II SA/Łd 195/01

II SA/Łd 195/01 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
OSK 701/04 - Wyrok NSA z 2004-10-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Sentencja
Sygn. akt II SA/Łd 195/01 (II SA/Łd 702/01 i II SA/Łd 980/02) W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: del.NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie: del.NSA Ewa Markiewicz (spr.), WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Anna Urbańska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skarg Z. M. na: - postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) - decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: WINB [...]) - decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżone orzeczenia oraz poprzedzające je: - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] - decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenia nie podlegają wykonaniu w całości do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Łd 195/01 (II SA/Łd 702/01 i II SA/Łd 980/02)
U Z A S A D N I E N I E
Z. M. odrębnie zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego:
1) postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] , Nr [...] w sprawie nakazania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego na działce w S. przy ul. A. nr 43, stanowiącej własność skarżącej i jej brata J. B. . W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne od sierpnia 1999 roku, przy czym dopiero po prawnie skutecznym uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] , Nr [...] , udzielającej skarżącej i J. B. , pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu (decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] , Nr [...] prowadzenie postępowania w sprawie "przejął do samodzielnego prowadzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ".
Zdaniem organu orzekającego, w tej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane z r. 1994.
Organ odwoławczy uznał, że zachodzą okoliczności, wskazane w art. 50 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. "W przypadkach wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, ustawa - Prawo budowlane z r. 1994 upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 tegoż prawa".
2) decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ) w sprawie nakazania J. B. wystąpienia do tego organu orzekającego w określonym terminie, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, "wraz z dokumentacją zamienną, sporządzoną przez osobę o odpowiednich uprawnieniach budowlanych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906)". Zaskarżoną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] , organ drugiej instancji nakazał także inwestorowi przedłożenie wskazanych projektów budowlanych na dokończenie budowy przedmiotowego budynku (m.inn. robót koniecznych do zakończenia budowy przedmiotowego budynku, instalacji wewnętrznych wod.-kan. i elektrycznych, wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz orzeczeniem technicznym w przedmiocie stanu technicznego), w ustalonym terminie 30 czerwca 2001 roku, jak również nakazał inwestorowi wystąpienie do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tej budowie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego podano (między innymi), że zebrany materiał dowodowy w tej sprawie, upoważniał organ nadzoru budowlanego I-szej instancji do wydania decyzji nakazującej wykonanie wskazanych obowiązków, które "nie zostały jednoznacznie wyartykułowane przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji". Aby zapobiec niewłaściwej interpretacji sentencji kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy uznał za zasadne jej uszczegółowienie i dokonał tego w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczając także nowy termin wykonania nakazanych obowiązków, z powodu upływu czasu wskazanego w decyzji organu I instancji.
3) decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ) w sprawie udzielenia J. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do powiadomienia o terminie rozpoczęcia robót oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, po zakończeniu budowy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, podano (między innymi), że inwestor wykonał obowiązek nakazany decyzją ostateczną tego samego organu orzekającego, nr [...] i w związku z tym organ I instancji uprawniony był do wydania, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, inwestorowi, decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych na przedmiotowej budowie domu mieszkalnego w S. .
Skarżąca, w skargach wniesionych do Sądu administracyjnego na wszystkie, wymienione wcześniej, ostateczne orzeczenia administracyjne, zażądała uchylenia tych aktów oraz poprzedzających je aktów pierwszoinstancyjnych. W skargach przedstawiono obszernie przebieg postępowania i wydane orzeczenia. W ocenie skarżącej, w tej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a od dnia [...] , sporna budowa nie posiada pozwolenia na budowę. Czynności wykonywane z naruszeniem prawa, nie mogą prowadzić do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca zarzuciła też, że inwestor nie wykonał obowiązków, nałożonych w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w terminie ustalonym przez organ orzekający, a dostarczona przez inwestora dokumentacja zawiera wady, dyskwalifikujące ją do celów orzeczniczych, co powinno wiązać się z jej odrzuceniem i odmową wydania tego rodzaju zezwolenia.
W odpowiedziach na wymienione skargi Z. M. , organ odwoławczy wnosił o ich oddalenie i podtrzymywał stanowisko, zajęte w zaskarżonych aktach administracyjnych.
Inwestor J. B. zgłosił swój udział na prawach strony we wszystkich sprawach ze skarg Z. M. (pismo procesowe z dnia 8 sierpnia 2002 roku) i przedstawił swoje stanowisko w sprawie polemizując z zarzutami skarg.
Postanowieniem z dnia [...] , sąd administracyjny wstrzymał wykonanie powołanej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na wniosek skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] , Sąd zmienił postanowienie z dnia [...] i oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania powołanej decyzji. Wniosek Z. M. o zmianę przywołanego postanowienia z dnia [...] , został przez Sąd oddalony (postanowienie Sądu z dnia [...] ).
Po wniesieniu skarg, strony postępowania występowały z pismami procesowymi do Sądu administracyjnego, przedstawiając swoje stanowisko w odniesieniu do orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w sprawie niniejszej.
Między innymi, w piśmie procesowym z dnia [...] , zainteresowany J. B. wyjaśnił, że skarżąca w uzasadnieniu przedmiotowych skarg podaje nieprawdę w sprawie jakoby decyzje PINB [...] z dnia [...] znak: [...] oraz decyzja WINB Nr [...] z dnia [...] znak: [...] , udzielające mu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego w S. ul. A. 41, wywołują jakiekolwiek negatywne skutki dla Z. M. , a w szczególności mają niekorzystny wpływ na toczące się przed Sądem Rejonowym w P. postępowanie o podział działki będącej przedmiotem spadku po rodzicach jego i Z. M. Zainteresowany wyjaśnił, iż Z. M. została poinformowana przez Sąd Okręgowy w P. - postanowieniem z dnia [...] , że wybudowany budynek mieszkalny na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę i postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia na realizację dalszą obiektu, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie o zniesienie współwłasności, czyli na podział działki nr 163.
Jednocześnie wyjaśnił, że proponowany przez niego podział jest w jego ocenie sprawiedliwy, bo stanowi o 1/2 części dla każdej ze stron tj. po 1202 m, tak jak postanowił Sąd Rejonowy w dniu [...] Sygn. akt. [...] w sprawie o nabycie praw do spadku po rodzicach, a Z. M. nie kwestionowała wówczas postanowienia Sądu.
Zainteresowany podał, że kiedy w roku 1996 dokupił sąsiednią działkę o pow. 1196 m, skarżąca uznała, że z działki będącej przedmiotem działu spadku należy się jej większa część. Jego starania o polubowne załatwienie sprawy nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. W związku z tym był zmuszony w marcu 1997 r. zwrócić się do Sądu o zniesienie współwłasności. Zainteresowany wskazał, że od tego momentu Z. M. "posługując się różnego rodzaju skargami, donosami, pomówieniami usiłuje do chwili obecnej utrudnić mi realizację budowy domu". W tej sprawie zaangażowała nawet w 2001 roku Prokuraturę Rejonową w P. , jednak bez oczekiwanych przez nią efektów, gdyż nastąpiło umorzenie dochodzenia. Zainteresowany podniósł, że "twierdząc, z złożonej do NSA skardze, że proponowany podział działki jest dla niej niekorzystny, bo wyraziła zgodę na budowę domu wg. projektu W-19-77 a od 1996 roku realizacja jest wg. projektu zamiennego - zgłoszonego w Urzędzie Miasta i Gminy S. w dniu [...] , nie dodała jednak, że jak stwierdził po kolejnej wizji na budowie, WINB w postanowieniu [...] z dnia [...] , budynek wg. projektu W-19-77 miał być o wymiarach gabarytowych l145 x 1071 cm z załamaniem ściany północnej i południowej a wykonany wg. projektu zamiennego o gabarytach 1041 x 1149 cm z innym ukształtowaniem ściany północnej i południowej, czyli powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, można by stwierdzić, że zmniejszyła się o 30186 cm. W związku z tym nie ma mowy by wybudowany dom mógł w jakikolwiek sposób wpływać na niekorzystny podział działki nr 163."
Zdaniem zainteresowanego, nie może również być krzywdzący dla Z. M. proponowany przez niego podział, bo zabezpiecza urządzenie drogi dojazdowej do domu o szerokości ponad 4,5 m, mimo że skarżąca wybudowała dom ze znacznymi odstępstwami od projektu, na którego realizację także wyraził zgodę, "nie będąc świadomym stanu faktycznego." Dom ten jest wysunięty ponad 2,5 m plus nasadzenia i chodnik w kierunku wschodnim i mimo to pozostaje jeszcze droga dojazdowa o szerokości ponad 4,5 m, a Z. M. "miedzy innymi i z tego powodu chce wymusić w Sądzie a także wyegzekwować poprzez nękanie mnie skargami, większą część działki, a ostatnia wersja roszczeniowa Z. M. wynosiła około 203 m na plus, tak więc działka jej wynosiłaby 1405 m, moja 999 m, bez drogi przejazdowej koło domu. Postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności wydłuża się z powodu notorycznego nie pojawiania się przez Z. M. na kolejnych rozprawach w Sądzie - w roku bieżącym na kolejnych czterech wyznaczonych rozprawach nie była ani raz i w taki sposób sprawa zostaje odroczona".
Zainteresowany podał też, ponadto już we wrześniu 1996 roku małżeństwo M. , "uzurpując sobie prawo do całości działki, złożyli w Urzędzie Miasta i Gminy w S. , pisemne oświadczenie, że są właścicielami działki 163, tym samym poświadczając nieprawdę w celu uzyskania zgody na użytkowanie wybudowanego domu."
Natomiast, skarżąca, w piśmie procesowym z dnia [...] , zawierającym jej stanowisko odnoszące się do treści odpowiedzi organu odwoławczego na skargę, dot. decyzji tego organu z dnia [...] , wskazała (między innymi), że nieuprawnionym jest stwierdzenie, że "iż decyzja o pozwoleniu na budowę, znak [...] z dn.[...] -wydana przez Urząd Miasta w S. wg. której rozpoczęto i realizowano do czerwca 2000 r. budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego", gdyż zgodnie z zapisami w dzienniku budowy (str. l) Budowa: Budynek mieszkalny W-19-77 Inwestor: J. B. .
Str. 3 tegoż dziennika budowy, w zapisie kierownika budowy p. mgr inż. H. F. z dn. [...] czytamy: "w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono ponadto wykonanie odstępstw od posiadanego przez Inwestora (jak wyżej J. B. ) pozwolenia na budowę"...
Zdaniem skarżącej, jak wynika z przytoczonego zapisu, budowa rozpoczęta była wg projektu typowego - tj. zgodnie z przytoczoną decyzją. Natomiast w dacie [...] stwierdzono odstępstwa od pozwolenia na budowę, które to odstępstwa dokonał J. B. jeszcze przed tą datą. A więc fakt uchylenia powyższej decyzji dopiero w dacie [...] (z jej interwencji) nie uprawnia organu do sugerowania, jakoby p. J. B. prowadził budowę zgodnie z tą decyzją do czerwca 2000 r.
Skarżąca zwróciła również uwagę na brak uprawnień E. B. do dysponowania działką nr 163 w S. do celów budowlanych, co winno skutkować również tym, by wszelkie opracowania projektowe, będące podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, podawały dane inwestora zgodnie z wydaną decyzją.
O fakcie wprowadzenia przez J. B. projektu zamiennego, a ostemplowanego przez Urząd Miejski w S. , jako załącznik nr 1 do decyzji [...] z datą [...] nie została powiadomiona przez ten Urząd, jak również odbyło się to bez jej zgody.
Skarżąca zarzuciła, że jej zastrzeżenia co do widocznych zmian dokonywanych przez J. B. do wiosny 1996 r., kierowane bezpośrednio do niego, nie odnosiły żadnego skutku. Działania w celu uchylenia decyzji z 1991 r. podjęła dopiero wówczas kiedy został przywrócony w dokumentach, jak i w rejestrze gruntu stan zgodny ze stanem faktycznym - tj. kiedy przywrócono jej prawa własnościowe.
Także, zdaniem skarżącej, stwierdzenie organu, że ..."Nieprawdziwe jest więc twierdzenie p. Z. M. , iż projekt zamienny budynku mieszkalnego nie był nigdy zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej"... nie jest poparte, żadnym dowodem, gdyż zgodnie z Prawem budowlanym art. 34 pkt 5, zatwierdzenie projektu winno być potwierdzone wydaną decyzją przez organ architektoniczno-budowlany, a takiej decyzji do dnia dzisiejszego organ ten nie wydał. Skarżąca wskazała, że fakt ostemplowania projektu zamiennego w dacie [...] i adnotacja, że stanowi on zał. Nr l (jako drugi zał. Nr l i sprzeczny z sentencją decyzji) do decyzji z 1991r., nie stanowi wypełnienia art. 34 pkt 5 Prawa budowlanego, a tym samym winien wzbudzić zastrzeżenia co do jego legalności przez organ kontrolujący jakim był Nadzór Budowlany.
Skarżąca wskazała, że tak istotne zmiany winny skutkować koniecznością uzyskania przez J. B. jej zgody na budowę innego budynku, niż budynek typowy W-19-77. Natomiast wydanie decyzji przez organy I i II instancji Nadzoru Budowlanego na wznowienie robót budowlanych przy budynku obecnie wznoszonym samodzielnie przez J. B. bez jej zgody narusza jej prawa własności, wynikające ze współwłasności działki, na której jest on wznoszony - co stanowi naruszenia Kodeksu Cywilnego, Prawa budowlanego oraz podstawowych praw wynikających z Konstytucji.
Skarżąca zarzuciła, że "Nadzór Budowlany" nie zastosował procedury, która by doprowadziła do uzyskania na drodze zgodnej z przepisami przez J. B. dokumentu umożliwiającego mu budowę budynku mieszkalnego o parametrach (wielkość, kubatura i właściwe usytuowanie), które może mieć obiekt zlokalizowany tylko na działce 163, bez naruszenia równorzędnych praw własności drugiego współwłaściciela działki. Powyższe działania Urzędów są, zdaniem skarżącej, próbą obejścia prawa, by na zasadzie faktów dokonanych (gdyż budowa trwa nadal) wymusić powstanie obiektu - za dużego, niewłaściwie usytuowanego - mimo jej sprzeciwu. Zalegalizowanie tego obiektu będzie miało również wpływ na podział działki, który będzie wykonany na jej niekorzyść, zdaniem skarżącej.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 15 stycznia 2004 roku, skarżąca wyjaśniła, że postępowanie o dział spadku z udziałem skarżącej i J. B. , ponownie toczy się przed sądem I instancji. Skarżąca wyjaśniła także, iż w jej ocenie sporny budynek utrudnia podział spadku pomiędzy skarżącą a jej bratem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należało wskazać, że stosownie do art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Tego rodzaju sytuacja, w ocenie Sądu administracyjnego, wystąpiła w sprawie niniejszej, co skutkowało postanowieniem Sądu, podjętym podczas rozprawy w dniu 15 stycznia 2004 roku o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pozostających ze sobą w związku spraw sygn.akt: II SA/Łd 195/01, 702/01 i 980/02.
Oceniając zatem pod względem legalności (zgodności z prawem) wskazanych wyżej aktów administracyjnych, zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. M. , Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenia naruszają prawo w sposób obligujący Sąd do uwzględnienia skarg i do uchylenia zaskarżonych aktów i poprzedzających aktów pierwszoinstancyjnych.
W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że już w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 (ONSA 1998, z.1, poz. 3), przyjęto poglądy dotyczące relacji wzajemnych między przepisami art. 50 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W uchwale tej trafnie przyjęto, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie ma zastosowania do obiektu budowlanego, będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona.
W uzasadnieniu wskazanej uchwały dokonano także zasługującego na pełną aprobatę, podziału obiektów budowlanych (w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na wybudowanie, wyróżniając: obiekty budowlane, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; obiekty budowlane, których budowa wymaga jedynie zgłoszenia (od organu zależy natomiast, czy w stosownym terminie nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia) oraz obiekty budowlane, których budowa nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia.
Przepisy art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego bezspornie obejmują zatem swym zakresem obiekty budowlane, jednakże art. 48 dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia.
Zdaniem Sądu, należy więc konsekwentnie przyjąć, że w art. 48 Prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Jeśli tak, to oczywiście wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych, przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w art. 48 Prawa budowlanego wprost mówi się o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, i to zarówno wybudowanego, jak i będącego w budowie. Nie ulega zaś wątpliwości, że obiekt, którego budowa nie została zakończona, jest obiektem będącym w budowie.
Należy także wskazać na pogląd Sądu administracyjnego, zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96 (OSP 2000, z.4, opublikowany wraz z glosą aprobującą). W wyroku tym Sąd przyjął, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w takiej bowiem sytuacji, inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie, to jest gdyby w takiej sytuacji inwestora traktować jako osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej, stanowiłoby to przerzucenie na niego wszystkich negatywnych skutków prawnych związanych z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia, w tym niejednokrotnie skutków prawnych działań niezgodnych z prawem, i to niejednokrotnie zawinionych przez organy, a nie przez inwestora. Stan taki nie dałby się pogodzić z zasadami państwa prawnego i poczuciem sprawiedliwości.
Z kolei w glosie (aprobującej) do tego wyroku wskazano, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych po uchyleniu ostatecznego pozwolenia budowlanego, tylko wówczas, gdyby uchylone pozwolenie dotyczyło remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego, w sprawie mógłby mieć zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 roku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a następnie mógłby ewentualnie wydać na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dalszej zaś kolejności możliwe byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - art. 51 ust. la Prawa budowlanego. Ostatnim etapem czynności organu zmierzającego do pełnej legalizacji efektu prowadzonych robót powinno być wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 55 ust l pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Jest oczywiste, że uzyskanie takiego pozwolenia byłoby zbędne w przypadku, gdyby przedmiotem samowoli budowlanej, powstałej w wyniku uchylenia ostatecznego pozwolenia budowlanego, była rozbiórka obiektu budowlanego.
W odniesieniu do uchylenia pozwolenia budowlanego, którego przedmiotem była budowa obiektu budowlanego, kontynuacja budowy po wzruszeniu tego pozwolenia powinna być inaczej oceniana. W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 20.X.1997 r. (OPS 3/97) przyjęto bowiem, iż regulacja zawarta w art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania do tych obiektów budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stwierdzić więc można, iż przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego nie zawierają regulacji, która mogłaby umożliwić legalizację takiego przypadku samowoli budowlanej. Część obiektu budowlanego wybudowana po uchyleniu pozwolenia budowlanego powinna być rozebrana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że minie 5-letni termin przedawnienia nakazania rozbiórki określony w przepisie art. 49 ust. 1.
Należy wyjaśnić, że powyższe stanowisko zostało oparte na przepisach Prawa budowlanego (szczególnie art. 48 tej ustawy) w brzmieniu obowiązującym także w dacie wydania orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie. Trzeba przy tym dodać, że wymienione wcześniej przepisy zostały zmienione, na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. i zostały uwzględnione w obecnym obowiązującym tekście jednolitym ustawy - Prawo budowlane, opublikowanym w Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w dniu [...] , została wydana decyzja z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w P. (nr [...] ) w sprawie udzielenia skarżącej i J. B. , pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego typu W-19-77 o pow. zab. 120,0 m2, pow. użytk. 109,7 m2, pow.całk. 219,7, kubatura 688,0 m3". Wskazana decyzja została uchylona (na podstawie art. 36a ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane z r. 1994) na mocy decyzji Burmistrza S. z dnia [...] , Nr [...] , w związku z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez stosownej zgody właściwego organu. Zgodzić się należy z poglądem, że art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., IV SA 485-487/98; ONSA 2000, z.1, poz. 18).
Należy przy tym podkreślić, że przepis ten wprowadził do Prawa budowlanego nową instytucję prawną, a co za tym idzie, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach tego przepisu, nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym na zasadach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego przyjmowano także poglądy (odnoszące się do występowania odstępstw od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę), że odstępstwo od decyzji i realizacja budowli według innych parametrów, jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej, a zrealizowanie takiej inwestycji uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej art. 48 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 664/97; Lex nr 47281).
Zgodnie zaś z zasadą zawartą w art. 48 Prawa budowlanego, można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, to znaczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), a istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 roku, IV SA 394/98; OSP 2001/7-8/107 z aprobującą glosą R.Dziwińskiego).
Powyższe oznacza zatem, że inne są przesłanki ustawowe, które powinny być oparte na bezspornych ustaleniach faktycznych, dokonanych w danej sprawie, niezbędne do zastosowania przepisów art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zakresy tych przepisów nie nakładają się na siebie (por. wymieniona wcześniej uchwała NSA). Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej, nie potwierdza w sposób bezsporny zasadności przyjęcia w tej sprawie poglądu o spełnieniu przesłanek ustawowych, niezbędnych do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak to oceniły organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji, wydając akty zakwestionowane przez stronę skarżącą.
Gdyby nawet przyjąć, a do tego nie ma dostatecznych podstaw, że ten właśnie tryb jest właściwy, to nie ustalono nawet w sposób nie budzący wątpliwości, czy w dacie wydania przez organ I instancji, postanowienia o wstrzymaniu "prowadzenia robót budowlanych", na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (postanowienie z dnia [...] ), były wykonywane jakiekolwiek roboty przy tym obiekcie.
Jak bowiem wynika (przykładowo) z dołączonego do akt sprawy pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] , skierowanego do skarżącej (pismo nr [...] ), już w dniu 17 września 1998 roku stwierdzono podczas oględzin, że przedmiotowy obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, a "aktualnie roboty nie są kontynuowane". Także w uzasadnieniu decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę tego obiektu (powołana wcześniej decyzja Burmistrza S. z dnia [...] , pozostająca w obrocie prawnym) wskazano na stan zaawansowania robót. Jednocześnie organ orzekający podał, że dalsza budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, może być kontynuowana po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej wznowienie, "z uwagi na stan zaawansowania budowy". Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika także, iż zobowiązano "inwestora do wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub dokończenie budowy, przedkładając dokumenty określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego". Zgodnie z tym pouczeniem, J. B. wystąpił z tego rodzaju wnioskiem, jak wynika z akt sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] , zezwalającej na dokończenie budowy przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została jednakże uchylona (w trybie art. 132 kpa) decyzją organu I instancji z dnia [...] , Nr [...] , przy czym w uzasadnieniu powołanej decyzji wskazano, że w tej sprawie postępowanie powinien prowadzić właściwy organ nadzoru budowlanego, któremu przekazano "całość sprawy".
Podkreślić trzeba, że ostatecznie decyzja ta nie zawiera jednak rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania, prowadzonego w trybie art. 36a Prawa budowlanego. W tym miejscu warto wyjaśnić, że przepis art. 36a Prawa budowlanego, został dodany na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest dopuszczalne "jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę".
Zgodzić się należy z poglądem, że przepisowi art. 36a Prawa budowlanego, została nadana treść umożliwiająca wykorzystanie go, jako kolejnego środka przeciwdziałania samowoli budowlanej, oprócz środków przewidzianych w art. 48 i 50 tej ustawy, przy czym rolę narzędzia likwidacji skutków samowoli budowlanej, powierzono przede wszystkim ust. 2 art. 36a (por. L.Bar, E.Radziszewski: Kodeks budowlany. Komentarz. Warszawa 1999, s.107).
Już tylko dodatkowo warto zwrócić uwagę na inne okoliczności faktyczne i prawne sprawy niniejszej, które nie zostały wnikliwie rozważone przez organy orzekające w sprawie niniejszej. Po pierwsze z uwagi na fakt, iż wcześniej powołane pozwolenie na budowę było wydane w roku 1991, a zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 ze zm.), należało ustalić, czy i w jakim zakresie wykonywanie przedmiotowego obiektu z odstępstwami od warunków pozwolenia, mogło podlegać przepisom tej ustawy, z uwzględnieniem art. 103 ustawy - Prawo budowlane z r. 1994.
Nie można także bezspornie uznać za prawnie uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, zajęte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] , Nr [...] , dotyczące "jednoznacznego wyartykułowania" nakazanych inwestorowi czynności, niezbędnych do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Sądu, nakazy zawarte w decyzji odwoławczej znacznie odbiegały od treści rozstrzygnięcia w tym zakresie, zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, co mogło być uznane za naruszenie art. 15 kpa i skutkować co najmniej uchylenie tej decyzji przez Sąd administracyjny z tego właśnie powodu.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 152 i art. 210 § 1 powołanej już wcześniej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.