II SA/Łd 1855/03

II SA/Łd 1855/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 10 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. -
Uzasadnienie
II SA/Łd 1855/03
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...][..] ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 10.514,68 zł dla A. Ś. współwłaściciela nieruchomości położonej w Ł. ul. A 37 z tytułu jej podziału, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] (przed podziałem), Obr. [...] o powierzchni całkowitej 3 ha 819 m2.
Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) i § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r. Nr 53, poz. 508) oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji podano, że uchwałą Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością po podziale.
Podział nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o podziale nieruchomości.
Nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A 37, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 36/1 (przed podziałem), zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wchodzi w skład jednostki planu nr 05.02.12./M.R31.9. (przyszłe tereny mieszkaniowe). Właścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. Ś., A Spółka z o.o., W. i Z. N., L. i A. M., M. M., B. J.-J., J. J., K. J., J. J., J. J., E. i M. D., W. M. i A. M. Ustalona opłata adiacencka nałożona jest na wszystkich współwłaścicieli zgodnie z odpowiadającymi im udziałami w prawie własności nieruchomości, z tym, że w odniesieniu do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, prowadzone jest oddzielne postępowanie administracyjne.
Rzeczoznawca majątkowy K. K. w operacie szacunkowym z dnia 3 czerwca 2002 r. ustalił, że różnica w wartości opisanej nieruchomości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (619.460 zł) i po podziale (830.020 zł), wg stanu i na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wynosi – zgodnie z danymi operatu szacunkowego- 210.560 zł, z czego 50 % - stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. - stanowi kwotę 105.280 zł (opłata adiacencka). Z tej kwoty A. Ś. obciąża kwota 10.514,68 zł stosownie do przypadającego mu udziału w wysokości 3078/30819 własności nieruchomości.
A. Ś. wniósł zastrzeżenia co do zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej oraz co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, m.in. istnienia elementów mających wpływ na wzrost wartości działek. K. K., po zapoznaniu się z zarzutami podtrzymał wskazane w wycenie wartości nieruchomości przed i po podziale.
W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia A. Ś. wskazał, że naliczona opłata jest niezasadna i nie ma podstaw do jej naliczenia. Zdaniem skarżącego, ideą opłaty adiacenckiej jest zwrot kosztów poniesionych przez miasta na danym terenie. Opłata adiacencka jest natomiast próbą opodatkowania działań administracji, do których administracja jest zobligowana z mocy ustawy. W ocenie skarżącego wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego jest nierzetelna. Zarzuty skarżącego nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Nie wyjaśniono m.in. kwestii uzbrojenia terenu czy wpływu na koszty utrzymania działki wód gruntowych i znajdującego się na niej stawu o powierzchni 1000 m2. Skarżący podkreślił, że zamiast sugerować sporządzenie kontroperatu organ I instancji powinien skupić się na zbadaniu jaki wpływ na ostateczną wycenę nieruchomości mają wątpliwości wskazywane w toku postępowania. Ponadto A. Ś. podał, że nie może uiścić opłaty adiacenckiej ze względu na swoją trudną sytuację. Wszelkie koszty związane z podziałem nieruchomości miała ponieść firma B, co zostało zawarte w umowie kupna – sprzedaży, która do owego podziału doprowadziła.
Decyzją z dnia [...] Nr KO 2335/03 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wedle ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość.
Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym przypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść majątkową na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje przyrost wartości majątku na skutek szczególnych zdarzeń, do których należy m.in. podział nieruchomości.
Odnosząc się do kwestii operatu szacunkowego sporządzonego w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości po zatwierdzeniu jej podziału, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że wprawdzie dla zakwestionowania wyceny biegłego nie wystarczają podnoszone w odwołaniu wątpliwości co do rzetelności przedstawionego szacunku. W celu udowodnienia swoich twierdzeń, że wartość nieruchomości przed czy po podziale jest inna, odwołująca się strona winna przedstawić własną wycenę, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie. Powyższe nie oznacza jednakże, iż wątpliwości strony powstałe w wyniku zapoznania się z operatem szacunkowym mogą być w toku postępowania pomijane bądź też wyjaśniane w sposób lakoniczny i nieczytelny dla odbiorcy. Sporządzona wycena ma bowiem wymierny skutek w postaci wysokości opłaty adiacenckiej i nie bez znaczenia dla strony jest ustalenie na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoją konkluzję co do wartości wycenianych nieruchomości. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga sprawa przedstawienia w operacie szacunkowym procesu określania wartości.
Odwołujący się domaga się bowiem podania przez rzeczoznawcę toku obliczeń dokonanych przy sporządzaniu wyceny, a prowadzących do ustalenia wyniku końcowego (wartości nieruchomości). Wprawdzie z pisma rzeczoznawcy z dnia 25 listopada 2002 r. można domniemywać, że informacje te są poufne, jednakże okoliczność ta, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wymaga dodatkowego wyjaśnienia wobec brzmienia § 52 ust. l pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924), zgodnie z którym w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym wynik wyceny nieruchomości z przedstawieniem obliczeń wartości nieruchomości.
Obowiązek przedstawiania obliczeń wartości nieruchomości wynikał także z obowiązującego w dacie sporządzania wyceny rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612) - § 35 ust. l pkt 8.
W powołanym wyżej piśmie rzeczoznawca majątkowy rozróżnia dwa pojęcia "raport z wyceny" i "operat szacunkowy", wskazując na ich odmienny zakres, mimo, iż obowiązującym w tym zakresie przepisom (tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu) znane są tylko terminy "operat szacunkowy" i "wyciąg z operatu".
Wskazane wyżej okoliczności winny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji.
Skarżący zarzuca przedstawionemu dokumentowi naruszenie przepisów prawa, powołując się przy tym na konkretne przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny. Sam fakt, że sporządzona wycena została "sprawdzona i przyjęta przez uprawnione osoby w Oddziale Monitoringu Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł." nie pozbawia strony prawa do uzyskania informacji, do których dostęp gwarantują jej przepisy prawa i które mogą wpływać na sferę jej obowiązków.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Ś. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w sposób wymijający odniosło się do jego argumentu podważającego zasadność uchwały Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżącego wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej powinna być ustalona w trybie właściwym dla ustawy. Zdaniem skarżącego o wzroście wartości nieruchomości przesądza nie moment podziału, ale moment wprowadzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Opłata adiacencka ma zmierzać do zwrotu kosztów jakie ponosi miasto w związku z rozwojem infrastruktury, podczas gdy podział nieruchomości takiego rozwoju nie umożliwia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie jako skargi kwestionującej nie zasadność decyzji organu odwoławczego, lecz zasadność uchwały Rady Miejskiej. W przypadku niepodzielenia tego podglądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. skarżący oświadczył, że nie została wydana kolejna decyzja organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z uchybieniami, która spowodowałyby konieczność jej uchylenia.
Stosownie do treści art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle tak sformułowanego przepisu zadaniem Sądu jest zbadanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie stwierdziło, że Prezydent Miasta Ł. ustalając opłatę adiacencką dopuścił się uchybień, które skutkować muszą koniecznością ponownego rozpoznania sprawy. Decyzje o charakterze kasacyjnym są bowiem dopuszczalne w sytuacjach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i niedopuszczalna jest tu wykładnia rozszerzająca, albowiem uregulowanie tego przepisu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo przyjęło, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sposób wyjątkowo lakoniczny potraktowało wątpliwości, które w toku postępowania zgłaszał skarżący. Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której wątpliwości strony powstałe w wyniku zapoznania się z operatem szacunkowym są pomijane bądź też wyjaśniane w sposób lakoniczny i nieczytelny dla odbiorcy. To na organie administracji spoczywa odpowiedzialność wyjaśnienia motywów wydawanego rozstrzygnięcia. Błędem jest przyjęcie, że wątpliwości strony nie mają wpływu na rozstrzygnięcie bez równoczesnego wyjaśnienia co za takim stanowiskiem przemawia.
Trafnie organ odwoławczy wskazał, że dla kwestionowania wyceny nieruchomości, najlepszym rozwiązaniem jest przedstawienie kontrwyceny sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty skarżącego nie sprowadzały się jedynie do kwestionowania wartości wskazanych w operacie szacunkowym, lecz odnosiły się również do konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącego zostały naruszone w czasie sporządzania wyceny. W takiej sytuacji wadliwym było poprzestanie organu I instancji na stwierdzeniu rzeczoznawcy wskazanym w piśmie z dnia 12 września 2003 r., które w rzeczywistości nie zawiera żadnych argumentów. Jest jedynie stwierdzeniem, że podnoszone przez A. Ś. zarzuty nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w mocy decyzji zawierającej takie uchybienia mogłoby skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd, który jak już podkreślono wyżej jest znacznie bardziej ograniczony w zakresie oceny decyzji niż organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niezasadności wydania decyzji w oparciu o uchwałę Rady Miasta Ł. z dnia 28 lutego 2001 r. należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego opłata adiacencka nie ma charakteru podatku i nie mają do niego zastosowania regulacje właściwe dla tego typu daniny publicznej. Natomiast stosownie do treści art. 98 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji organu I instancji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.
A zatem podstawę wydania stosownej uchwały przez Radę Miasta Ł. stanowiła delegacja ustawowa. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego zarzuty dotyczące zasadności ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej przez Radę Miasta Ł. zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. potraktowane w sposób wymijający. Organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu, który w jednoznaczny sposób wskazuje organ właściwy do wydania uchwały w sprawie stawki opłaty adiacenckiej, lecz również przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które te kwestie wyjaśnia.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że Sąd w ramach zakreślonej wyżej kognicji ograniczony jest formą rozstrzygnięć jakie mogą zapaść po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd władny jest decyzję uchylić w całości lub części względnie stwierdzić jej nieważność bądź stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa, przy czym dwa ostatnie rozstrzygnięcia zapaść mogą jedynie w ściśle i dość rygorystycznie określonych przypadkach naruszenia stosownych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd uchylając zaskarżoną decyzję spowodowałby, że po uprawomocnieniu się wyroku w obrocie prawnym pozostałaby decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nakładająca na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Biorąc pod uwagę, że decyzja ta była przedmiotem odwołania A. Ś. w toku postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że wydanie takiego wyroku byłoby działaniem na niekorzyść skarżącego, co jest stosownie do przepisu art. 134 § 2 p.s.a. niedopuszczalne.
Natomiast uchylenie decyzji zarówno decyzji zaskarżonej jak i wyżej wskazanej decyzji ją poprzedzającej, pod względem prawnym doprowadziłoby de facto do sytuacji, do którego doprowadziła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] – powstałaby konieczność ponownego rozważenia kwestii opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości przy ul. A 37. Wprawdzie uzasadnienie takiego wyroku mogłoby zawierać wskazówki i zalecenia dla organu I instancji, który zobowiązany byłby się do nich zastosować przy ponownym rozpatrywania sprawy, jednakże, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób wyczerpujący wskazał jakie błędy pojawiły się w toku rozpoznawania sprawy i sposób w jaki tych błędów należy uniknąć przy ponownym rozpatrywania sprawy.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami), orzekł jak w sentencji.