II SA/Łd 194/25

II SA/Łd 194/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-08-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 920/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 lutego 2025 r. nr 26/2025 znak: WOP.7721.267.2024.ATK w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i rozbiórki ganku oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr 26/2025, znak WOP.7721.267.2024.ATK, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie dotyczącą sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych poprzez wykonanie rozbiórki przydomowego ganku, nakładając jednocześnie obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dokonania rozbiórki przydomowego ganku.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 sierpnia 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie wpłynęło pismo informujące o wybudowaniu przez K.J. ganku w granicy z działką sąsiednią.
W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 1 września 2023 r., organ stopnia powiatowego ustalił, że na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewn. 10,00 m x 9,53 m. Od strony wschodniej budynku, wybudowany został przydomowy ganek o wym. zewn. 2,74 m x 1,90 m i wysokości odpowiednio od 4,10 m do 4,90 m, mierzonej od strony północnej, od poziomu gruntu. Ganek konstrukcji murowanej, wykonany z pustaka żużlowego alfa. Przy ganku 6 schodów żelbetowych o wys. 16 cm każdy. Podłoga w ganku na wysokości podłogi w budynku (na tym samym stropie). Dach na ganku drewniany, krokwiowy, jednospadowy, pokryty płytami eternitowymi. Przy dachu brak zamocowanych rynien i rur spustowych. Odprowadzenie wód opadowych na teren działki sąsiedniej, nie będącej własnością właściciela działki nr ewid. [...]. W ścianie południowej drzwi (otwór) 0,97 m x 2,05 m, w ścianie wschodniej okno o wym. 1,32 m x 1,20 m. Wewnątrz ganku jedno pomieszczenie. Z zewnątrz ganek docieplony styropianem, zaciągniętym klejem. W ganku instalacja elektryczna, oświetleniowa. Ściana zewnętrzna wschodnia ganku w linii ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. [...] , okap wystaje poza ogrodzenie o ok. 30 cm. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] września 2023r. informująca o dołączeniu do dokumentacji przedmiotowego postępowania, kopii dokumentów dotyczących postępowania w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego na spornej działce, m.in. decyzji wójta Gminy B. nr 7351/[...] z dnia 12 listopada 1992 r. udzielającej H. i K. J. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującą budynek mieszkalny o kub. 689,7 m2 , pow. zabudowy 87,3 m2, pow. użytk., 119,0 m2, pow. całk. 224,5 m2, mieszk. 1, izb-6, budynek gosp. do 30,0 m2 pow. zab., projektu techniczno-roboczego przedmiotowego budynku mieszkalnego i gospodarczego, zawiadomienia K.J. z dnia 30 września 1998r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia kierownika budowy informującego o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, protokołu sprawozdawczo-opiniodawczego nr [...] z dnia 19 września 1998 r. o dokonanej kontroli i oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, spalinowych, wentylacyjnych oraz urządzeń pomocniczo-kominowych w przedmiotowym budynku, oświadczenia L.W. z dnia [...] marca 1993 r. o wyrażeniu zgody na budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,00 m od granicy, planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego, dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego do 30,0 m2 powierzchni zabudowy, mapy ewidencyjnej działki nr [...], obr. [...] .
Starostwo Powiatowe w Opocznie poinformowało organ, że pomiar budynku mieszkalnego oznaczonego numerem adresowym [...], usytuowanym na działce nr ewid. [...], obręb Z., znajduje się w opracowaniu geodezyjnym z pomiaru syt. wys. z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 stycznia 1996 r., ponowny pomiar budynku znajduje się w dokumentacji technicznej z modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy B. w tym m.in. Z. przeprowadzonej w latach 2020-2021, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach I etapu prac w dniu 17 grudnia 2020 r.
W dniu 17 października 2023 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 10,00 m x 9,53 m, usytuowanego w miejscowości Z. gm. B. na działce o nr ewid. [...], wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr 7351/[...] z dnia 12 listopada 1992 r. wydanego przez Wójta Gminy B..
W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 9 listopada 2023 r. stwierdzono, iż na działce o nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny o wymiarze niezmiennym w stosunku do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 1 września 2023 r., tj.10,00 m x 9,53 m i wys. mierzonej od poziomu gruntu 9,30 m. Od strony wschodniej ganek o wym. 2,74 m x 1,90 m i wys. 4.90 m mierzonej od poziomu gruntu. Ściana zewnętrzna ganku w linii ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] . Ściana zewnętrzna budynku od strony zachodniej w odległości: 7,30 m od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...]. W stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego występują odstępstwa w zakresie wymiarów - długości wg. projektu 10,30 m pomierzona 10,00 m, czyli odstępstwo 2.91 %, szerokość wg. projektu 9,00 pomierzona 9,53 plus ganek 1,90 m, łącznie 11,43 m, co stanowi odstępstwo o 27 %. W zakresie wysokości wg. projektu 10,10 m, pomierzona 9,30 m, co stanowi odstępstwo o 8 %. Odstępstwa te przekraczają dopuszczalne 2% i należy zakwalifikować je jako istotne. Według zatwierdzonego projektu budynek od strony wschodniej usytuowany w odległości 4,00 m od granicy, z wykonanych pomiarów wynika, iż ściana zewnętrzna przydomowego ganku usytuowana jest w linii ogrodzenia. Jak wynika z mapy, ogrodzenie usytuowane przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] . W związku z powyższym budynek usytuowany jest przy granicy działki, co należy zakwalifikować jako odstępstwo istotne. Dodatkowo stwierdzono odstępstwa w zakresie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych na wszystkich elewacjach. Zmieniony został kierunek połaci dachowych ze wschodu-zachód na północ-południe, a co za tym idzie kąt nachylenia dachu. Obecny na oględzinach, K.J. oświadczył, że zakończył budowę budynku mieszkalnego w 1998 r. w obecnym kształcie i wymiarach. Przydomowy ganek został wybudowany razem z budynkiem. Od czasu zakończenia budowy, budynek nie był rozbudowywany ani przebudowywany. Po zakończeniu budowy dokonano zawiadomienia do Urzędu Gminy w B. Ogrodzenie od strony działki nr ewid. [...] zostało wykonane w 2022 r. przy linii granicy.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 253/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie nałożył na K.J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 10,00 m x 9,53 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 listopada 1992 r. nr 7351/[...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 maja 2024 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania L.W. od powyższej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r. nr 134/2024 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 6 grudnia 2023 r. i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien ustalić, czy wybudowany obiekt nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Wyjaśnił, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast z faktu, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem nie podlegają pod aktualną definicję "istotnych odstępstw" zawartą w ustawie Prawo budowlane, należy wysnuć wyłącznie taki wniosek, że wszelkie stwierdzone odstępstwa muszą być oceniane bez pomocy tej definicji, nie wyłączając jednocześnie samej możności ich takiego zakwalifikowania. Ponadto organ I instancji nie zbadał, czy i jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wybudowanego w granicy ganku i czy w ogóle istnieje możliwość wybudowania ganku w granicy. Nie zbadał również zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi. Tym samym organ I instancji pominął istotny fakt usytuowania przedmiotowego ganku w granicy w działką sąsiednią. Nie zbadał, czy jest w ogóle dopuszczalna taka zabudowa w granicy. Nie odniósł się również do istniejącego okna przedmiotowego ganku, odprowadzenia wód opadowych na działkę sąsiednią oraz nie zobowiązał inwestora do wykonania robót, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego w prawem.
Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pismem z dnia 8 lipca 2024 r. wystąpił do Urzędu Gminy w B. o udzielenie informacji, czy gmina B. w dacie budowy obiektu tj. w latach 1992 - 1998 posiadała obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. [...] w miejscowości Z. i czy inwestycja ta zgodna była z jego ustaleniami.
W odpowiedzi Urząd Miejski w B. poinformował, iż na dzień uzyskania pozwolenia na budowę tj. 12 listopada 1992 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr XV/46/86 Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 19 grudnia 1986 r. Przedmiotowa inwestycja zgodnie z częścią graficzną wówczas obowiązującego planu miejscowego zlokalizowana była w terenie o symbolu 2MR - zabudowa zagrodowa.
W dniu 7 sierpnia 2024 r. Urząd Miejski w B. przekazał do organu I instancji część opisową planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał decyzję z dnia 9 października 2024 r. nr 196/2024, którą nałożył na K.J. obowiązek: 1. sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 10,00 m x 9,53 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 listopada 1992 r. nr 7351/[...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych;
2. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 10,00 m x 9,53 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. wykonania rozbiórki przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m do poziomu gruntu, usunięcia stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej budynku, w terminie do dnia 30 maja 2025 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.J. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nakazanie rozbiórki ganku o wymiarach 1,90 m x 2,74 m, w sytuacji gdy istnieje możliwość wykonania robót budowlanych doprowadzających wybudowany ganek do stanu zgodnego z prawem.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr 26/2025, znak WOP.7721.267.2024.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na K.J. obowiązek: 1. sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 listopada 1992 r. nr 7351/[...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych,
2. dokonanie rozbiórki przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m, usunięcie stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej budynku, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. B., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 lipca 2025 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., z zastrzeżeniem art. 36a ust 5 i 5a ustawy Prawo budowlane, które należy stosować w brzemieniu aktualnym nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Organ stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 listopada 1992 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wg. projektu indywidualnego i budynku gospodarczego o pow. do 30,00 m2. Oś sporu w sprawie koncentruje się natomiast wokół ustalenia, czy organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakazał rozbiórkę przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m, usunięcia stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej budynku. W kontekście powyższego organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż sporny obiekt budowalny powstał w latach 1993-1998, kwestia odstąpienia od projektu budowlanego, jak i ocena charakteru tego odstąpienia, dokonywana musi być w świetle stanu prawnego obowiązującego w czasie, kiedy realizowana była inwestycja. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) nie zawierała definicji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pojęcie "istotnego odstąpienia" pojawiło się dopiero w 1997 r., w wyniku dodania do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 36a ust. 1, na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726). Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. i stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały przy tym sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Co prawda organ I instancji ostatecznie odwołał się do treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ale zrobił to z korzyścią dla skarżącego, albowiem zweryfikował, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie. Gdyby tego nie zrobił, jego ocena mogłaby być znacznie swobodniejsza. Zdaniem organu zakres i charakter wprowadzonych zmian przy budowie spornego budynku nie pozostawia przy tym żadnych wątpliwości, że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: długość, szerokość i wysokość, a tym samym nastąpiła zmiana kubatury, powierzchni zabudowy i elewacji. Zgodnie z projektem budowalnym budynek mieszkalny miał posiadać długość 10,30 m, a wynosi 10,00 m, co stanowi odstępstwo 2,91 %, szerokość 9,00 m, a wynosi 9,53 m + ganek o szerokości 1,90 m, co daje łącznie 11,43 m, co stanowi odstępstwo 27% i wysokość 10,10 m, a wynosi 9,30 m, co stanowi odstępstwo 8%. Przylegający do tego obiektu ganek (którego w ogóle nie obejmowała dokumentacja projektowa) posiada wymiary 1,90 m x 2,74 m i wysokość od 4,10 m do 4,90 m. Przy budowie budynku inwestor dokonał również odstąpienia dotyczącego geometrii dachu oraz w zakresie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych na wszystkich elewacjach. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek od strony wschodniej powinien być usytuowany w odległości 4 m od granicy sąsiada, tymczasem z dokonanych przez organ I instancji pomiarów wynika, iż ściana zewnętrzna przydomowego ganku usytuowana jest w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] . Natomiast sam budynek jest w odległości ok. 1,90 m od granicy. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organu istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego czy jego usytuowania. Co do zasady zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt. Wobec powyższego organ przyznał, że zachodziła konieczność wdrożenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zasadnie więc organ I instancji zaskarżoną decyzją nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakazał wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych tj. wykonania rozbiórki przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m, usunięcia stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej budynku. Jednakże organ dokonał modyfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego tak, aby nakazem rozbiórki objąć cały przydomowy ganek wraz z elementami zlokalizowanymi pod poziomem gruntu. Organ uznał za nietrafny zarzut skarżącego, wedle którego "sporny ganek może zostać dostosowany do obowiązujących przepisów budowlanych bez konieczności dokonania jego rozbiórki". Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wykazał i uzasadnił, iż wykonanie robót budowlanych poprzez rozbiórkę ganku wybudowanego w granicy z działką sąsiednią narusza zarówno przepisy § 12, § 207 i § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale również przepisy prawa miejscowego tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr XXXVI/204/2002 Rady Gminy B. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. W sprawie nie znajduje również zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i [...]-273, dopuszcza się: budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, ponieważ szerokość przedmiotowej działki na której usytuowany jest budynek mieszkalny jest szersza niż 16 m. Usytuowanie przydomowego ganku w granicy było również niezgodne w dacie budowy obiektu. Sporna działka posiada szerokość ponad 18 m. Ponadto, bez znaczenia w sprawie pozostaje pisemna zgoda sąsiada z dnia 10 marca 1993 r. na budowę budynku w odległości 1 m od granicy, gdyż zgoda sąsiada na budowę w granicy nie zastępuje wymaganej przepisami Prawa budowlanego zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej decyzji inwestor nie uzyskał. Również podnoszona przez skarżącego kwestia, iż "budynek w obecnym kształcie funkcjonuje już 32 lata i jak dotąd nie spowodował jakiegokolwiek zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej" jest nietrafna. Prawo budowlane nie zna pojęcia przedawnienia samowoli budowlanej. Zbadanie kwestii legalności obiektu budowlanego jest możliwe w każdym czasie. Organ dodał, że nałożony na skarżącego w decyzji z dnia 9 października 2024 r. obowiązek został sformułowany precyzyjnie, jednakże nakazem rozbiórki należy objąć całą samowolę budowlaną, tak więc należało orzec o rozbiórce ganku bez zawężenia do części znajdujących się ponad gruntem. Ponadto w treści decyzji zostały wyraźnie opisane wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego uznane za istotne. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika nadto, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Oznacza to, że w postępowaniu naprawczym odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (nakazanego przedmiotową decyzją) należy sporządzić nowe opracowanie projektowe, w którym elementy bez odstępstw pozostaną takie jak w projekcie pierwotnym, zaś elementy, w stosunku do których dopuszczono się odstępstw powinny zostać przedstawione wg. nowego stanu projektowego. Organ wskazał także, że integralną częścią projektu zamiennego winna być ocena techniczna (lub ekspertyza techniczna) elementów konstrukcyjnych budynku, wykonanych bez dokumentacji projektowej oraz bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy, obejmującą wskazanie robót pozostałych do wykonania, a także robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. rozbiórka ganku wskazanego w sentencji decyzji. Projekt zamienny winien być ponadto opracowany zgodnie z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że spełnienie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest fakultatywne. Jest to przywilej, z którego zobowiązany nie musi skorzystać. To od woli zobowiązanego zależy, czy podejmie kroki w celu legalizacji budowy, czy też nie i w tym zakresie wymagana jest od niego należyta staranność. Organ ustalił ponadto nowy termin wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten uległ w części wyczerpaniu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K.J.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sprawie wszechstronnego postępowania dowodowego, a także oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia rozbiórki przydomowego ganku,
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, tj. zastosowanie rozwiązania najbardziej dolegliwego poprzez orzeczenie rozbiórki ganku - jedynego wejścia do budynku,
- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, poprzez jedynie pozorne wskazanie przyczyn, dla których zastosowano rozwiązanie o najbardziej dotkliwym charakterze.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie rozbiórki ganku, w sytuacji w której do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem możliwe jest nakazanie wykonania robót budowlanych zamiast rozbiórki. Orzeczenie rozbiórki ganku doprowadzi do niemożności korzystania z nieruchomości, co dodatkowo świadczy o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na podstawie stawianych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ II instancji pominął możliwość np. zlecenia organowi I instancji dokonania szczegółowych oględzin wraz z dokonaniem pomiarów, aby uczynić zadość istocie postępowania naprawczego, tj. nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodności z prawem. Zaniechano poczynienia ustaleń, czy w przedmiotowej sprawie nie byłoby możliwe nałożenie na stronę takich obowiązków, aby tak przebudować ganek, aby spełniał on funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co stanowiłoby środek zdecydowanie mniej restrykcyjny - brak poczynienia rozważań w powyższym zakresie stanowi oczywisty przejaw naruszenia zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącego likwidacja ganku uniemożliwi mu korzystanie z budynku, gdyż zlikwidowane zostanie jedynie wejście. W tym zakresie uznał decyzję organu II instancji za niewykonalną, bowiem z jednej strony skarżący ma przedłożyć projekt zamienny uwzględniający jedynie roboty już wykonane, a z drugiej strony ma dokonać rozbiórki ganku - stosując się do obowiązków, pozbawi budynek użyteczności i zmuszony będzie wykonać jego przebudowę – w jakim trybie miałoby się to odbyć już organ II instancji milczy, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy nie przeanalizowały możliwości nałożenia obowiązku wykonania robót, które doprowadziłyby do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki ganku. Nie rozważono możliwości doprowadzenia ściany ganku do parametrów ściany oddzielenia p-poż. np. poprzez zamurowanie otworu okiennego, czy też wypełnienie go luksferami, a także wykonanie ogniomuru - byłoby to rozwiązanie o niewspółmiernie niższych kosztach, ale nie prowadziłoby do niemożliwych do odwrócenia skutków poprzez likwidację jedynego wejścia do budynku. Zdaniem skarżącego orzeczenie rozbiórki ganku uznać należy za co najmniej przedwczesne i krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 lutego 2025 r. nr 26/2025, znak WOP.7721.267.2024.ATK, uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie i orzekająca o nałożeniu na K.J. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. [...] w miejscowości Z., gm. B., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia 12 listopada 1992 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz orzekającą o nakazie dokonania rozbiórki przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m, usunięcie stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej wspomnianego budynku, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 lipca 2025 r.
Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej w skrócie: "P.b.").
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:
1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,
2) dla których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia
- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Natomiast według treści art. 28 powyższej ustawy, do spraw, o których mowa w art. 25-27:
1) stosuje się:
a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym
niniejszą ustawą,
b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;
2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.
Wobec powyższego do sprawy miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. z zastrzeżeniem art. 36a ust. 5 i 5a, które należało stosować w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektonicznobudowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru
oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że budowa spornego budynku została zakończona w 1998 r. i była realizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 listopada 1992 r. nr 7351/[...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego według projektu indywidualnego i budynku gospodarczego o pow. do 30,00 m². W toku prowadzonego postępowania organy administracji orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że sporna inwestycji została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wobec powyższego przypomnienia wymaga, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązująca w dacie realizowania inwestycji nie zawierała definicji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pojęcie "istotnego odstąpienia" pojawiło się dopiero w 1997 r., w wyniku dodania do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 36a ust. 1, na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U z 1997 r., Nr 111, poz. 726). Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. i stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888). Przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały przy tym sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie.
Wobec tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 P.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3174/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności i w przypadku inwestycji zrealizowanej przed 31 maja 2004 r. organy nadzoru budowlanego kontrolując jej zgodność z projektem budowlanym, nie są zwolnione z obowiązku dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny tej kwestii. Z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na organach nadzoru budowlanego i w tym przypadku ciąży obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu określenia, czy doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organ powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu powyższe wymogi zostały przez organy zachowane. Co prawda organ I instancji ostatecznie odwołał się do treści art. 36a ust. 5 P.b., ale okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy z uwagi na poczynione obszerne i bezsporne ustalenia faktyczne. Zakres i charakter wprowadzonych zmian przy budowie spornego budynku nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ze zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego sprawy wynika, że w trakcie realizacji inwestycji zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu budowlanego takie jak: długość, szerokość i wysokość, a tym samym nastąpiła zmiana kubatury, powierzchni zabudowy i elewacji. Zgodnie z projektem budowalnym budynek mieszkalny miał posiadać długość 10,30 m, a wynosi 10,00 m; miał posiadać szerokość 9,00 m, a wynosi 9,53 m + ganek o szerokości 1,90 m, co daje łącznie 11,43 m, miał posiadać wysokość 10,10 m, a wynosi 9,30 m. Przylegający do tego obiektu ganek (którego zresztą nie obejmował projekt budowlany) posiada wymiary 1,90 m x 2,74 m i wysokość od 4,10 m do 4,90 m. Przy budowie budynku inwestor dokonał również odstąpienia dotyczącego geometrii dachu oraz w zakresie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych na wszystkich elewacjach. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek od strony wschodniej powinien być usytuowany w odległości 4 m od granicy sąsiada, tymczasem z dokonanych przez organ I instancji pomiarów wynika, iż ściana zewnętrzna przydomowego ganku usytuowana jest w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] . Natomiast sam budynek jest położony w odległości ok. 1,90 m od granicy.
Powyższe okoliczności bezsprzecznie świadczą o tym, że doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się za niezasadne stanowisko, wedle którego w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia budowlanego przepisy prawa nie przewidywały instytucji istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania, nie można postawić takiego zarzutu inwestorowi i zobowiązać go do doprowadzenia tego odstępstwa do stanu zgodnego z prawem. Przyjąć wręcz należy, że w sytuacji braku stosownej regulacji ustawowej, każde odstępstwo od warunków projektu lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z tym że możliwe to było jedynie na zasadach ogólnych określonych w art. 155 K.p.a. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest przy tym takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, czy jego usytuowania. Co do zasady zatem zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1080/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność wdrożenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który ma zastosowanie wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Celem tej procedury jest rozstrzygnięcie o losach zrealizowanej inwestycji. Zasadnie więc organy administracji doszły do wniosku, że wobec dokonanych ustaleń faktycznych na skarżącego należy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Zdaniem Sądu zasadnie także organy administracji uznały, że należy jednocześnie nakazać skarżącemu dokonanie rozbiórki przydomowego ganku, a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za niezasadne. Przywoływany już w uzasadnieniu przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przewiduje bowiem, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwość nałożenia przez organ - w razie potrzeby – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z powołanego przepisu wynika zatem, że należy wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza to taka, kiedy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych lub innych czynności, jak tylko sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Druga zaś to taka, kiedy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. W pierwszym przypadku wystarczające jest nałożenie przez właściwy organ administracji obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W drugim natomiast przypadku właściwy organ administracji w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które winny zostać wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane.
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że przydomowy ganek został zrealizowany w granicy z sąsiednią działką nr [...] i brak jest możliwości doprowadzenia tej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § [...]-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy,
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy,
3) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy,
4) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy
- przy czym każdą płaszczyznę powstałą w wyniku załamania lub uskoku ściany traktuje się jako oddzielną ścianę.
Dopuszcza się usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, w odległości mniejszej niż 4 m, lecz nie mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) ściana budynku jest usytuowana w sposób inny niż równoległy do tej granicy działki; 2) odległość zewnętrznej krawędzi okna lub drzwi wynosi nie mniej niż 4 m od granicy tej działki (ust. 1a).
W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (ust. 2). Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § [...]-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3).
Zgodnie natomiast z § 207 powołanego rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający: 1) zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas; 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku; 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe; 4) możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób; 5) uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych (ust. 1).
Z kolei zgodnie z § 272 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12.
Mając powyższe na uwadze rację przyznać należy organom administracji, że w przedmiotowej sprawie budowa przydomowego ganku, zrealizowanego w granicy z działką nr [...], naruszała przepisy prawa tj. § 12, § 207 i § 272 powołanego rozporządzenia. Również przepisy prawa miejscowego tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr XXXVI/204/2002 Rady Gminy B. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., nie przewiduje możliwości sytuowania budynków w granicy. Wobec tego brak jest możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego w tym zakresie. Z uwagi na położenie ganku w granicy z działką sąsiednią brak jest zwłaszcza, jak tego oczekuje skarżący, możliwości przebudowania ganku, tak aby pełnił on funkcję ściany oddzielenia pożarowego. Tym samym prawidłowo organy doszły do przekonania, że w zaistniałym stanie faktycznym należy nakazać rozbiórkę przydomowego ganku.
Warto w tym miejscu także zaznaczyć, że akta sprawy nie potwierdzają tezy skarżącego, wedle której organy zastosowały rozwiązanie najbardziej dolegliwe poprzez orzeczenie rozbiórki ganku, który jest jedynym wejściem do budynku. Dostrzec bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy w parterze ściany południowej wspomnianego budynku mieszkalnego jest usytuowany drugi otwór drzwiowy o wym. 0,97 m x 2.05 m. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie są zatem wiarygodne.
Nawiązując ponadto do twierdzeń skarżącego, sformułowanych na rozprawie sądowej w dniu 22 sierpnia 2025 r., stwierdzić należy, że akta sprawy nie potwierdzają także jego stanowiska, wedle którego sporny ganek znajduje się w granicy działki z uwagi na dokonaną modernizację ewidencji gruntów. Odnosząc się do stanowiska skarżącego warto powołać treść pisma Starostwa Powiatowego w Opocznie z dnia 12 października 2023 r., z treści którego wynika, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdują się następujące opracowania:
- Operat scalenia gruntów zaewidencjonowany za nr 223/5/155/84 w dniu 18 września 1984 r. Wówczas została zaprojektowana działka [...] o powierzchni 0,55 ha oraz działka nr [...] o pow. 1,52 ha. Dokumentacja zawiera m.in. szkice wyznaczenia projektowanych działek.
- Opracowanie mapy numerycznej - operat przyjęty do zasobu za nr [...] w dniu 12 marca 2003 r. W w/w opracowaniu kontrolnie obliczono powierzchnie działek ze współrzędnych z dokładnością do 1 metra kwadratowego. Jednak powyższe opracowanie nie skutkowało zmianą w rejestrach ewidencji gruntów i budynków.
- Operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków mający na celu założenie ewidencji budynków i lokali dla obrębu Z., dokumentacja została przyjęta do zasobu pod nr: P.1007.2020.2571, P.1007.2021.1424, P.1007.2021. W celu doprowadzenia do zgodności części opisowej z kartograficzną operatu ewidencji gruntów i budynków dokonano zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków ujawniając powierzchnie działek z dokładnością do jednego metra kwadratowego (ujawniając w działce nr 721 pow. 0,5502 ha, zaś w dz. [...] - 1,5196 ha), zgodnie z § 41 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe opracowanie nie wnosiło żadnych zmian w zakresie przebiegu w/w granic działek ewidencyjnych. Ponadto, Starostwo nadmieniło, że w dniu 19 sierpnia 2022 r. wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej na działkę nr [...] położoną w obrębie Z. gm. B., której celem miało być wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wykonawca prac zadeklarował termin zakończenia prac do dnia 19 sierpnia 2023 r., jednakże zgłoszenie w dniu 21 sierpnia 2023 r. zostało zamknięte przez PODGiK z powodu zaniechania - upłynął termin przekazania wyników zgłoszonych prac przez wykonawcę tych prac.
Uwzględniając powyższe wyjaśnienia stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej przyjęte przez skarżącego stanowisko, wedle którego usytuowanie budynku w granicy było spowodowane modernizacją ewidencji gruntów. Takiej dokumentacji nie przedstawił także zresztą sam skarżący.
Końcowo dostrzec należy prawidłowe uchylenie decyzji organu I instancji przez organ II instancji w zakresie terminu realizacji nałożonego obowiązku z uwagi na częściowe jego wyczerpanie w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Rację ma także organ II instancji, że w decyzji organu I instancji niezasadnie zawężono orzeczenie o rozbiórce obiektu do części znajdujących się ponad gruntem. Nakazem tym, zgodnie z łac. paremią superficies solo cedit, należało bowiem objąć cały samowolnie wybudowany ganek.
Reasumując, zaskarżona do sądu decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa materialnego, a w szczególności powoływanych w skardze art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wspomniana decyzja, zdaniem Sadu, nie narusza także przepisów procesowych, w szczególności powoływanych w skardze art. 7, 8 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona do sądu decyzja wydana została w oparciu o poprawnie ustalony stan faktyczny sprawy i została prawidłowo uzasadniona.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
dc