznie, do wydania decyzji przez Zarząd Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], w której rozstrzygnięto, że decyzja Zarządu Miasta P. z [...] r. nr [...] w części dotyczącej ustanowienia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego geodezyjnie jako dz. [...] ark. 36 obręb Z. (dawniej dz. [...]) oraz dz. [...] ark. 32 obręb Z. (dawniej dz. [...]) została wydana z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...], powoduje ten skutek, że pozostaje w obrocie decyzja z [...] r. nr [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, z tym że rozstrzygnięcie stwierdzające, że nastąpiło to z naruszeniem prawa, pozwala stronie na dochodzenie odszkodowania w związku z brzmieniem art. 153 kpa przed sądem powszechnym i to z konsekwencjami wynikającymi w treści Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. SK 18/2000 – Dziennik Ustaw nr 145 z 2001r. z 18 grudnia 2001r.
Jednak dla istoty żądania zwrotu nieruchomości nie ma to znaczenia, bowiem jest faktem, że przedmiotowa nieruchomość jest oddana w wieczyste użytkowanie i organ musiał zastosować przepisy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro przepis stwierdza, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, to postępowanie musiało być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Jakkolwiek zarzutu tego skarżąca nie podnosiła, to z uwagi na konieczność rozważenia z urzędu możliwości wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "b" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3 KPA Sąd, orzekający w sprawie musiał odnieść się do oceny prawnej – na podstawie art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) – wyrażonej w Uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. (OPS 1/03) stanowiącej, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości., która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyklucza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta".
U podstaw odmiennego poglądu, a mianowicie, że w sprawach zwrotu nieruchomości Prezydent Miasta, a w niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z upoważnienia Prezydenta nie są wyłączeni od rozstrzygania legły następujące argumenty.
Organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a o tym stanowią przepisy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. P. jest miastem na prawach powiatu, (art. 91, 92 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 ze zm.; załącznik do rozporządzenia rady Ministrów z 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz.U. nr 103 poz. 652. część XV Województwo W.) i Prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 KPA "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
w pkt 1; "w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki"
w pkt 4; "w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3".
W ocenie Sądu art. 24 § 1 pkt 1 KPA określa przesłanki wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, a powodem tego wyłączenia nie jest jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko taki stosunek prawny, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika.
Zadaniem Sądu pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest Urząd Gminy, a nie Gmina.
Prezydent Miasta w Urzędzie Gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie Gminy (vide ustawa z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych – Dz.U. z 1990r. nr 21 poz. 124 ze zm.).
Gminą jest twór prawny złożony z dwóch elementów:
1) wspólnoty samorządowej
2) odpowiedniego terytorium.
Wspólnota samorządowa stanowi substrat ludzki, a terytorium – substrat rzeczowy gminy (vide: Komentarz do ustawy o Samorządzie Gminnym pod redakcją A.Szewca, G.Jyża, Z.Pławeckiego Dom Wydawniczy ABC str. 19).
Skoro więc Prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o zwrocie nieruchomości, bądź odmawia jej zwrotu, a nieruchomość jest własnością Gminy to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu.
Zdaniem Sądu za takim rozumowaniem przemawia domniemanie racjonalności ustawodawcy, który w wielu sprawach przekazuje organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków gminy. Przykładem może być powierzenie prezydentowi miasta wydawanie decyzji, co do inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2003r. nr 80 poz. 717 w związku z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w sytuacji gdy stroną jest gmina, czy też wydawanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tu decyzję o wymierzeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a opłata ta jest dochodem gminy. Gdyby akceptować wywody uchwały z 19 maja 2003r. (OPS 1/03) to Prezydent Miasta, którego nazywa się "pracownikiem gminy" również podlegałby wyłączeniu, gdyż poprzez swoje rozstrzygnięcia zwiększa dochody gminy. Przykłady podobnych uregulowań, w których Gmina jest stroną postępowania można by mnożyć, a akceptacja poglądu, że "prezydent jako pracownik gminy" podlega wyłączeniu sprowadza się do tego, że Prezydent miasta na prawach powiatu nie może wykonywać powierzonych ustawami zadań.
Nie można też podzielić poglądu, że prezydent miasta jest przedstawicielem gminy, co prowadziłoby do wyłączenia go na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.P.A.
Przedstawicielstwo jest instytucją prawa cywilnego (art. 95 KC) i przedstawiciel swoim zachowaniem może wywołać skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego, a w razie dokonania czynności prawnej przedstawiciel składa własne oświadczenie woli, tyle, że, czyni to w imieniu reprezentowanego i z bezpośrednimi skutkami dla niego.
Takich decyzji nie wydaje prezydent, bowiem nie działa w imieniu Gminy.
W polskim systemie prawnym wyraźnie rozróżnia się instytucję przedstawicielstwa od instytucji pokrewnej jakim jest działanie organu osoby prawnej, którego działanie traktuje się tak jak działanie samej osoby prawnej.
W tym kontekście prezydent miasta funkcjonuje jako organ wykonawczy gminy (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), nie może jednak być uznany za przedstawiciela, bowiem nie działa w cudzym imieniu, a mianowicie Gminy.
Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie tezy, że Prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 24 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w której stroną postępowania jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta, nie jest pracownikiem gminy, ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 kodeksu cywilnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 20012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka /-/ G.Radzicka
MarK