II SA/Łd 198/25

II SA/Łd 198/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 131, art. 132 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 18 ust. 1, ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
§ 2 pkt 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 55, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej C. w Ł. oraz W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2025 r. znak: SKO.4150.801.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 listopada 2024 r., nr DPRG-UA-X.1448.2024, znak: DPRG-UA-X.6730.280.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej C. w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 stycznia 2025 r. znak: SKO.4150.801.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 listopada 2024 r., nr DPRG-UA-X.1448.2024, znak: DPRG-UA-X.6730.280.2024 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...], obr. [...] w części: "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych: Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. 2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - w granicy z działką drogową ul. [...], (zgodnie z załącznikiem graficznym); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki o nr ewid, [...] od 0,24, do 0,54; szerokość elewacji frontowej od 15,5m do 37m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) - od 8,Om do 14,Om; geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do 15,5m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki" i w tym zakresie orzekło: "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych: Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1. Zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. 2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - w granicy z działką drogową ul. [...], (zgodnie z załącznikiem graficznym); -wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki o nr ewid, [...] od 0,24, do 0,54; szerokość elewacji frontowej od 15,5m do 37m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) - od 8,0m do 18,0m; geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do 15,5m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki" (pkt 1) oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części (pkt 2).
Z akt sprawy wynika, że 4 lipca 2024 r. spółka W. Sp. z o. o., powoływana dalej jako: "Inwestor" lub "Spółka", złożyła wniosek, uzupełniony 20 sierpnia 2024 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...] w obrębie [...]. Inwestor przedłożył następujące parametry wnioskowanej inwestycji: wielkość powierzchni zabudowy: istniejąca - 336m2 (do wyburzenia) + projektowana 500,0m2 - 550,0m2; parametry zabudowy: wysokość zabudowy - 25,0m-28,0m; liczba kondygnacji nadziemnych - VIII-IX; suma powierzchni kondygnacji nadziemnych - 3000,0m2 - 3500m2; szerokość elewacji frontowej - 32,0m-37,0m; geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych - 3°-5°; zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: obsługa komunikacyjna - z ul. [...] (droga wewnętrzna) poprzez istniejący dojazd; -przewidywana liczba miejsc postojowych - 36-48.
Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...] w obrębie [...] ustalając następujące zasady zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - w granicy z działką drogową ul. [...], (zgodnie z załącznikiem graficznym); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. [...] od 0,24, do 0,54; szerokość elewacji frontowej od 15,5m do 37m: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) - od 8,0m do 14,0m; geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do 15,5m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki.
Wyjaśnił, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnione zostały warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a projekt decyzji został uzgodniony z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Inwestor wnosząc o zmianę ustalonych parametrów w zakresie: wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,56; wysokości elewacji frontowej do 18 m; liczby miejsc parkingowych na każde 45 m2 jedno miejsce postojowe.
Pismem z 16 grudnia 2024 r. właściciele i mieszkańcy lokali przy ul. [...] i ul. [...] w Ł. złożyli odwołanie od ww. decyzji wskazując naruszenie przepisów dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu, nieprawidłową ocenę odziaływania na sąsiednie nieruchomości oraz uniemożliwienie wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu wszystkim stronom tj właścicielom nieruchomości nr [...]. Jednocześnie złożyli wniosek o wznowienie zakończonego postępowania z uwagi na uwzględnienie jako strony w postępowaniu jedynie SM "C." i pominięcie tym samym wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli wyodrębnionych lokali posiadających prawo własności do gruntu.
Postanowieniem z 23 stycznia 2025 r., znak: SKO.4150.835-860.2024 Kolegium orzekło o uchybieniu terminu do złożenia odwołania przez ww. podmioty.
Postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. znak: SKO.4150.809-834.2024 Kolegium orzekło o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na wniesienie wniosku w czasie, gdy decyzja w nim wskazana nie uzyskała jeszcze statusu ostateczności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu odwołania Inwestora uchyliło zaskarżoną decyzję w części, a w pozostałej utrzymało w mocy.
Przywołując treść art 4 ust. 2, art. 59, art. 61 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że ww. regulacje określają przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi, a inwestycja nie może znajdować się w na obszarze, o którym mowa w treści art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p.
Zgodnie z wymogami, po wyznaczeniu obszaru analizowanego dokonano analizy urbanistycznej, z której wynika, że teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...], która na tym odcinku jest drogą wewnętrzną, oraz ma do niej dostęp poprzez istniejący dojazd. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 40,0 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 120,0 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna w połączeniu z zabudową towarzyszącą - gospodarczą/garażową; mieszkaniowa wielorodzinna; usługowa (m. in. handlowa, usługi zdrowia). W zachodniej części obszaru analizowanego przebiega droga krajowa - ul. [...] generująca duże natężenie ruchu oraz jej "stara odnoga", przy której zlokalizowany jest teren wnioskowany, która obecnie pełni funkcję drogi dojazdowej do obiektów usługowych i mieszkalnych, które są przy niej zlokalizowane. W południowej części obszaru analizowanego, ograniczonej ul. [...] znajdują się tereny komunikacyjne - pętla tramwajowa, oraz obiekty usługowe. Centralna oraz północno-wschodnia część obszaru analizowanego zdominowana jest przez zabudowę mieszkaniową. Budynki zlokalizowane wzdłuż odnogi ul. [...] tworzą pas zabudowy usługowo-handlowej przeplatanej budynkami mieszkalnymi. Zabudowa generalnie niska. Wyjątek w tym pasie stanowi jeden obiekt ochrony zdrowia o wysokości III kondygnacji nadziemnych oraz jedna kamienica o wysokości IV kondygnacji nadziemnych. Na wschód od tego pasa niskiej zabudowy znajduje się teren osiedla mieszkaniowego składający się z V i XII kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, który stanowi odrębną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną o zakończonym procesie realizacji.
Teren objęty wnioskiem nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...] (droga powiatowa), ale ma do niej dostęp poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (tzw. "starą [...]") oraz istniejący dojazd. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: przedłożono pisma potwierdzające możliwość dostawy mediów z: sieci energetycznej - pismo z P. S.A.; sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej - pismo ZWiK Łódź; sieci gazowej - pismo P. Sp. z o.o. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] w obrębie [...], w całości oznaczona jest jako B - Tereny mieszkaniowe. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p. Projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z: organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Łodzi; Marszałkiem Województwa Łódzkiego; Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. Organy uzgodniły projekt decyzji w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Organ odstąpił od uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego, operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, podmiotu zajmującego się transportem ropy naftowej lub produktów naftowych, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 5e u.p.z.p.
W ocenie organu wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w ww. przepisach. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Cechy i parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji.
Z uwagi na lokalizację terenu objętego wnioskiem na łuku ul. [...], dla nieruchomości ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy z działką drogową ul. [...].
Następnie Kolegium swierdziło, że wskaźnik zabudowy w obszarze wynosi od 0,15 do 1,0, a dla zabudowy wielorodzinnej od 0,15 do 0,52. Średni dla całego obszaru to 0,54 a dla zabudowy wielorodzinnej 0,27. W związku z powyższym ustalenie wartości tego parametru na podstawie średniej z całego obszaru analizowanego bardzo zawęziłoby przedział powierzchni planowanej zabudowy (od 426 m do 442 m) ograniczając swobodę zaprojektowania planowanego budynku. W związku z powyższym dla wnioskowanej zabudowy ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) od minimalnej wartości tego parametru charakteryzującej działkę znajdującą się w pasie niskiej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż "starej [...]" zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, tj. od 0,24, do średniej wartości tego parametru charakteryzującej całą zabudowę obszaru analizowanego, tj. do 0,54.
Działka objęta wnioskiem ma szerokość od strony "starej ul. [...]" z której odbywa się wjazd na działkę, około 40 m. Dla wnioskowanego budynku ustalono szerokość elewacji frontowej od średniej wartości tego parametru charakteryzującej zabudowę całego obszaru analizowanego, tj. od 15,5 m, do maksymalnej wartości wnioskowanej, tj. do 37 m. Tak ustalona wartość tego parametru będzie nawiązywała do średniej wartości szerokości elewacji frontowych zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym uwzględniając wymiary działki oraz pierzejowy charakter zabudowy mieszkalnej znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...].
W obszarze analizowanym parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) jest od wartości 2,0 m do 35,0 m, a dla zabudowy wielorodzinnej od 7 m do 35 m. Średnia wynosi od 7 m dla całej zabudowy i 22 m dla zabudowy wielorodzinnej. Z uwagi na lokalizację terenu wnioskowanego w strefie niskiej zabudowy, stanowiącej przedpole zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz uwzględniając wyjątek wysokościowy w tej strefie (kamienicę mieszkalną wielorodzinną), dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego organ uznał, że należy ustalić parametry na podstawie średnich wartości charakteryzujących całą zabudowę obszaru analizowanego oraz wartości charakteryzujących budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się w strefie zabudowy niskiej przy ul. [...], tj. od 8,0 m do 14,0 m.
Dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], ustalono geometrię dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do wysokości głównej kalenicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...], tj. do 15,5m. Kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki.
W złożonym odwołaniu inwestor wniósł o zmianę decyzji w zakresie wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,56, wysokości elewacji frontowej do 18 m.
Odnosząc się do wniosku Inwestora organ wskazał, że ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie do 0,54 jest uzasadnione, bowiem jest to średnia wartości tego parametru charakteryzująca całą zabudowę obszaru analizowanego. Zwiększenie jej do wartości żądanej nie jest więc zasadne. Natomiast w kwestii wysokości elewacji frontowej organ stwierdził, że skoro średnia tego parametru z zabudowy wielorodzinnej wynosi 22 m to brak jest uzasadnienia dla odmowy ustalenia tego parametru na poziomie 18 m. Ponadto faktycznie bezpośrednio wzdłuż ulicy "starej [...]", gdzie znajduje się teren inwestycji, zabudowa jest niska, niemniej jednak nie da nie zauważyć, że sam teren inwestycji znajduje się po tej stronie ulicy po której jest również duże osiedle mieszkaniowe z budynkami o wysokości około 35 m. Zatem planowana inwestycja z racji sytuowania znajdzie się właśnie w enklawie tychże wysokich budynków.
Inwestor wniósł także o zmianę decyzji w zakresie miejsc postojowych ograniczając liczbę do 1 miejsca na 45 m2. Wymagana ilość miejsc parkingowych jest jednym z elementów ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Nie chodzi tu o precyzyjne, wiążące wskazanie tego parametru, albowiem problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych będzie rozważany na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli podczas projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), powoływanego dalej jako: "r.w.t." nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej brzmienia odsyłają przepisy techniczno[?]budowlane, w tym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego powinny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku planu miejscowego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wśród kwestii, w których r.w.t. odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych, co wynika z przepisów § 18 ust. 1 i 2 r.w.t., które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium określenie w kwestionowanej decyzji ilości miejsc parkingowych nie narusza przepisów prawa. Takie podejście należy uznać za racjonalne, za dopuszczalne należy uznać także, ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, poprzez określenie ich ilość stosunkowo do powierzchni użytkowej.
W ocenie Kolegium ustalone parametry wynikają z analizy urbanistycznej, są uzasadnione i nie burzą ładu przestrzennego w obszarze analizy. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z 31 stycznia 2025 r., znak: SKO.4150.801.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę zawartą we własnej decyzji z dnia 23 stycznia 2025 r. SKO. 4150.801.2024 uchylającej decyzję z dnia 21 listopada 2024 r. DPRG-UAX.1448.2024 Prezydenta Miasta Łodzi ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...] w obrębie [...] polegającą na omyłkowym zapisie zamiast: "geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do 15,5m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki, winno być: "geometria dachu: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do 18m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli: Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w Ł. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 198/25), powoływana dalej jako: "Spółdzielnia" oraz W. Sp. z o.o. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 199/25).
Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.", powoływana dalej jako: "Spółdzielnia" zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 131 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie Spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego i niepowiadomienie o wniesionym odwołaniu spółki Inwestora dotyczącym podniesienia wysokości elewacji frontowej;
2. art. 132 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, dotyczące braku zgody strony jaką w postępowaniu jest Spółdzielni na uchylenie decyzji organu I instancji;
3. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczące ładu przestrzennego poprzez ich nieprawidłową interpretację.
Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, że organ prowadzący postępowanie nie powiadomił jej jako strony o wniesionym, co stanowi naruszenie przepisów art. 131 k.p.a., tym samym uniemożliwiając spółdzielni jako stronie zajęcie stanowiska.
Odnosząc się do wysokości elewacji frontowej Spółdzielnia stwierdziła, że w linii zabudowy znajdują się budynki, których wysokość nie przekracza 14 m, co słusznie zauważył organ I instancji. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w odległości niespełna 12 m znajduje się budynek spółdzielni usytuowany w kierunku wschód-zachód. Podwyższenie wysokości zabudowy sąsiedniej spowoduje przesłanianie zachodniej części budynku spółdzielni, w której zlokalizowane są balkony mieszkań. Wysokie budynku są usytuowane w innej linii zabudowy, a więc dostępne z innej drogi publicznej niż rozpatrywana zabudowa. Utrzymanie porządku urbanistycznego i ładu przestrzennego osiąga się w szczególności poprzez kontynuację istniejącej linii zabudowy na danym terenie, w szczególności nawiązanie do zlokalizowanych już w tej linii obiektów budowlanych. Wyznaczając granice obszaru analizowanego, linie zabudowy, zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze, organ orzekający nie powinien poszukiwać takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które umiałyby uzasadniać formalną dopuszczalność zabudowy o parametrach wnioskowanych przez inwestora.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W. Sp. z o.o. zaskarżyła w części, tj. co do punktu 2 decyzję organu II instancji w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji w zakresie utrzymującym w mocy punkt II.3.3 decyzji, tj. obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez:
a. określenie warunku w punkcie II.3.3 decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej opartej na ustawie w sposób sprzeczny z art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP prowadzący do ograniczenia prawa własności bez ustawowej podstawy prawnej na zasadzie pełnej uznaniowości organu I instancji, prowadzące do ograniczenia prawa własności bez podstawy zawartej w ustawie i w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego;
b. przyjęcie, że postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym przypadku Miasta Łodzi stanowią powszechnie obowiązujący akt prawa mogący wprowadzać warunki lub normy stanowiące podstawę o ograniczenia prawa własności, w szczególności poprzez ich wprowadzenie w punkcie II.3.3;
c. nieuwzględnienie wszystkich istotnych uwarunkowań występujących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym poprzez ograniczenia bez podstawy prawnej i bez konieczności wynikającej z interesu prawa własności Inwestora i przyszłych nabywców lokali i nieuprawnioną ingerencję w zasadę swobody umów poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej w wyniku czego nabywcy lokali o powierzchni do 60 m2 będą w praktyce zmuszeni do zakupu dwóch miejsc parkingowych, a o powierzchni ponad 60 m2 w praktyce będą zmuszeni do zakupu 3 miejsc parkingowych, co znaczenie ograniczy dostępność tych mieszkań dla nabywców;
2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. poprzez:
a. nienależytą, dowolną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego naruszającą treść prawa własności Inwestora polegającą w szczególności na nierozpoznaniu istoty zarzutu odwołania w zakresie miejsc parkingowych, czego wynikiem było pobieżne, pozbawione wnikliwej i pogłębionej argumentacji przychylenie się do stanowiska organu I instancji i przyjęcie tego stanowiska jako prawidłowego i mającego oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących, bez analizy konkretnego przypadku oraz uznanie dowolności i uznania w zakresie miejsc parkingowych;
b. brak własnej analizy istniejących uwarunkowań nieruchomości i przyjęcie jako prawidłowej uznaniowości i dowolności rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia ilości parkingów naruszającego w sposób bezprawny i nieuzasadniony prawo własności Inwestora i przyszłych nabywców lokali oraz okoliczności konkretnej sprawy. W wyniku pobieżności i wadliwości analizy utrzymano wprowadzenie faktycznego obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej w wyniku czego nabywcy lokali o powierzchni do 60 m2 będą w praktyce zmuszeni do zakupu dwóch miejsc parkingowych, a o powierzchni ponad 60 m2 - w praktyce będą zmuszeni do zakupu 3 miejsc parkingowych, co znaczenie ograniczy dostępność tych mieszkań dla nabywców. Jest to całkowicie dowolne i bezprawne ustalenie i ingerencja w prawa własności i osiągania z niej pożytków. Nie może i nie powinno być tak, że Prezydent Miasta Łodzi realizuje swoja politykę "oczyszczania ulic z samochodów" poprzez nakładanie na prywatnych inwestorów w tym Inwestora nieracjonalnych i niezwykle kosztogennych dla inwestorów i konsumentów (nabywców mieszkań) rozwiązań w zakresie narzucania ilości miejsc parkingowych w sposób oderwany od realiów i zasad współżycia społecznego i realiów rynkowych. W praktyce zaskarżone rozstrzygnięcie oznacza, że na każde 30m2 powierzchni mieszkalnej musi przypadać jedno miejsce parkingowe (skoro do 60 m2 powierzchni mieszkalnej muszą być 2 miejsca parkingowe). Trudno te wymogi uznać za racjonalnie uzasadnione i mieszczące się w ramach jakiegoś rozsądnego i dopuszczalnego w państwie prawa uznania administracyjnego. W szczególności nie sposób znaleźć dla nich podstawą prawną dla tak dalekiej ingerencji w prawo własności. Wydaje się, że celem organu jest pozbycie się obowiązków własnych w zakresie regulacji ruchu samochodowego i problemu miejsc parkingowych. Jest zupełnie niezrozumiałe dlaczego każdy konsument przyszły nabywca mieszkania o powierzchni ponad 30 m2 (czyli w zasadzie każdy) musiałby być zobowiązany do kupowania lub finansowania co najmniej dwóch miejsc parkingowych. Narusza to także zasadę równości wobec prawa ponieważ jedynie przyszli ewentualnie nabywcy mieszkań będą podlegali takim ograniczeniom, będą więc traktowani gorzej niż sąsiedzi w okolicznych budynkach. Co więcej będą oni traktowani gorzej niż mieszkańcy [...] Ł. i tych obszarów gdzie plan miejscowy dopuszcza proporcję 1 mieszkanie jedno miejsce parkingowe lub zbliżoną proporcję np. 1,1 do 1, czy 1,2 do 1.
Spółka wniosła o uchylenie punktu 2 zaskarżonej w zakresie utrzymującym w mocy punkt II.3.3 zaskarżonej decyzji organu I instancji tj. obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60 m2 powierzchni użytkowej; uchylenie punkt II.3.3 zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60 m2 powierzchni użytkowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz wyrażenie stanowiska przez Sąd skierowanego do organów administracji co do właściwego, opartego na podstawie prawnej sposobu ustalenia ilości miejsc parkingowych w sposób powiązany z ilością mieszkań a nie ich powierzchnią przy ponownym rozpoznawaniu sprawy z uwzględnieniem argumentacji zawartej w skardze.
W uzasadnieniu Inwestor wyjaśnił, że z analizy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łódź wynika, że w Studium określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenów dokonano podziału miasta na jednostki funkcjonalno-przestrzenne. Z 23 wyznaczonych jednostek 17 zaliczono do strefy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przedmiotowa sprawa dotyczy obszaru terenu oznaczonego w Studium M1 - tereny wielkich zespołów mieszkaniowych, z przeznaczeniem pod zabudowę, tworzące wraz z pozostałymi strefę ogólnomiejską. Inwestor zamierza uzupełnić zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, którego funkcja jest spójna z wiodącą funkcją struktury funkcjonalnej obszaru, jednocześnie posiadać będzie wygodny dojazd i jest dobrze skomunikowany poprzez komunikację miejską. Przeznaczenie terenu w jednostce M1 wskazuje na ograniczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem planowana inwestycja o charakterze wielorodzinnym uzupełni zabudowę (obecnie na działce znajduje się budynek jednorodzinny) zgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo w Studium wskazano, że wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym ustalenia w kartach ustaleń dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych dotyczące zapotrzebowania na miejsca parkingowe oraz parametry dotyczące wielkości działek odnoszą się wyłącznie do zabudowy nowoprojektowanej. Należy traktować je jako wielkości modelowe (a nie wiążące), które mogą zostać skorygowane po przeanalizowaniu potrzeb oraz możliwości ich zapewnienia uwzględniających docelowy sposób zagospodarowania. W szczególności dopuszcza się zwiększenie lub nieokreślanie w m.p.z.p. maksymalnej liczby miejsc postojowych dla obiektów usługowych takich jak biura i hotele. Wskaźniki dot. zagospodarowania terenu w jednostce M1 - zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla nowej zabudowy określono w Studium jako min. 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. W ocenie Inwestora w taki właśnie sposób powinien być określony warunek w punkt II.3.3 zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Wnioskowane we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zapotrzebowanie na miejsca parkingowe oraz parametry dotyczące zagospodarowania działki Inwestor uważa za wielkości zgodne z modelowymi, nie występują bowiem dodatkowe potrzeby, które uzasadniałyby zwiększenie przyjętego parametru. Proponowane i wnioskowane wskaźniki ilości miejsc postojowych tj. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie oraz 1 miejsce postojowe na każde 45m2 powierzchni użytkowej mieszkań, zapewniają zaspokojenie potrzeb przyszłych mieszkańców/użytkowników planowanej inwestycji, nie naruszając istniejących relacji dot. dostępności do infrastruktury dotychczasowym mieszkańcom i użytkownikom terenów zabudowy mieszkaniowej. Parametr miejsc parkingowych określony jako warunek punkt II.3.3 decyzji organu I instancji określony jest nadmiernie restrykcyjny, całkowicie uznaniowy i abstrakcyjnie oderwany od okoliczności sprawy, w tym wielkości działki. Nie da się zrealizować racjonalnego ekonomicznie przedsięwzięcia inwestycyjnego oparciu o wydaną decyzję WZ w postaci budynku wielorodzinnego na przedmiotowej działce, przy jej wielkości przy tak restrykcyjnym ustaleniu tak dużej ilości miejsc parkingowych. Na działce będącej przedmiotem decyzji nie da się zaprojektować i zbudować budynku mieszkalnego, który dopuszcza decyzja i który jednocześnie posiada tak sformułowany warunek dotyczący ilości miejsc parkingowych. Wymagałoby to w praktyce budowy wielopoziomowych parkingów podziemnych o wielu kondygnacjach podziemnych, co uczyniłoby całą inwestycję niezasadną ekonomicznie.
Spółka dodała, że kwestii obowiązku wybudowania, czy też wytoczenia miejsc parkingowych przez inwestora nie wynika w żaden sposób z najważniejszego dla procesu inwestycyjnego aktu prawnego – ustawy Prawo budowlane. W jej ocenie § 18 r.w.t. należy rozumieć w ten sposób, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Powyższy przepis nie może być jednak stosowany dowolnie i na zasadzie uznania, wbrew konstytucyjnym i ustawowym gwarancjom ochrony własności poprzez wprowadzenie nadmiernych i surowych ograniczeń nie mających uzasadnienia w interesie ogólnym, co byłoby potwierdzone przez prawodawcę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 30 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 199/25 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 198/25 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie choć nie ze wszystkich przyczyn w nich wskazanych.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu, co uzasadnia ich uchylenie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ewid.: [...] w obrębie [...].
Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji wskazał, że spełnione zostały łącznie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kolegium natomiast zmieniło parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, a w pozostałym zakresie podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." zwróciła uwagę na pominięcie jej jako strony postępowania administracyjnego i niepowiadomienie o wniesionym odwołaniu, brak jej zgody na uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto wskazała na nieprawidłową interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 i art.2 pkt. 1 u.p.z.p. dotycząca ładu przestrzennego. Natomiast strona skarżąca W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła nieuprawnioną ingerencję w zasadę swobody umów poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 4 lipca 2024 r. uzupełniony 20 sierpnia 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2024 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi.
Ponadto wyjaśnić należy, że 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), powoływanego alej jako: "r.n.z.".
Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ewid.: [...], obr. [...] dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy da odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.
Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.n.z., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.
Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wszystkie ww. przesłanki są spełnione to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy dowód w sprawie wskazując parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami r.n.z. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. W aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się – i w niniejszej sprawie znajduje się – taka analiza zawierająca zarówno część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 r.n.z.
Następnie godzi się wyjaśnić, że wyniki analizy w części tekstowej i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji (§ 9 r.n.z.) sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Zawierają konkretne parametry istniejącej zabudowy w zakreślonym obszarze wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w skali 1:500, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości określonej przez 3-krotną szerokość frontu działki (40 m x 3 = 120 m) wokół działek objętych wnioskiem. Jednakże w związku z faktem że granica ta przecina działki zabudowane, organ słusznie rozszerzył granice obszaru objętego analizą o pełen zasięg tych działek, co umożliwiło precyzyjne i rzeczywiste odzwierciedlenie sposobu zagospodarowania wszystkich tych nieruchomości.
W ocenie Sądu przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, w sposób prawidłowy dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy oraz w wymaganej skali.
Przechodząc dalej, godzi się wyjaśnić, że zadaniem organu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy obowiązkiem organu staje się przeprowadzenie analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.
Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku inwestor uczynił budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje mieszkaniowa jednorodzinna w połączeniu z zabudową towarzyszącą – gospodarczą/garażową, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa (m. in. handlowa, usługi zdrowia), w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana inwestycja polegająca budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, kontynuuje i uzupełnia funkcję zastaną na analizowanym terenie.
Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (por. wyrok WSA z Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Następnie należy wskazać, że wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 r.n.z. Zgodnie z § 4 r.n.z. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w granicy z działką drogową ul. [...] ze względu na lokalizację terenu objętego wnioskiem na jej łuku, co pozwoli na dostosowanie planowanej zabudowy do kształtu działki. Powyższe w ocenie Sądu stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w stosunku do których planowana jest inwestycja. Wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem jest dopuszczalne i wpisuje projektowaną inwestycję w istniejący kontekst przestrzenny.
Odnosząc się do kwestii kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.n.z. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu (ust. 2). Odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane, albowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze analizujący organ powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające: 1) na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej; 2) na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, CBOSA).
W przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy od minimalnej wartości tego parametru charakteryzującej działkę znajdującą się w pasie niskiej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż "starej [...]" zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, tj. od 0,24, do średniej wartości tego parametru charakteryzującej całą zabudowę obszaru analizowanego, tj. do 0,54. Ustalony parametr mieści się w zakresie analizowanych wartości. Uwzględniając niejednolitą strukturę zagospodarowania w analizowanym obszarze, uzasadnione było, w ocenie Sądu, określenie tego parametru w ten sposób. Ustalony w decyzji wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem jest uzasadniony zastanym stanem zainwestowania na sąsiednich działkach, zbliżony do poziomu średniej i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego zabudowy dla planowanej inwestycji poprzez dopasowanie parametru do zabudowy już istniejącej w pasie niskiej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż "starej ul. [...]".
W § 6 r.n.z. wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Organ ustalił szerokość elewacji frontowej od średniej wartości tego parametru charakteryzującej zabudowę całego obszaru analizowanego, tj. od 15,5m do maksymalnej wartości wnioskowanej, tj. do 37m uwzględniając wymiary działki (40 m) oraz pierzejowy charakter zabudowy mieszkalnej znajdującej się po przeciwnej stronie ul. [...], do której przynależy również budynek wielorodzinny zlokalizowany na działce [...], który stanowi wzór dla planowanej zabudowy (wypełnia on całą szerokość działki). W ocenie Sądu wskazana wartość spełnia warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, a odstępstwo wynikające z § 6 ust. 2 r.n.z. zostało prawidłowo uzasadnione. Powyższe koreluje również ze średnią szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizy, która wynosi 36,6 m.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 r.n.z.). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wysokość górnych krawędzi zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru objętego analizą zawiera się w zakresie od 7 m do 35 m dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (średnia 22,0 m) oraz od 2 do 35 m dla całej zabudowy (średnia 8,0 m). W rozpoznawanej sprawie wartość tego parametru organ I instancji ustalił na podstawie średnich wartości charakteryzujących całą zabudowę obszaru analizowanego oraz wartości charakteryzujących budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się w strefie zabudowy niskiej przy ul. [...], tj. od 8,0 m do 14,0 m. Organ II instancji zmienił górną granicę przyjętych wartości ustalając maksymalną wysokość na poziomie 18 m, uzasadniając to faktem, że parametry takie występują w obszarze analizowanym i są akceptowalne wobec wyników analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu parametry obszaru analizy oraz lokalizacja wnioskowanej inwestycji pozwala na ustalenie tego parametru w przyjętych przez organ II instancji widełkach. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że wnioskowana inwestycja znajdować się będzie pomiędzy budynkami o niższej zabudowie, a obszarem na którym zlokalizowane sa wieżowce, zatem przyjęcie parametru maksymalnego na poziomie 18 m będzie wpisywać się w stopniowe podwyższanie się zabudowy w głąb osiedla. Stwierdzić zatem należy, że wskazana wartość spełnia warunek kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 r.n.z.). W niniejszej sprawie w obszarze analizy występują dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe; przeważają budynki o kątach nachylenia połaci dachowych od 1° do 10° oraz od 15° do 30°; wysokości głównych kalenic dachowych od około 2,0m do około 35,0m (dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 9,5m do 35,0m), średnio około 9,2m dla całej zabudowy obszaru analizowanego i około 22,5m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, kierunki kalenic równoległe lub prostopadłe, w zależności od lokalizacji budynku i kształtu działki, do granic frontowych lub bocznych działek. Organ I instancji ustalił: dach płaski; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość głównej kalenicy do wysokości głównej kalenicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...], tj. do 15,5m; kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy/prostopadły do jednej z bocznych granic działki. Organ II instancji, wobec zmiany parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zmienił wysokość głównej kalenicy do 18,5 m. W ocenie Sądu przywołane parametry są zgodne z wynikami analizy i zostały określone w sposób prawidłowy.
Podsumowując tę część uzasadnienia należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona przez organy i przyjęte parametry odnoszą się do skonkretyzowanych wartości ze wskazaniem konkretnych nieruchomości, nie przekraczają wartości maksymalnych, a odnoszą się w znacznej większości do tożsamej zabudowy i tym samym pozwalają stwierdzić, że budynek będzie wpisywał się w ład przestrzenny terenu analizowanego. W szczególności argumentacja organu może uzasadniać nieznaczne odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy, w szczególności z uwagi na fakt, że projektowany budynek znajduje się pomiędzy strefą budynków niskich (na zachód) oraz wysokich bloków (na wschód). Odstępstwo od średnich wskaźników jest natomiast działaniem z zakresu uznania administracyjnego i w ocenie Sądu, mając na względzie uwarunkowania i lokalizację zamierzenia inwestycyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy przekroczyły granice uznania, czy też działały w sposób dowolny. Organy prawidłowo i wystarczająco uzasadniły przyjęte parametry zabudowy, odstępstwa od średnich wskaźników, co nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej, w szczególności w odniesieniu do sąsiadujących działek. Przyjęte parametry zostały ustalone prawidłowo, a zasada "dobrego sąsiedztwa" pozostała zachowana, wobec czego zarzuty Spółdzielni odnoszące się w szczególności do kontynuacji istniejącej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można uznać za zasadne.
Stwierdzić ponadto należy spełnienie pozostałych przesłanek a art. 61 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (tzw. "starą [...]") oraz istniejący dojazd, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania zapewnienia gestorów sieci, nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Sąd nie znalazł również podstaw do uznania pozostałych zarzutów Spółdzielni.
Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym np. odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA). W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dotyczące zacienienia, przesłaniania. Zarzucana w skardze kwestia przesłaniania zachodniej części budynku Spółdzielni będzie oceniana na późniejszym etapie uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Na tym bowiem dopiero etapie procesu inwestycyjnego projektowana inwestycja musi być zgodna z przepisami technicznymi odnoszącymi się do warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie i innymi przepisami. Badanie tej kwestii pozostaje poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy.
Konkludując tę część rozważań, należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego.
Nie znajdują także uznania zarzuty naruszenia art. 131 i art. 132 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 131 k.p.a. o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pismem z 24 grudnia 2024 r. powiadomił strony postępowania o przekazaniu odwołania organowi II instancji, zatem wyczerpał obowiązek wynikający z art. 131 k.p.a. Ponadto w tym piśmie poinformował o braku podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Organ nie naruszył przy tym zarzucanego art. 132 § 2 k.p.a. odnoszącego się do uzyskania zgody pozostałych stron postępowania, albowiem nie zastosował art. 132 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchyli tę decyzję i umorzy postępowanie w całości albo w części (§ 1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na wydanie nowej decyzji (§ 2). Organ I instancji nie wydał nowej decyzji, lecz przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu zgodnie z dyspozycją art. 133 k.p.a., wobec czego brak było podstaw do uzyskania zgody pozostałych stron postępowania.
Sąd podzielił natomiast zarzut Inwestora dotyczący naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. dotyczący ustalenia liczby miejsc parkingowych. W myśl tego przepisu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Mając na względzie ww. unormowanie, organ I instancji w pkt II.3.3 decyzji stwierdził, że dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaaprobowane przez organ II instancji.
W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie dostrzec można rozbieżne stanowiska dotyczące możliwości ustalenia określonej liczby miejsc parkingowych przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.
Zgodnie z pierwszym poglądem przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnych przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnieniem tego poglądu jest stanowisko, że na gruncie regulacji prawnych odnoszących się ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), powoływanego dalej jako: "r.o.n.", w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych", nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podstawą dla ustalenia ilości miejsc parkingowych na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być przepis § 18 ust. 1 i ust. 2 r.w.t. Ust. 1 przywołanego przepisu jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 r.w.t. określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii miejsc parkingowych.
Natomiast zgodnie z drugim poglądem, o ilości miejsc parkingowych powinna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę powyższego stanowi przepis § 18 ust. 2 r.w.t. zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać.
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, interpretacja art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 r.o.n. powinna sprowadzać się do stwierdzenia, że organ nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz w jego dyspozycji pozostaje możliwość zastrzeżenia konieczności zapewnienia określonej ilości miejsc parkingowych w granicach działki inwestycyjnej. Skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to taka decyzja może w tym zakresie o tej ilości rozstrzygać. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Należy jednak podkreślić, że zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest szczegółowe wskazanie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, ale określenie zasad (warunków), zgodnie z którymi ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestia liczby miejsc postojowych będzie zatem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13; z 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13; z 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12; z 11 czerwca 2014 r. , sygn. akt II OSK 95/13; z 18 czerwca 2014 r. , sygn. akt II OSK 128/13, CBOSA).
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sam fakt ustalenia minimalnej ilości tych miejsc (w tym przypadku: 2 miejsca postojowe/garażowe na każde 60m2 powierzchni użytkowej) w decyzji o warunkach zabudowy nie jest wadliwy, gdyż wskazuje jedynie zasadę precyzyjnego określenia liczby miejsc postojowych w projekcie budowlanym. Istotnym zastrzeżeniem jest jednakże fakt, że organy nie uzasadniły w żaden sposób przyjętej w decyzji ilości miejsc parkingowych, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie prawa skutkujące obligatoryjnym uchylenie decyzji organów instancji. Zdaniem składu orzekającego skoro wskazana wielkość ma stanowić podstawę przyjęcia odpowiednich wartości na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, to organ powinien szczegółowo opisać w tym zakresie motywy swojej decyzji, czego w decyzjach organów obu instancji zabrakło. Zwrócić uwagę należy bowiem na fakt, że wymagana ilość miejsc postojowych zależy bowiem m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług, lecz również aktualnego zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji jak również możliwości zaprojektowania miejsc w granicach inwestycji. Obowiązkiem organu przy skorzystaniu z uprawnienia wskazania założeń dotyczących liczby miejsc postojowych jest bowiem uwzględnienie charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy. Organy pominęły te kwestie, a dodatkowo Kolegium nie odniosło się także do zarzutów Inwestora zawartych w odwołaniu, w którym wnioskował on o zmniejszenie tego parametru do 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 1 miejsca postojowego na każde 45 m2 powierzchni użytkowej. Organ poza przytoczeniem orzeczeniem sądów administracyjnych oraz lakonicznym stwierdzeniem, że "takie podejście należy uznać za racjonalne", nie uzasadniło w żaden sposób przyjętego parametru, co czyni wydaną decyzję wadliwą.
W ocenie Sądu, pobieżne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i zdawkowe powtórzenie ustaleń organu I instancji nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ustalenie w decyzji określonych parametrów musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w danym zakresie i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji i orzeczeń sądów oraz wskazania, że ustalone parametry inwestycji nie naruszają przepisów prawa. Obowiązkiem organu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie zatem określenie parametru ilości miejsc postojowych wraz z uzasadnieniem przyjętych wartości uwzględniającym przytoczonej powyżej zależności bądź też odstąpienie od określenia tego parametru, w sytuacji uznania braku konieczności jego wskazania.
Mając powyższe na uwadze godzi się stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że ustalenia organów w zakresie spełniania warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi: z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 906/23 oraz z 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 560/24, CBOSA).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku dokonując prawidłowej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska. Obowiązkiem organów będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy mając na uwadze obowiązek uzasadnienia wszystkich przyjętych parametrów inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 i pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc