II SA/Gd 1123/23

II SA/Gd 1123/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 21 października 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 23 października 2023 r., nr SKO Gd/6089/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Linia (dalej jako: Wójt) z dnia 21 października 2022 r., nr OŚ.6220.2.15.2022, o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa Elektrowni Słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] (obręb [...]) w obrębie ew. L., Gmina L.".
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 25 marca 2022 r., skorygowanym pismem z dnia 10 maja 2022 r., Spółka zwróciła się do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa Elektrowni Słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr [...] (obręb [...]) w obrębie ew. L., Gmina L.".
Zgodnie z przedstawionymi dokumentami wnioskodawca planuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr [...], obręb L., gmina L. Powierzchnia ww. działki wynosi 10,5881 ha, natomiast teren przeznaczony pod inwestycje wyniesie do 5,7422 ha. Przedsięwzięcie tworzyć będą następujące elementy:
1) panele fotowoltaiczne - do 48.000 sztuk, moc jednostkowa paneli będzie wynosić do 1 kW;
2) inwertery (falowniki) - do 120 sztuk, ilość inwerterów będzie umożliwiać zainstalowanie mocy do 12 MW;
3) konstrukcje wsporcze - stalowa konstrukcja do montowania paneli o wysokości do 6 m, rozstawione w rzędach w rozstawie do 10 m,
4) stacja transformatorowa - ilość od 1 do 12 sztuk, wielkość pojedynczej stacji nie przekroczy standardowych gabarytów (powierzchnia do 100 m2, wysokość do 5m);
5) kontener techniczny (opcjonalnie) — ilość od 1 do 12 sztuk, wielkość pojedynczego kontenera nie przekroczy standardowych gabarytów (powierzchnia do 150 m2, wysokość do 5 m);
6) stacja GPO SN/WN (opcjonalnie) - wielkość placu, na którym zostaną rozmieszczone wszystkie elementy stacji, nie przekroczy powierzchni do 2500 m2; w skład GPO wejdą: transformator SN/WN z całym oprzyrządowaniem, usytuowany obok stacji rozdzielczej (wysokość do 10 m), moc transformatora zakłada wielkość zbliżoną do zainstalowanej mocy, dopuszcza się zainstalowanie kilku transformatorów o mniejszych mocach, budynek stacji rozdzielczej (do 5 m wysokości) - rozdzielnia WN typ napowietrzny, w razie konieczności budynek techniczny wraz z niezbędną infrastrukturą;
7) okablowanie nN, SN, WN - rodzaj zastosowanego napięcia uzależniony od uzyskanych warunków przyłączenia z lokalnym dystrybutorem energii;
8) magazyn energii (opcjonalnie) pojemność baterii do 60 MWh;
9) drogi dojazdowe i wewnętrzne - drogi gruntowe o szerokości do 4 m;
10) plac manewrowy - o wielkości nie przekraczającej 900 m2, na którym posadowione zostaną stacja transformatorowa i kontener techniczny (opcjonalnie);
11) ogrodzenie o wysokości do 3 m (bez podmurówki);
12) inne urządzenia elektroenergetyczne - niezbędne do prawidłowego funkcjonowania instalacji (rodzaj zostanie wskazany na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, obejmujące m. in. złącza, rozdzielnie, stację meteorologiczną itp.).
Panele fotowoltaiczne w ilości do 48.000 sztuk zostaną zamontowane na konstrukcjach wsporczych o wysokości do 6 m, w rzędach, między którymi pozostawiony zostanie odstęp o wielkości do 10 m. W ramach jednego rzędu panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na podporach - słupkach wkręconych (lub wbitych) w grunt, bez konieczności utwardzania gruntu przy użyciu kafara. Energia wytworzona w szeregu połączonych modułów przez okablowanie zostanie podłączona do falowników przekształcających napięcie DC z modułów na napięcie AC w standardzie dostosowanym do sieci dystrybucyjnej. Falowniki zostaną podłączone do stacji transformatorowej zgodnie z planem zagospodarowania terenu opracowanym na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wygenerowana energia elektryczna dostarczana będzie do sieci energetycznej koncernu energetycznego poprzez stację transformatorową oraz linię kablową SN do określonego w technicznych warunkach przyłączeniowych punktu wpięcia w sieć dystrybucyjną (miejsce wskazane przez Operatora sieci w warunkach przyłączeniowych, zostanie określone w późniejszym etapie inwestycji). Planowane jest przyłączenie elektrowni słonecznej do istniejącej linii napowietrznej lub bezpośrednio do stacji GPZ. Dokładna lokalizacja i sposób wykonania przyłączenia do sieci ustalony zostanie przez operatora sieci elektroenergetycznej na etapie uzyskania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.
W toku postępowania organ I instancji uzyskał: opinię Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku (dalej jako: Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP) z dnia 21 czerwca 2022 r., w której nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia i określono warunki realizacji przedsięwzięcia oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej jako: RDOŚ) z dnia 21 czerwca 2022 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określającą warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wejherowie nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 2 czerwca 2022 r. inwestor wyjaśnił, że dopuszcza montaż paneli za pomocą systemów nadążnych
(na tzw. trackerach) bądź paneli dwustronnych tzw. bifacial, co pozwoli na zwiększenie wydajności działania instalacji dzięki możliwości dostosowania kąta nachylenia ogniw fotowoltaicznych do aktualnych warunków nasłonecznienia w danym momencie. Szerokość rzutu z góry paneli zamontowanych na systemach nadążnych wyniesie do 5 metrów, a długość systemu będzie wielokrotnością długości lub szerokości panela i będzie uzależniona od wymiarów działki, na której planowana jest inwestycja. Pojedynczy panel fotowoltaiczny będzie miał moc do 1 kW. Szacunkowe parametry magazynu energii - moc do 1MW, pojemność baterii do 5 MWh. Przewiduje się, że magazyny energii znajdować się będą w kontenerze technicznym, a magazyn energii nie będzie oddziaływał na środowisko, ani powodował zagrożenia dla środowiska.
Zaznaczono, że na tym etapie inwestor nie jest w stanie stwierdzić, czy zajdzie konieczność fundamentowania, jednocześnie przy zastosowaniu takiej możliwości realizacja zamierzenia zostanie wykonana po wcześniejszych wyliczeniach statycznych dotyczących nośności gruntu. Dopuszcza się możliwość posadowienia konstrukcji na stopach fundamentowych lub zastosowanie fundamentu o konstrukcji takiej, jaka jest stosowana pod słupy oświetleniowe. Przedsięwzięcie nie wiąże się z koniecznością wykonania głębokich i obszernych wykopów, które mogłyby zanieczyszczać wody podziemne bądź powodować zjawisko leja depresji, a ewentualne roboty ziemne wykonywane będą z należytą starannością i racjonalnym wykorzystaniem terenu. Z uwagi na zakres i skalę prowadzonych prac ziemnych można stwierdzić, że nie będą one wpływały na zaburzenie stosunków gruntowo - wodnych na działce inwestycyjnej, jak i w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Masy ziemne zostaną w całości wykorzystane na terenie przedsięwzięcia m.in. do zasypania kabli energetycznych, po ich ułożeniu w wykopach.
Zaznaczono też, że oddziaływanie inwestycji przy użyciu systemów nadążnych nie zmieni się względem systemów z użyciem konstrukcji wolnostojących. Sumaryczna łączna praca silników elektrycznych sterujących systemem konstrukcji wsporczej nadążnej wyniesie do 5 godzin na dzień a zatem ich praca nie wpłynie na otoczenie, zasilenie silników odbywać się będzie z bieżącej produkcji generowanej przez elektrownię fotowoltaiczną lub z sieci elektroenergetycznej. W związku z powyższym nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, a ponadto zastosowana technologia będzie systematycznie serwisowana, co oznacza, że nie będzie zwiększony poziom hałasu na etapie eksploatacji inwestycji. Promieniowanie elektromagnetyczne będzie znikome i nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych wartości pola elektrycznego, tj. 10kV/m, oraz wartości pola magnetycznego, tj. 60 A/m także w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.
Zdaniem inwestora, urządzenia planowane do zastosowania na terenie inwestycji nie będą powodować przekroczeń na najbliższej zabudowie chronionej akustycznie, a ponadto dotrzymane zostaną dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W fazie eksploatacji farma słoneczna nie będzie powodowała powstawania i emitowania do środowiska zanieczyszczeń gazowych i pyłowych. Tym samym emisja hałasu i zanieczyszczeń nie będzie miała istotnego wpływu na stan czystości atmosfery w rejonie lokalizacji przedsięwzięcia. Wyjaśniono też, że na obecnym etapie inwestor planuje ubiegać się o finansowanie przedmiotowego przedsięwzięcia ze środków Unii Europejskiej.
Następnie, w dniu 3 sierpnia 2022 r., przeprowadzono spotkanie przedstawicieli Urzędu Gminy z zainteresowanymi mieszkańcami wsi L. Spotkanie zostało zainicjowane przez Wójta w związku z innymi prowadzonymi postępowaniami w sprawie wydania decyzji środowiskowych dla 3 przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych w miejscowości L. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]-[...] - obręb L. Tereny inwestycyjne są zlokalizowane niedaleko siebie oraz w bliskiej odległości od zabudowań mieszkaniowych. Osoby uczestniczące w spotkaniu wyraziły negatywną opinię dotyczącą planowanych farm fotowoltaicznych oraz chęć podjęcia czynności wstrzymania realizacji tych przedsięwzięć. Mieszkańcy obawiają się, że planowane przedsięwzięcia wpłyną negatywnie na ich prywatne instalacje fotowoltaiczne -ograniczenie odbioru wyprodukowanej energii przez sieć. Stwierdzono także, że farmy fotowoltaiczne w sąsiedztwie działek budowlanych znacznie zmniejszą ich wartość oraz atrakcyjność. Istnieje również podejrzenie, iż promienie słoneczne - odbijające się od paneli, mogą razić pobliskich mieszkańców.
Organ ustalił też, że na terenie planowanego przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale część działki nr [...] jest objęta planem miejscowym, który określa ten obszar jako obszar terenów rolnych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zieleni krajobrazowej oraz wód powierzchniowych. Z kolei w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Linia, zatwierdzonym uchwałą nr 214/XIX/VIII/2020 z dnia 15 października 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany fragmentów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Linia, teren działki nr [...] objęty inwestycją stanowi tereny rolnicze. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 63 m od granic działek inwestycyjnych, na działce o nr [...]. Teren planowanej inwestycji bezpośrednio graniczy z częścią działki nr [...] oraz działkami nr [...] i [...], które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 250/XXXI/V/2009 z dnia 18 września 2009 r., zgodnie z którym są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny usług sportu i rekreacji.
Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza granicami obszarów Natura 2000, natomiast odległość od najbliżej położonego obszaru Natura 2000 wynosi 1300 m i są to Mechowiska Zęblewskie PLH220075 - zlokalizowane na północny wschód od planowanej inwestycji. Ponadto w odległości ok. 2,46 km znajduje się obszar Natura 2000 pn. Dolina Górnej Łeby, a w odległości 4,34 km obszar Natura 2000- Lasy Mirachowskie. Inne najbliżej położone obszary chronione to - w odległości: ok. 1,76 km Obszar Chronionego Krajobrazu "Doliny Łeby", ok. 2,48 km Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "Dolina Łeby w Kpk", ok. 2,5 km Kaszubski Park Krajobrazowy.
W pismach z 6 września 2022 r. małżonkowie D. – strony postępowania, wyrazili sprzeciw przeciwko budowie przedmiotowej elektrowni podnosząc, że należąca do nich działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji na działce nr [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nr 250/XXXI/V/2009. Według nich, planowane przedsięwzięcie z całą pewnością w sposób niezwykle znaczący i negatywny wpłynie na otoczenie, znacznie pogorszy walory krajobrazowe, niebagatelnie wpływając na siedliska zwierząt, przyrody ożywionej i nieożywionej, a także samo środowisko naturalne, jakie okala teren planowanej inwestycji, czego nie wziął pod uwagę RDOŚ. Organ ten nie zauważył, że w skutek działalności farmy fotowoltaicznej ucierpi gleba użytków rolnych, wody nawierzchniowe i podziemne. W trakcie opadów deszczu woda powierzchniowa z działki nr [...] odprowadzana jest przez działki nr [...] i [...] powodując podtopienia. W przypadku budowy farmy fotowoltaicznej wszystkie zanieczyszczenia znajdujące się na panelach fotowoltaicznych wraz z wodą spłyną w kierunku ww. nieruchomości, a następnie do pobliskiego stawu, co może doprowadzić do skażenia wód gruntowych. Poprzez zwiększoną emisję wibracji i hałasu, który będzie występował w sposób ciągły, ucierpi przyroda, zdrowie i życie ludzi i zwierząt. Poprzez promieniowanie elektromagnetyczne na masową skalę i proces podgrzewania atmosfery ucierpi interes ekonomiczny, albowiem radykalnie obniży się wartość nieruchomości gruntowych położonych w pobliżu planowanej inwestycji, co niewątpliwie będzie miało swoje przełożenie w przypadku ich sprzedaży. Zauważono, że wieś L. jest wsią rolniczą, nie posiadającą infrastruktury przemysłowej, w związku z tym istniejąca instalacja energetyczna nie będzie w stanie odebrać takiej ilości wytworzonej energii, co spowoduje uszkodzenie instalacji, jednocześnie wyłączy możliwość dostarczania energii do sieci innym posiadaczom domowych instalacji fotowoltaicznych.
Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy, Wójt - decyzją z dnia 21 października 2022 r. - odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskowanego przedsięwzięcia.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", poprzez brak wnikliwego rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie i uwzględnienia przedłożonych przez wnioskodawcę analiz, badań wykonanych dla przedsięwzięcia, a także pozytywnych opinii organów opiniujących, kluczowych dla każdego postępowania środowiskowego;
2) art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, spójnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;
3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także art. 79 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionego powodu oraz bez wcześniejszego poinformowania stron postępowania o okolicznościach, które doprowadziły organ do wydania decyzji odmownej ,co wpłynęło na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz możliwości złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień a tym samym miało wpływ na wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji środowiskowej.
Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na skutek rozpoznania odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 23 października 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że choć inwestycja została pozytywnie zaopiniowana, to jednak RDOŚ - wydając swoją opinię, skupił się głównie na aspektach środowiska naturalnego oraz obowiązujących normach emisji gazów, pyłu i hałasu, bazując na modelach statystycznych i symulacji programów komputerowych. Jednakże, mimo że według obecnej wiedzy naukowej oddziaływanie farm fotowoltaicznych nie ma negatywnego wpływu dla środowiska przyrodniczego, a funkcjonowanie farm nie jest sprzeczne z prowadzeniem gospodarki rolnej i życiem ludzi w sąsiedztwie, to trudno zaliczyć taką farmę do inwestycji, które są zupełnie bez znaczenia dla ludzi, środowiska czy przyrody. Wprowadzenie na tym obszarze jakiegokolwiek zagospodarowania zaburzyłoby harmonię i estetykę przestrzeni w tym rejonie oraz naruszyłoby założenia natury przestrzenno-prawnej ustalonej zapisami obowiązującego studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego Gminy L. stanowiącej głównie tereny rolnicze .
Jak bowiem zauważono, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., dla przedmiotowego obszaru inwestycji przewidziano typowo rolnicze przeznaczenie terenu. Poza tym studium wyznacza na terenie gminy tereny, na których dopuszcza się realizację planowanego zamierzenia - są to tereny produkcyjne, składy i magazyny. Głównym założeniem studium jest zachowanie rolniczego charakteru terenów gminy L., która ma charakter gminy typowo rolniczej, a miejscowości . i L. mają charakter typowo rekreacyjny. Jest to teren, na którym występują przede wszystkim małe rodzinne gospodarstwa i domy jednorodzinne. Zezwolenie na zbytnią urbanizację tego terenu m.in. poprzez dopuszczenie projektowanych realizacji z zakresu fotowoltaiki, doprowadzi do zmiany przeznaczenia tego terenu z rolniczego na przemysłowy, a także do znacznych zmian i przekształceń tego terenu a także zmiany krajobrazu gminy.
Ponadto, przy uwzględnieniu wniosków składanych w sprawie planowanych na tym terenie farm fotowoltaicznych o łącznej mocy wynoszącej 62 MW, stan infrastruktury technicznej gminy jest nie wystarczający bądź za słaby dla realizacji i funkcjonowania tak znacznej ilości elektrowni, a infrastruktura elektroenergetyczna, która już aktualnie jest przestarzała, nie pozwala na włączenie kolejnych urządzeń wytwarzających prąd do sieci istniejącej. Dlatego też dopuszczenie na wskazanym we wniosku terenie planowanego przedsięwzięcia, zmieniłoby diametralnie charakter dotychczasowej funkcji tego terenu wyznaczonej w studium gminy, co doprowadziłoby do negatywnych skutków w uwarunkowaniach przyrodniczych, społecznych, jak i prawnych.
Organ stwierdził nadto, że brak jest możliwości dokonania analizy uciążliwości farmy fotowoltaicznej ze względu na brak jakichkolwiek opracowań na ten temat oraz fakt, że na podstawie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej jako: Karta Informacyjna) załączonej do wniosku nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko czy zdrowie ludzi. Organ nie był więc w stanie ustalić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować uciążliwości dla pobliskiego otoczenia - środowiska przyrodniczego czy prywatnych gruntów rolnych. Z informacji zawartych w Karcie wynika, że mimo deklaracji, przewidywań i dążeń inwestora co do posadowienia źródeł emitujących hałas urządzeń, tj. inwerterów i transformatorów w odległości większej niż 63 m, czy zapewnień podjęcia określonych działań mających na celu likwidację bądź minimalizację zidentyfikowanych uciążliwości dla środowiska, przedsięwzięcia polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznych są jednak inwestycjami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważono, że w uzasadnieniu przyjęcia wariantu proponowanego przez wnioskodawcę stwierdza się, iż zainstalowanie paneli fotowoltaicznych nie spowoduje emisji hałasu i nie wprowadzi zanieczyszczeń akustycznych do otoczenia, a następnie w pkt 2.3 Karty zakłada się przyjęcie zastosowania rozwiązań chroniących zabudowę mieszkaniową przed hałasem czy zakłóceniami związanymi z pracą wskazanych urządzeń farmy fotowoltaicznej.
Co więcej, Karta Informacyjna de facto nie zawiera realnych wariantów realizacji inwestycji. Wnioskodawca przyjął jako jedynie słuszny wariant wybrany przez siebie, a pozostałe warianty wykluczono. W wariancie alternatywnym II - zakładającym zmianę lokalizacji przedsięwzięcia, wnioskodawca nie wskazał proponowanej innej lokalizacji. Zauważono, że Spółka złożyła do Urzędu Gminy 3 wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych w L. Dwa postępowania zostały zakończone uzyskaniem pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, między innymi z uwagi na fakt położenia planowanych inwestycji z dala od zabudowań mieszkalnych, na obszarach otwartych (bez naturalnych i sztucznych barier, z dala od siedzib ludzkich).
Kolegium uznało też, że przy ocenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko należy uwzględnić zasadę przezorności tj. zasadę prawa unijnego ustanowioną w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rzym. 1957.03.25. (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30) i polskiego Prawa ochrony środowiska (art. 6 ust. 2), która to winna być stosowana przy interpelacji wszystkich innych przepisów, przy opracowywaniu planów, programów, czy podejmowania decyzji w sprawach administracyjnych związanych z ochroną środowiska, a która zobowiązuje każdego, kto wyraża zgodę lub podejmuje przedsięwzięcie, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane, by kierować się przezornością. Praktycznym wymiarem jej stosowania winna być odmowa wydania zgody na realizacje działań, których skutki z różnych względów (np. niedostatki wiedzy, brak zweryfikowanych, pozytywnych danych eksploatacyjnych) mogą okazać się niepewne. Kierując się zasadą przezorności w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości, rozstrzygać zawsze należy na korzyść środowiska. Zasada wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Podstawową przesłanką przy prowadzeniu polityki rozwoju działalności gospodarczej na danym obszarze Państwa, jednostki samorządu terytorialnego powinna być troska o poprawę warunków życia mieszkańców oraz szczególna dbałość o utrzymanie wysokich standardów w zakresie ochrony środowiska i bytowania ludzi.
Mając to na uwadze, Kolegium uznało, że mimo iż z opinii organów uzgadniających wynika brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zaś w świetle informacji wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że zakres potencjalnego wpływu projektowanej farmy fotowoltaicznej na środowisko oraz sposoby jego minimalizacji nie stwarzają poważnych problemów z uwagi na ogólny wysoki stopień poznania tego typu zagadnień, nie ulega wątpliwości, że zdecydowany sprzeciw mieszkańców gminy L. obręb L. oraz niemożność analizy faktycznych skutków oddziaływań na otoczenie, w tym zdrowie ludzi, stan terenów rolnych i zwierząt planowanej farmy fotowoltaicznej, mającej powstać na tak dużej powierzchni, w odległości od najbliższych zabudowań mieszkaniowych wynoszącej około 63 m, stanowią przeciwwskazania dla wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Jest to uzasadnione szczególnie wtedy, gdy – jak w niniejszym wypadku – na terenie danej gminy w toku są sprawy w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych dla 3 przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych. W takim wypadku organ rozpatrujący wniosek winien uwzględniać zastaną funkcję terenu, jak i ewentualną możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania przemysłowych farm fotowoltaicznych o znacznym zasięgu na zabudowę mieszkaniową zlokalizowaną w odległości mniejszej niż 100 m od terenu planowanej inwestycji, środowisko i przyrodę znajdujące się w otoczeniu terenów inwestycyjnych. Szczególnie, że dwa z tych postępowań już zakończyły się wydaniem decyzji pozytywnej o środowiskowych uwarunkowaniach, m.in. ze względu na fakt lokalizacji terenów inwestycyjnych z dala od zabudowań mieszkalnych, na obszarach otwartych.
Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podniosło, że wyniki postępowania uzgadniającego oraz pozyskane w toku sprawy opinie organów współdziałających nie są obligatoryjnie wiążące dla organu rozpatrującego sprawę w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, gdy nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tak jak w przypadku sprawy gdy taka ocena zostaje przeprowadzona zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), dalej jako "u.o.o.ś.". W niniejszej sprawie organ I instancji - mając na uwadze wydane opinie i uzgodnienia przez organy współdziałające, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził i przedstawił własną ocenę, którą Kolegium podziela, po czym wyjaśnił szczegółowo powody, dla których podjął decyzję o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Wobec tego brak było podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, zarzucając im:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., poprzez całkowicie dowolną a nie swobodną oraz nielogiczną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na:
a) przyznaniu przymiotu wiarygodności dowodom w postaci pism małżonków D. dotyczących wpływu planowanej przez skarżącego inwestycji na środowisko, w sytuacji gdy:
- na poparcie tych stanowisk i tez przedstawionych w treści pism wskazane osoby nie powołały żadnych dodatkowych dowód/potwierdzeń (a więc twierdzenia te opierają się li tylko na gołosłownych, niczym niepopartych oświadczeniach tych stron);
- stanowiska te stoją w jawnej sprzeczności z treścią postanowień organów powołanych dla ochrony środowiska (RDOŚ) czy zarządzania wodami (PGWWP), z którymi organ I instancji uzgadniał w toku prowadzonego postępowania warunki realizacji przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą;
- ww. osoby mają prywatny interes w tym, aby planowana przez skarżącą instalacja nie powstała w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej ich własność;
b) przyznanie przymiotu wiarygodności i oparcie rozstrzygnięcia o treść notatki organu I instancji dokumentującej spotkanie z mieszkańcami miejscowości L. w przedmiocie planowanej przez skarżącego inwestycji, w sytuacji gdy stanowiska przedstawione przez mieszkańców nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w pozostałym materiale dowodowym zebranym w sprawie;
c) przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia negatywnie wpłynie na obszar miejscowości L., w szczególności doprowadzi do nadmiernej urbanizacji i uprzemysłowienia, w sytuacji gdy z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wynika, iż elektrownia fotowoltaiczna nie wywiera negatywnego wpływu na środowisko, a sposób jej posadowienia na gruncie nie wpływa na jego negatywne przekształcenie (jest to konstrukcja, którą łatwo zdemontować);
d) ustalenie, że infrastruktura elektroenergetyczna gminy nie jest w stanie sprostać odbiorowi wyprodukowanej przez planowaną elektrownię energii elektrycznej, w sytuacji gdy: nie jest to przedmiotem ustaleń w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; organy nie posiadają wiedzy ani kompetencji do dokonywania takich ocen; stan infrastruktury elektroenergetycznej oraz możliwość przyłączenia planowanej elektrowni do sieci stanowi przedmiot ustaleń pomiędzy skarżącym a właściwym operatorem sieci dystrybucyjnej; jeżeli taki operator uznaje, że przyłączenie jest możliwe, to organy administracji publicznej nie mają podstaw do przyjmowania w tym zakresie stanowisk odrębnych;
- co w efekcie doprowadziło organ II instancji w niniejszej sprawie do błędnego ustalenia stanu faktycznego i utrzymania w mocy decyzji odmownej organu I instancji;
2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedochowanie przez organ obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy i wskazanie, że organ nie jest w stanie ustalić wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy organ dysponował dowodami wskazującymi na brak/minimalny wpływ takiego przedsięwzięcia w postaci: Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, stanowisk RDOŚ i PGWWP, które nie wskazywały na negatywny wpływ planowanej inwestycji na środowisko, co w efekcie doprowadziło organ II instancji w niniejszej sprawie do błędnego ustalenia stanu faktycznego i utrzymania w mocy decyzji odmownej Wójta;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa mogą stanowić podstawę wydania decyzji odmownej o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy żadne obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi takiego upoważnienia;
art. 3 Rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.Urz.UE.L 2022, n 335, str. 36), dalej jako rozporządzenie UE, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy planowana inwestycja dotyczy odnawialnych źródeł energii i w świetle powołanego przepisu stanowi priorytetowe zadanie spełniające wymogi nadrzędnego interesu publicznego;
art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54), dalej jako "p.o.ś.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasada przezorności stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zrealizowania inwestycji, w sytuacji gdy samoistnie zasada ta nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, a jedynie skutkuje koniecznością przeprowadzenia bardziej szczegółowego badania potencjalnego oddziaływania;
art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 50 p.o.ś., poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z tymi regulacjami prawnymi, w sytuacji gdy przepisy te samoistnie nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej i wymagają konkretyzacji poprzez odniesienie się do bardziej szczegółowych regulacji z zakresu ochrony środowiska;
art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez ich zastosowanie i odwołanie się do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako argumentu przemawiającego za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy postanowienia studium nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, gdyż nie mają charakteru powszechnie obowiązującego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ - jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął twierdzenia małżonków D. dotyczące naruszenia i pogorszenia stanu fauny i flory i przyznał tym twierdzeniom większą moc, niż stanowisku RDOŚ. Twierdzenia te są bezzasadne, podobnie jak te, że istnieje problem z utylizacją elementów po elektrowni fotowoltaicznej. Autorzy pism wskazują, że z własnego doświadczenia wiedzą o takich problemach, tymczasem średni czas działania farmy fotowoltaicznej to przynajmniej 25 - 30 lat, a pierwsza naziemna elektrownia PV powstała w Polsce w 2011 r. (w W.), zatem do dnia dzisiejszego upłynęła co najwyżej połowa zakładanego czasu funkcjonowania takiej elektrowni. Tym samym twierdzenie, że ktoś z własnego doświadczenia wie o problemach z utylizacją elementów po elektrowni jest całkowicie niezasadne. Organ przyjął również jako materiał dowodowy notatkę ze spotkania z dnia 3 sierpnia 2022 r. z mieszkańcami wsi, gdzie powoływano się na negatywny wpływ elektrowni na prywatne instalacje fotowoltaiczne. Tymczasem obowiązujące przepisy prawa (w tym przepisy ustaw: Prawo Energetycznego oraz Ustawy o Odnawialnych Źródłach Energii) zabezpieczają interesy prosumentów (właścicieli domowych instalacji PV) w sposób szerszy i dalej idący niż właścicieli instalacji wielkoskalowych. Odnośnie potencjalnego zmniejszenia wartości nieruchomości Spółka wskazała, że uwzględniając zakładany czas funkcjonowania elektrowni - około 25 - 30 lat, wartość nieruchomości może wzrosnąć. Istnienie w niedalekiej odległości instalacji zapewniającej produkcję energii elektrycznej, biorąc pod uwagę nowe rozwiązania prawne dotyczące chociażby linii bezpośrednich/planowanego rozproszenia źródeł wytwórczych, mogą podnieść wartość nieruchomości (większe bezpieczeństwo dostaw energii). Brak jest też jakichkolwiek danych wskazujących podnoszoną na spotkaniu okoliczność odbijania się promieni świetlnych od paneli fotowoltaicznych. Co więcej, istniejące już panele fotowoltaiczne, w tym umieszczone na budynkach prosumentów, nie powodują takiego efektu (co jest związane z charakterystyką technologiczną paneli), a więc stanowisko jest całkowicie niezasadne.
Zdaniem skarżącej nietrafne jest tez stanowisko organu, iż planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ na obszar miejscowości L., w szczególności doprowadzi do nadmiernej urbanizacji tego obszaru. Zgodnie z treścią Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (w skrócie KIP) wybudowanie i eksploatacja elektrowni nie będzie miało negatywnego wpływu na obszar miejscowości albo wpływ ten będzie pomijalny. W szczególności wybudowanie elektrowni nie doprowadzi do uprzemysłowienia i urbanizacji terenu miejscowości. Jak wynika z KIP, elektrownia będzie składała się w głównej mierze z konstrukcji wsporczych i paneli fotowoltaicznych. Konstrukcje wsporcze będą prawdopodobnie jedynie wbijane w teren (bez betonowania czy innych prac istotnie ingerujących w podłoże). Gdyby jednak zaszła potrzeba umieszczenia elementów elektrowni na systemach nadążnych (trackery) wtedy możliwe jest zastosowanie stóp fundamentowych, które jednak również nie zaingerują w podłoże w sposób istotny i będą łatwe do usunięcia. Pomiędzy poszczególnymi rzędami paneli zostanie pozostawiona wolna przestrzeżeń. Podobnie teren pod panelami również zostanie wolny (umożliwiając bytowanie małych zwierząt, wzrost roślin itp.). Po zakończeniu cyklu życia elektrowni zostanie ona w całości zdemontowana, a teren będzie mógł być przywrócony do stanu jak obecnie.
Odnośnie ryzyka zanieczyszczenia wód Spółka podkreśliła, że panele fotowoltaiczne nie zawierają i nie emitują żadnych zanieczyszczeń, które mogłyby trafić na działki sąsiednie wraz z wodą. Do mycia paneli używana jest wyłącznie woda (a w przypadku bardzo dużych/poważnych zabrudzeń środki myjące o charakterze w pełni biodegradowalnym), więc również tutaj nie istnieją większe ryzyka. Również ocena przez organy stanu infrastruktury elektroenergetycznej i oparcie decyzji odmownej na tej argumentacji, jest niezasadna. Stan infrastruktury energetycznej nie może stanowić przedmiotu zainteresowania organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Ponadto, organy nie posiadają wiedzy ani wystarczających informacji do tego, aby taką ocenę przeprowadzić. Stan sieci znany jest jego właścicielowi, tj. właściwemu operatorowi systemu dystrybucyjnego (albo systemu przesyłowego) i decyzją wyłącznie operatora jest, czy wyda warunki przyłączenia i zawrze umowę o przyłączenie obiektu do sieci (uwzględniając warunki techniczne i ekonomiczne - zgodnie z przepisami Prawa Energetycznego). Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie są władne oceniać stanu infrastruktury elektroenergetycznej.
Mając to na uwadze Spółka stwierdziła, że organy nie sprostały ciążącemu na nich obowiązkowi należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i uzasadnienia podjętej decyzji. Wydane decyzje oparte zostały nie tylko na dowodach całkowicie niewiarygodnych (odmawiając jednocześnie wiarygodności takim dowodom jak stanowiska RDOŚ, czy PGWWP, a więc organów, które posiadają zdecydowanie większy zasób danych/informacji w relewantnych zakres niż organ czy mieszkańcy) ale również na przesłankach, które w żaden sposób nie wynikają z treści przepisów u.o.o.ś. (np. stan infrastruktury elektroenergetycznej).
Spółka zauważyła też, że organ odwoławczy, jako przyczynę uzasadniającą odmowę wydania decyzji środowiskowej wskazał brak możliwości dokonania analizy uciążliwości farmy. Zdaniem strony, wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, w której organ nie jest w stanie poprawnie i w pełni ustalić stanu faktycznego powoduje, że tak wydana decyzja musi być uznana za wadliwą. Skoro bowiem organ II instancji, w swojej ocenie, nie posiadał pełnych danych, pozwalających na ocenę wpływu planowanej inwestycji na środowisko, to powinien w własnym zakresie uzupełnić ten materiał, ewentualnie uchylić decyzję I-instancyjną i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.). Ponadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, przygotowana przez skarżącego zgodnie z art. 62a u.o.o.ś., powinna stanowić jeden z głównych, wiodących dowodów w postępowaniu. Jest to co prawda dokument prywatny, podlegający zwyczajnym regułom oceny, jednakże o szczególnym charakterze. Karta jest bowiem przygotowywana przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę z zakresu ochrony środowiska. Wiedza i doświadczenie takiej osoby pozwalają jej na przygotowanie kompleksowej i precyzyjnej informacji, która powinna stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia postępowania. Co więcej, obalenie wniosków przedstawionych w KIP może mieć miejsce wyłącznie w przypadku przedstawienia przez inne strony albo przez organ dowodów o równym poziomie kompleksowości. KIP to bowiem mniej sformalizowana wersja raportu o oddziaływaniu na środowisko, zatem można do niej stosować podobne reguły dowodowe. Organ jednak, pomimo zebranego materiału dowodowego wskazującego na zasadność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowił - mimo braku podstaw - wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmowną organu I instancji, opierając się w znacznej mierze (jeśli nie wyłącznie) na negatywnym stanowisku społeczeństwa wyrażonym podczas spotkania z mieszkańcami gminy oraz w pismach małżonków D., których nieruchomość położona jest w bliskiej odległości od planowanej elektrowni, a tym samym stanowiska te trudno uznać za stanowisko społeczności, skoro związane jest z indywidualnymi interesami wskazanych osób.
Spółka podkreśliła też, że - jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, sprzeciw społeczności nie może stać na przeszkodzie wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, jeżeli zostały spełnione inne przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie zaś uwarunkowań środowiskowych pomimo protestów nie stanowi automatycznego nieuwzględnienia interesu społecznego i przedłożenia interesu inwestora nad interesem lokalnej społeczności (tj. nie może być rozumiane jako naruszenie zasady równego traktowania stron). W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o negatywne stanowisko społeczności. Organ bowiem, poza stanowiskiem małżonków D. i głosami mieszkańców przedstawionymi na spotkaniu, nie dysponuje w niniejszej sprawie żadnymi dowodami, które pozwalałaby na podważenie danych przedstawionych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia.
Dalej skarżąca zauważyła, że w świetle przepisów Unii Europejskiej rozwój odnawialnych źródeł energii otrzymał najwyższy priorytet, a w tym wypadku interes inwestora jest utożsamiany niejako z nadrzędnym interesem publicznym, służącym zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu. Skoro tak, to organ II instancji całkowicie błędnie przyjął, że interesy lokalnej społeczności mogą stać na przeszkodzie wydaniu w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana przez skarżącego inwestycja polega na wybudowaniu i eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej (a więc instalacji odnawialnych źródeł energii). Tym samym, jako projekt realizujący cele nadrzędnego interesu publicznego, posiada priorytet przed innymi rozwiązaniami. Zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju i przezorności powinno sprowadzać się w tym wypadku zatem do jeszcze bardziej szczegółowego i drobiazgowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły, a nie do wydania decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Jak zaś wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności z treści Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, nie jest przewidywany żaden negatywny wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. Tym samym nie sposób przyjąć, aby wskazane regulacje prawne mogły stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków środowiskowych.
Odnośnie zaś naruszenia przez inwestycję art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 p.o.ś. strona wskazała, że przepisy te, jako zbyt ogólnikowe, nie pozwalają na rozstrzygnięcie czy w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Regulacje te mogą stanowić jedynie swego rodzaju "drogowskaz" dla organów prowadzących postępowania administracyjne. Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 p.o.ś. powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa materialnego, stanowiących bezpośrednią podstawę wydania decyzji środowiskowej, których zastosowanie lub wykładnia budzą wątpliwości mogące zostać rozstrzygnięte z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. Organ II instancji nie wskazał, jakie inne przepisu prawa materialnego miałyby zostać naruszone poprzez realizację inwestycji zamierzonej przez skarżącą w świetle zasady zrównoważonego rozwoju.
W kwestii braku zgodności inwestycji z ustaleniami studium Spółka wskazała, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w obowiązującym brzmieniu, dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji znaczenie ma jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. proponowane przedsięwzięcie musi być zgodne z planem, jeżeli takowy został uchwalony. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do zasad i kierunków rozwoju przyjętych w studium. Ponadto studia nie stanowią aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogą być podstawą do wydawania przez organy decyzji administracyjnych. Są to akty wiążące wyłącznie organy gminy w procesie uchwalania planu miejscowego. Tym samym jakiekolwiek postanowienia zawarte w studium przyjętym przez gminę L. nie mogły i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Ponadto zauważono, że kwestia usytuowania określonej inwestycji na konkretnym obszarze i jej "wpisywanie się" w istniejącą zabudowę nie stanowi przedmiotu zainteresowania organów wydających decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Problematyka ta podlega rozstrzygnięciu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli uchwalono miejscowo plan zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, dotyczące rozstrzygnięć zarówno organu I instancji, jak i Kolegium, strona stwierdziła, że zasadne jest uchylenie obu tych aktów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią̨ inaczej. Sądy administracyjne, kierując się̨ kryterium legalności, dokonują̨ oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć́ administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą̨ i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Niniejszą skargą poddano kontroli sądowej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 października 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Linia z dnia 21 października 2022 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa Elektrowni Słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr [...] (obręb [...]) w obrębie ew. L., Gmina L.", realizowanego przez skarżącą Spółkę. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji, podstawę odmowy ustalenia tych uwarunkowań stanowił przede wszystkim sprzeciw lokalnej społeczności wobec inwestycji oraz brak możliwości dokonania analizy uciążliwości planowanej farmy fotowoltaicznej.
Orzekające w tej sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), dalej jako "u.o.o.ś.".
Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowią, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien zawierać informacje wskazane w art. 67 u.o.o.ś.. Stosownie zaś do treści art. 77 ust. 1 tej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:
1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;
1a) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze parku narodowego - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar parku narodowego lub w przypadku realizowanych na obszarze parku narodowego inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze lub inwestycji celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą;
1b) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze rezerwatu przyrody - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar rezerwatu przyrody lub w przypadku realizowanych na obszarze rezerwatu przyrody inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze lub inwestycji celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą;
2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, lub nie wydał opinii, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2.
3) zasięga opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy;
4) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
5) zasięga opinii Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej - w przypadku obiektów jądrowych i składowisk odpadów promieniotwórczych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe.
Ponadto, z przepisu art. 79 ust. 1 u.o.o.ś. wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Natomiast art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Okolicznością bezsporną jest, że planowane przedsięwzięcie - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.1 u.o.o.ś., tj. postanowienia organu orzekającego w sprawie środowiskowych uwarunkowań, wydanego po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Wprawdzie opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.o.o.ś. jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jednak z woli ustawodawcy stanowi obligatoryjny element procedury zmierzającej do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i stanowisko wskazanych w tym przepisie wyspecjalizowanych organów współdziałających nie może zostać pominięte. Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej ocenia bowiem te opinie i w oparciu o nie stwierdza, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności - przyjmując wyrażone w opinii stanowisko, bądź je negując.
Nie można zatem pominąć czy zakwestionować opinii wyspecjalizowanych jednostek tylko dlatego, że te stanowiska nie są dla organu wiążące. Przeciwnie, zajmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego w opinii, organ powinien jednoznacznie, przekonująco i wyczerpująco to stanowisko uargumentować, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie - mamy do czynienia z dwiema zgodnymi opiniami. W ocenie Sądu przyjęte w tej sprawie stanowisko odmienne od opinii uzyskanych od RDOŚ i Zarządu Zlewni PGW WW w Gdańsku, nie zostało przez organy należycie uzasadnione. Stanowisko organów opiera się na twierdzeniu, że choć według obecnej wiedzy naukowej oddziaływanie farm fotowoltaicznych nie ma negatywnego wpływu na środowisko, to jednak nie można zaliczyć takiej inwestycji do inwestycji pozostającej bez wpływu dla ludzi, środowiska czy przyrody. Zaakceptowanie takiej tezy prowadziłoby jednak do tego, że de facto każda inwestycja mogłaby zostać zakwestionowana, gdyż nie ulega wątpliwości, że każde zamierzenie w mniejszym lub większym stopniu stanowi zmianę w życiu okolicznych mieszkańców, czy przyrodzie i środowisku. W przedmiotowej jednak sprawie chodzi o to, czy planowana inwestycja te elementy narusza w sposób istotny, nie dający się zaakceptować z punktu widzenia zdrowia ludzi oraz uciążliwości dla środowiska.
Jak wynika zaś z opinii RDOŚ i Zarządu Zlewni PGW WW z dnia 21 czerwca 2022 r., organy te nie stwierdziły, aby planowane przedsięwzięcie powodowało dopływ zanieczyszczeń do wód podziemnych, uznały natomiast, że przedsięwzięcie to nie będzie miało wpływu na cele środowiskowe dotyczące stanu ilościowego wód podziemnych i nie przyczyni się do zmiany obecnie występującego potencjału ekologicznego i chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych. Planowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem znacznej emisji dźwięku ani pyłu, nie doprowadzi do pogłębienia zmian klimatu nawet w niewielkiej skali. Dochodząc do tych wniosków RDOŚ oparł się m.in. na analizach akustycznych przedstawionych przez inwestora w Karcie Informacyjnej, co oznacza, że według tego organu dokumentacja ta nie zawiera wad. Natomiast orzekające w sprawie organy - wskazując na potencjalną, ewentualną możliwość wpływu inwestycji na życie ludzi, środowisko i przyrodę, nie przedstawiły żadnych danych źródłowych przeczących tezom zawartym w opiniach RDOŚ i Zarządu Zlewni oraz w Karcie Informacyjnej. Uzasadnienie oparte na hipotetycznych przewidywaniach nie spełnia natomiast warunków stawianych przez art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto należy zauważyć, że w obu pozyskanych w sprawie opiniach organy zawarły warunki i wymagania, jakie trzeba będzie uwzględnić w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a dotyczące etapu realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w celu ochrony środowiska. W takim wypadku organy orzekające w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach muszą co najmniej rozważyć i ocenić powyższe warunki lub wymagania oraz szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić ich uwzględnienie albo nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia.
Może się przy tym zdarzyć, że z innych przyczyn - określonych przez przepisy, nawet w wypadku pozytywnych uzgodnień, organ będzie miał obowiązek odmówić wydania decyzji środowiskowej. Taka sytuacja może wystąpić np. w związku z treścią art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., który przewiduje konieczność stwierdzenia przez organ zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wypadku jego uchwalenia, czy też w okolicznościach wyznaczonych dyspozycją przepisów art. 81 ust. 1-3 u.o.o.ś.. Niemniej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest zawsze odniesienie się do wydanych w sprawie uzgodnień, co jednoznacznie wynika z przytoczonej wyżej normy art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś..
W niniejszej sprawie tymczasem organy nie dokonały należytej oceny zarówno stanowisk organów uzgadniających, jak i Karty Informacyjnej sporządzonej dla niniejszego przedsięwzięcia, a negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie wydały w głównej mierze opierając się na negatywnym stanowisku przedstawicieli lokalnej społeczności. Niewątpliwie uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to jednak, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w owych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność.
Należy przy tym też wyjaśnić, że negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki, mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Przepisy regulujące postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko gwarantują udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki był bowiem cel powyższych unormowań, mający swoje źródło w przepisach wspólnotowych. Omawiane przepisy krajowe stanowią bowiem wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L z dnia 25 czerwca 2003 r., nr 156 s. 17). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r., nr 26, s. 1).
Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację - w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na wariant dopuszczony do realizacji (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.).
Ponadto, wskazana w art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. procedura udziału społeczeństwa, jako element postępowania administracyjnego, winna spełniać pewne wymogi procesowe i formalne. W niniejszej sprawie procedura ta przybrała postać pism składanych przez mieszkańców Gminy i spotkania z Wójtem. Jednakże w sytuacji, gdy organ organizuje w swojej siedzibie spotkanie zainteresowanych stron, to konieczne jest należyte zawiadomienie tych stron, tj. w tym wypadku mieszkańców Gminy i inwestora. Tylko bowiem wtedy strony o spornych interesach mogą w pełni, w sposób bezpośredni poznać swoje stanowiska, co może przyczynić się do wzajemnego zrozumienia tych stanowisk i osiągnięcia konsensusu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, spotkanie zostało zainicjowane przez Wójta i nie został o nim zawiadomiony inwestor. Co więcej, z akt sprawy w ogóle nie wynika, jak organ zawiadamiał o tym spotkaniu, gdyż w aktach brak jakiegokolwiek zawiadomienia, obwieszczenia w tym przedmiocie.
Dodatkowo, z listy obecności znajdującej się pod notatką służbową sporządzoną z tego spotkania wynika, że brało w nim udział jedynie 4 mieszkańców wsi L. i 3 przedstawicieli Urzędu Gminy. Trudno zaś taką liczbę uznać za reprezentatywną dla sprzeciwu "lokalnej społeczności". Wieś L., na terenie której ma być zrealizowana inwestycja, ma 239 mieszkańców (informacje widniejące w serwisie [...]/), zatem – nawet ograniczając krąg osób zainteresowanych do bliskiego sąsiedztwa inwestycji, nadinterpretacją jest uznanie stanowiska czwórki osób za głos sprzeciwu "lokalnej społeczności". Trzeba też zauważyć, że de facto spotkanie to nie ujawniło stanowisk mieszkańców, gdyż notatka służbowa z dnia 3 sierpnia 2023 r. nie stanowi protokołu, w którym odwzorowano wypowiedzi obecnych, lecz opis tego spotkania sporządzony przez pracowników Urzędu. Tymczasem, art. 34 pkt 2 u.o.o.ś. stanowi, że uwagi i wnioski (w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa) mogą być składane ustnie do protokołu. W niniejszej sprawie takiego protokołu nie sporządzono i tym samym brak jest uwag i wniosków mieszkańców odnośnie planowanej inwestycji.
Odnośnie zaś pism składanych przez mieszkańców w toku postępowania, w ramach umożliwienia udziału społeczeństwa, zauważyć trzeba, że organ pozyskał stanowisko jedynie małżonków D., których nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z obszarem działki nr [.], na którym mają być posadowione panele. Oczywistym jest więc, że stanowisko tych osób będzie negatywne dla inwestycji i nie może ono być przesądzające dla wyników procedury z udziałem społeczeństwa. W szczególności nie może stanowić koronnego argumentu, że promienie słoneczne odbijające się od paneli zainstalowanych przez inwestora mogą razić pobliskich mieszkańców, gdyż w pismach małżonków D. akcentowany jest fakt posiadania prywatnych paneli przez mieszkańców. Nieuzasadnione jest zatem przyjmowanie, że panele zainstalowane przez inwestora będą negatywnie wpływać na mieszkańców, zaś te, które posiadają mieszkańcy, takiego promieniowania nie odbijają.
Również podnoszone okoliczności wpływu planowanego przedsięwzięcia na obniżenie wartości sąsiadujących nieruchomości nie mogły przesądzać o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem kwestie powyższe nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. W jego toku dokonuje się oceny planowanego przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko, to jest ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (por. definicję środowiska zawartą w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. – Prawo ochrony środowiska, do której odsyła art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.o.ś.).
Reasumując, wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Wśród określonych w art. 81 u.o.o.ś. przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawarto bowiem sprzeciwu mieszkańców wobec planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2113/16, dostępny w CBOSA). W szczególności, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, prawidłowość przeprowadzenia procedury z udziałem społeczeństwa budzi wątpliwości.
Kontrolując dalej wydane decyzje wskazać trzeba, że przesłanki wydania decyzji negatywnej, tj. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Poza sytuacją niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jeszcze w razie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), a także gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).
W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty, że którakolwiek z ww. okoliczności wystąpiła. Przed wszystkim planowana inwestycja nie jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z pozyskanego do akt wypisu i wyrysu z uchwały Rady Gminy Linia nr 250/XXXI/V/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Lewino i Lewinko w gminie Linia, działka nr [...] jest częściowo objęta tym planem, lecz nie w części, która jest objęta sporną inwestycją. Zgodnie z pismem inwestora z dnia 12 maja 2022 r. - dotyczącym zmiany rozmieszczenia przedmiotowej inwestycji, farma ma obejmować teren znajdujący się poza ww. planem. Wobec tego nie zachodzi niezgodność inwestycji z planistycznym przeznaczeniem terenu.
Natomiast o takiej sprzeczności przeznaczenia działki nr [...] z ustalonym przeznaczeniem tego terenu nie mogą świadczyć zapisy obowiązującego dla tego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis artykuł 80 ust. 2 u.o.o.ś. obliguje organ wydający decyzję do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z charakteru studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a tym samym nie może stanowić podstawy wydawania decyzji o administracyjnej i ma znaczenie tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Co więcej, obowiązek badania zgodności ze studium nie został przewidziany nawet w sytuacji, gdy – jak w rozważanej sprawie – dla obszaru inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1380/14; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2176/15; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1968/19, dostępne w CBOSA).
Dalej organy jako podstawę odmowy wydania decyzji środowiskowej wskazały, że brak jest możliwości dokonania analizy uciążliwości przedmiotowej farmy ze względu na brak opracowań w tym zakresie, a z informacji zawartych w Karcie Informacyjnej nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy zdrowie ludzi. W ocenie Sądu stwierdzenie przez organ, że "nie można wykluczyć" negatywnego wpływu inwestycji, nie daje podstaw do przyjęcia, że takie negatywne oddziaływanie wystąpi i stanowi ono przeszkodę do wydania pozytywnej opinii. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że organ - nie dysponując żadnymi dowodami wskazującymi na negatywne dla środowiska i ludzi oddziaływanie inwestycji - wywodzi z braku takich dowodów wniosek, iż nie da się wykluczyć, że mogą one wystąpić. Przy tym powołuje się na brak możliwości kompleksowej oceny Karty Informacyjnej pod kątem tego wpływu, oddziaływania, a jednocześnie w toku postępowania nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wyjaśniających. Jeżeli bowiem Kolegium powzięło wątpliwości co do danych wskazany w Karcie, miało możliwość ich wyjaśnienia za pomocą środków dowodowych. Natomiast brak podjęcia takich kroków i jednoczesne wyciągnięcie negatywnych dla inwestora konsekwencji, stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Tymczasem, w KIP inwestor wskazał na rozwiązania chroniące środowisko – w tym w zakresie materiałów użytych do budowy paneli, które mają na celu ograniczenie lub wyeliminowanie powstania zagrożeń związanych z imitacją lustra wody, a także powstawania efektu olśnienia oraz sposobu czyszczenia paneli ograniczającego ewentualne zanieczyszczanie wód. Podano rodzaj i przewidywaną ilość wprowadzonych do środowiska substancji lub energii, przewidzianych ilości i rodzajów wytwarzanych odpadów oraz informacje o wpływie na środowisko na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji – szczególnie ten ostatni etap i wyjaśnienia w tym zakresie są istotne w kontekście podnoszonych przez małżeństwo D. uwag o problemach z utylizacją elementów tego rodzaju inwestycji. Analizą objęto też wpływ inwestycji na jednolite części wód powierzchniowych i podziemnych, uwzględniono transgraniczne oddziaływanie inwestycji na środowisko i oddziaływanie skumulowane. Dokonano też symulacji hałasu przemysłowego i drogowego. Wszystkie te informacje powinny podlegać wnikliwej ocenie przez organy, gdyż prawidłowa analiza danych z KIP mogłaby dać odpowiedź na część stawianych przez mieszkańców zarzutów wobec planowanej farmy. Natomiast Kolegium z faktu, iż w pkt 2.3 Karty przewidziano rozwiązania chroniące zabudowę mieszkaniową przed hałasem czy zakłóceniami związanymi z pracą wskazanych urządzeń farmy fotowoltaicznej wywodzi, iż inwestycja będzie negatywnie akustycznie oddziaływać na środowisko, mimo iż w opisie wariantu przyjętego przez wnioskodawcę nie zakłada się emisji hałasu i wprowadzania zanieczyszczeń akustycznych do otoczenia. Zdaniem Sądu założenia te nie są ze sobą sprzeczne, a stanowią o chęci realizacji inwestycji, która w jak najmniejszym stopniu wpłynie na środowisko. Można bowiem jednocześnie nie przewidywać przekroczenia norm akustycznych związanych z pracą farmy i dążyć do tego, aby praca ta – która ze swej istoty, jak każde urządzenie, musi generować nawet minimalny hałas – była neutralna akustycznie dla mieszkańców.
Nie mogło też stanowić przesłanki do odmowy wydania wnioskowanej decyzji to, iż na terenie Gminy zatwierdzono już realizację dwóch innych farm z wniosku Spółki, a funkcjonowanie na obszarze Gminy aż trzech farm fotowoltaicznych stanowić będzie obciążenie dla elektroenergetycznej infrastruktury technicznej. Po pierwsze, wskazać trzeba, że w KIP inwestor wyjaśnił kwestie związane ze skumulowanym oddziaływaniem inwestycji. Ponadto, fakt wydania decyzji środowiskowych dla innych farm słonecznych w okolicy nie świadczy o ich istnieniu. Etap decyzji środowiskowej jest etapem wstępnym inwestycji i – jak każdy kolejny – podlega kontroli instancyjnej i sądowej, jeżeli taka zostanie zainicjowana. Wobec tego nie sposób opierać decyzji odmownej na innych rozstrzygnięciach, które jeszcze nie doprowadziły do posadowienia innych farm.
Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób dostateczny, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W szczególności za odmową nie mógł przemawiać sprzeciw lokalnej społeczności, który de facto ogranicza się do kilku osób, sprzeczność inwestycji z przeznaczeniem terenu w studium czy niewykazanie braku jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania zamierzenia na środowisko i zdrowie ludzi – teraz i w przyszłości, tym bardziej, że wniosek ten został wyciągnięty bez należytej, dogłębnej analizy KIP i bez podjęcia przez organy działań wyjaśniających zaistniałe wątpliwości.
Tym samym, orzekające w sprawie organy naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 8, art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 2 u.o.o.ś., gdyż nie dokonały rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego i nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a opierając się jedynie na jego wybranych elementach, korzystnych dla przyjętej przez organy koncepcji, wydały decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta, co otwiera drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania istoty sprawy i rozstrzygnięcia na nowo o środowiskowych uwarunkowanych przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ I instancji przede wszystkim dokona ponownej weryfikacji treści Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz uwzględni stanowisko organów opiniujących, a w przypadku wydania decyzji odmiennej od tych stanowisk, należycie uzasadni takie działanie, powołując się na naruszenie przez sporną inwestycję konkretnych regulacji prawnych, nie zaś na subiektywne przekonania i niejasne kryteria.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.