II SA/KR 2208/02

II SA/Kr 2208/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Piotr Lechowski
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r sprawy ze skargi J. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego z dnia 24 lipca 2002. r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 24.07.2002r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz w związku z art 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2002 r., znak [...] o nie stwierdzeniu u J. K. chorób zawodowych wymienionych w poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11. 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zmianami).
W rozpatrywanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny: J.K. pracował w Rejonie Eksploatacji Dróg Publicznych jako robotnik drogowy od [...] 1965 r. do [...] 1969 r. Była to praca sezonowa od maja do kwietnia, wykonywana na otwartej przestrzeni w zmiennych warunkach atmosferycznych, w czasie ruchu pojazdów, w kontakcie z asfaltem, smołą i innymi materiałami budowlanymi. Pomiary hałasu z tego okresu przeprowadzone podczas pracy maszyn drogowych wykazały poziom natężenia dźwięku od 77 do 88 dB. J. K. w okresie od [...] 1971 do [...] 1991 r. pracował Zakładach Instalacji Sanitarnych Oddział W tym zakładzie pracował na stanowiskach: montera izolacji termicznej, betoniarza, montera instalacji sanitarnych, ślusarza w kontakcie z pyłami azbestu, cementu, waty szklanej, rdzy, oparami farb izolacyjnych zawierających ołów, odrdzewiaczami. Praca wykonywana była w budynkach mieszkalnych, obiektach przemysłowych i na terenie otwartym. Badań środowiskowych nie przeprowadzono.
W kierunku choroby zawodowej J.K. był badany w Ośrodku Medycyny Pracy w okresie od [...] 2001 roku do [...] 2001 roku i uzyskał orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2001 roku Nr [...]. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono:
- obserwacja w kierunku pylicy krzemowej i azbestowej płuc wypadła negatywnie bowiem brak na zdjęciu rtg. klatki piersiowej zmian charakterystycznych dla pylicy krzemowej i azbestowej płuc,
- obserwacja w kierunku przewlekłego nieżytu oskrzeli także wypadła negatywnie bowiem wywiad chorobowy i wyniki badań nie dają podstaw do rozpoznania przewlekłego nieżytu oskrzeli,
-rozpoznano u pacjenta przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani niezawodowy- charakter zmian błony śluzowej gardła i krtani stwierdzony w badaniu laryngologicznym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej,
- rozpoznano niedosłuch typu odbiorczego / UP - 12 dB, UL- 9 dB/ ale stopień niedosłuchu w ocenie jednostki rozpoznającej nie upośledza społecznej funkcji słuchu i z lekarskiego punktu widzenia nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Taki stopień niedosłuchu zwany jest niedosłuchem audiometrycznym.
J.K. był także badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w okresie od [...] 2002 roku do [...] 2002 roku i uzyskał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych:
- pylicy krzemowej i azbestowej płuc tj. choroby zawodowej wymienionej w póz. 2 wykazu chorób zawodowych, bowiem w badaniu rtg nie znaleziono zmian charakterystycznych zarówno dla pylicy krzemowej jak i azbestozy,
- przewlekłego zapalenia oskrzeli tj. choroby wymienionej w póz. 4 z uwagi na to, że wykonane obecnie w Szpitalu Instytutu badania czynnościowe płuc wykazały pełną wydolność w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach. Dodatnio wypadła próba z poliwakcyną / antygenem bakteryjnym /. Istniejące u pacjenta przewlekłe zapalenie oskrzeli wobec braku cech niewydolności oddechowej bądź wentylacyjnej nie może być rozpoznane zgodnie z obowiązującymi kryteriami orzeczniczymi jako zawodowe,
- schorzeń górnych dróg oddechowych wymienionych w póz. 6 wykazu chorób zawodowych bowiem badanie laryngologiczne wykazało przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani. Charakter stwierdzonych zmian w obrębie górnych dróg oddechowych nie uzasadnia przyjęcia związku przyczynowo - skutkowego między chorobą a warunkami pracy,
- uszkodzenia słuchu pochodzenia zawodowego tj. choroby wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, bowiem przeprowadzona diagnostyka audiometryczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną / obiektywną / wykazała niedosłuch obustronnie typu odbiorczego niewielkiego stopnia. Średnie podwyższenie progu słuchu z częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla UP - 3 dB, dla UL -1 dB. Stwierdzony niedosłuch nie powoduje skutków zdrowotnych, słuch jest społecznie wydolny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.K. podniósł, że od 1992r. przebywa w stałym leczeniu laryngologicznym i czuje się pokrzywdzony, ponieważ choruje od wielu lat i pracował od 1965r. do 1991 r. w warunkach szkodliwych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do skargi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podał, że sam fakt pracy w warunkach szkodliwych nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej bowiem konieczne jest do tego rozpoznanie schorzeń. Zgodnie bowiem z §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych konieczne do wydania decyzji o chorobie zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z warunkami pracy. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie dają podstaw organom inspekcji sanitarnej do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem l stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.
Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszaj ą prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.l983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Ich uzasadnienia są ogólnikowe, jednozdaniowe, ograniczając się jedynie do podania konkluzji, bez jej szerszego uzasadnienia. Ta lapidarność uzasadnień powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzeń i jednocześnie niezakwalifikowaniu ich jako zawodowych, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniaj ą treść dokonanego rozpoznania.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj.Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie choroby zawodowej słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...].2001r. stwierdzono obustronny ubytek słuchu, z tym że w stopniu nieuzasadniającym rozpoznania choroby zawodowej (UP-12 dB, UL-9dB). Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono co do ucha prawego - 3 dB, a co do lewego - l dB. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa.
Uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczeń Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów (charakterystyka stanowiska pracy z dnia [...] 2001r. - k.4 oraz formularz postępowania wyjaśniającego z dnia [...].2002r. - k. 17) wynika, że w środowisku skarżącego występował hałas. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił.
Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zaledwie dwuzdaniowe, natomiast w decyzji organu II instancji ograniczono się jedynie do przytoczenia treści orzeczeń lekarskich.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.