II SA/Łd 185/05

II SA/Łd 185/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A spółki z o.o. w B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Starosty [...] 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowego A Spółka z o.o. w B. kwotę 340,- zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia upra- womocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Łd 185/05
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] podjętym na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta Powiatu [...] po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Delegatury w S. z dnia 19 sierpnia 2004r. w sprawie interpretacji pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] w części dotyczącej sprecyzowania miejsca poboru prób ścieków oczyszczonych sprecyzował to miejsce określając je "na wylocie rowu ściekowego do rzeki A".
W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. wystąpiła z wnioskiem w sprawie interpretacji pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...], którym zezwolono Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu A Sp. z o.o. w B. na odprowadzanie oczyszczonych ścieków - w części dotyczącej sprecyzowania miejsca poboru prób ścieków oczyszczonych.
W przedmiotowym pozwoleniu miejsca do poboru prób nie sprecyzowano w formie jawnej. Natomiast zapis punktu I ppkt 2 tego pozwolenia cyt. "Odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu ściekowego uchodzącego do rzeki A " może - zdaniem Delegatury w S. - budzić wątpliwości.
Precyzując miejsce do poboru prób ścieków oczyszczonych organ I instancji wziął pod uwagę następujące okoliczności:
1/ odbiornikiem ścieków oczyszczonych, który należy chronić, jest tzw. ciek podstawowy o nazwie rzeka A,
2/ rzeka A podlega szczególnej ochronie, bowiem została uznana w 1983r. za rezerwat przyrody pod nazwą A (M.P. nr 39, poz. 230),
3/ rów ściekowy, do którego odprowadzane są bezpośrednio oczyszczone ścieki, pełni w rzeczywistości funkcję kanału otwartego ( odprowadzalnika ), odprowadzającego oczyszczone ścieki w zakładowej oczyszczalni, do cieku podstawowego, rzeki A.
Również z obowiązku zapisanego w punkcie II ppkt 5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] wynika, iż odprowadzane oczyszczone ścieki będą oddziaływać na odbiornik ( rzekę A) na odcinku długości 50 m.
4/ W przedmiotowym operacie wodnoprawnym zamieszczono fotokopię pierwszego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. b. Wojewody [...], obejmującego - w wówczas obowiązującym stanie prawnym - wykonanie oczyszczalni ścieków oraz odprowadzanie ścieków.
W punkcie II pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. orzeczono, cyt. "Zezwolić użytkownikowi oczyszczalni ścieków na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rzeki A ...".
Organ dodatkowo stwierdził, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA 366/97 z dnia 13 kwietnia 1999r. uznano, iż faktycznym odbiornikiem ścieków jest ciek podstawowy, a ustalone wcześniej miejsce poboru prób ścieków oczyszczonych 3300 m przed wylotem do tego cieku Sąd uznał za nieprawidłowe.
Organ podniósł ponadto, że do miejsca ujścia kanału lub rowu otwartego ( odprowadzalnika ) do cieku podstawowego, rzeki A, odprowadzane oczyszczone ścieki mogą bowiem mieszać się, a nawet wchodzić w reakcje chemiczne z innymi rodzajami ścieków. Mogą też mieszać się oczyszczone ścieki z wodami ( np. opadowymi ). Stąd też stan i skład na wylocie do cieku podstawowego, w tym przypadku rzeki A, może niekiedy znacznie się różnić od stanu i składu na początku odprowadzalnika ( rowu ściekowego ). Tak jest i w tym przypadku. Delegatura w S. załączyła bowiem w swoim piśmie z dnia 19 sierpnia 2004r. wyniki analiz ścieków, gdzie taki przypadek ma właśnie miejsce.
Istotnym jest także fakt, iż przedmiotowy rów ściekowy, odprowadzający oczyszczone ścieki do rzeki A, przebiega przez grunty, które stanowią własność Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A Sp. z o.o. w B. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał za zasadne doprecyzowanie lokalizacji miejsca poboru prób ścieków oczyszczonych "na wylocie rowu ściekowego do rzeki A" i dlatego postanowiono, jak w sentencji.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. z siedzibą w B., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 i 80 kpa.
W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na eksploatację zakładowej oczyszczalni ścieków z jednoczesnym określeniem miejsca poboru ścieków do kontroli. Miejsce poboru ścieków zlokalizowano na rowie ściekowym w postaci koryta pomiarowego z przelewem trójkątnym Thomsona ( pkt I pozwolenia ).
Ponadto określono w punkcie I ust. 2 pozwolenia - ilość, stan i skład oczyszczonych ścieków odprowadzanych do rowu. Nie określono ilości, stanu i składu ścieków docierających do rzeki A.
Spółka przestrzega pozwolenia wodnoprawnego, o czym świadczą przeprowadzone badania w dniu 12 sierpnia 2004 r. na wyznaczonym miejscu poboru próbek.
Inspektor Ochrony Środowiska z własnej inicjatywy pobrał również próbki ścieków z wylotu rowu do rzeki A. Uzyskane wyniki okazały się złe.
Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił o zmianę usytuowania miejsca poboru próbek, wiedząc, że wyniki badania próbek będą zawsze złe, gdyż na rów łącznikowy oddziałują czynniki zewnętrzne, na które nie ma wpływu Spółka.
Są nimi temperatura, opady atmosferyczne, przenikanie wód gruntowych, skład gleby o zabarwieniu brunatnym oraz niemożność zabezpieczenia rowu na całej jego długości, gdyż rów przecina droga gminna ogólnie dostępna, a także gnilne roślinności, a uzyskiwane wyniki będą zawsze złe.
Ponadto ze względu na naturalne ukształtowanie terenu i położenie wysokościowe Spółki następują cofnięcia wody z koryta rzeki A do rowu odprowadzającego ścieki, co powoduje wypłukiwanie i jednoczesne nagromadzanie się substancji organicznych.
Skarżacy zwrócił też uwagę na fakt, iż pomimo że rów odprowadzający znajduje się na terenie działki należącej do niej, to sąsiadujące działki są czynnie wykorzystywane rolniczo, a co się z tym wiąże - nawożone nawozami sztucznymi.
Okresowe wylewanie rzeki A powoduje spłukiwanie okolicznych łąk z m.in. nawozów sztucznych i naturalnych substancji organicznych do rowu odprowadzającego ścieki.
W takich warunkach zakładowy rów odprowadzający ścieki staje się zlewnią, do której trafiają różnego rodzaju i składu wody stanowiące integralną część ścieków, za które skarżący nie może ponosić odpowiedzialności.
Zwrócono również uwagę na fakt, że bardzo często występuje całkowity zanik ścieków w rowie, tj. wchłonięcie przez glebę i odwrócenie sytuacji, gdy w punkcie pomiarowym ( trójkąt z przelewem Thomsona ) nie stwierdza się przepływu ścieków, a na skutek opadów i wysokiego poziomu wód gruntowych następuje odpływ ścieków z wylotu rowu do rzeki A.
Te czynniki zewnętrzne, niezależnie od woli skarżącego, powodują wtórne zanieczyszczenie już oczyszczonych ścieków.
Za tę przyczynę zanieczyszczenia Spółka nie może ponosić odpowiedzialności, gdyż zanieczyszczenia nie są następstwem prowadzonej działalności gospodarczej.
Te informacje nie zostały przekazane Staroście, a co za tym idzie postanowienie nie jest oparte na całym materiale dowodowym.
Starosta Powiatowy w S. dokonał automatycznej zmiany miejsca poboru próbek, bez uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie badał, czy wydane postanowienie nie naruszy uzasadnionego interesu Spółki. Ochrona środowiska nie może się odbywać kosztem Spółki.
Spółka przestrzegała i przestrzega pozwolenia wodnoprawnego, o czym świadczą wyniki badania próbek za poprzednie lata.
Podjęte postanowienie jest, w ocenie skarżącego, krzywdzące dla Spółki i jako takie powinno być uchylone.
Postanowieniem z dnia [...] podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z w związku z art. 144 kpa Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wskazanego wyżej zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Analizując zażalenie i przedstawione materiały, a także mając na uwadze wizję lokalną w terenie ( w dniu 22 października 2004r.) Wojewoda stwierdził, iż pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z dnia [...] nie precyzuje miejsca kontroli poboru ścieków, ograniczając się w punkcie I ppkt 2 do zapisu "odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu ściekowego uchodzącego do rzeki A". Natomiast w punkcie II ppkt 3 zobowiązuje tylko do "...badań laboratoryjnych ścieków surowych i oczyszczonych w stałych punktach pomiarowo-kontrolnych", bez uściślenia lokalizacji tych punktów.
Wnoszący zażalenie uważa, że tym miejscem kontrolnym jest koryto pomiarowe z przelewem trójkątnym Thomsona. Organ zwraca uwagę, że trójkąt Thompsona jest urządzeniem pomiarowym służącym do określania ilości odprowadzanych ścieków, a nie jakości ścieków.
Ocena jakościowa zrzucanych ścieków powinna być przeprowadzana w miejscu reprezentatywnym dla ich odprowadzania do środowiska.
Takim miejscem jest zdecydowanie wylot rowu ściekowego do rzeki A.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, ani wyrządzać szkód. Rzeka A została uznana za obszar podlegający szczególnej ochronie.
Z uwagi na powyższe, a także fakt, że art. 113 kpa upoważnia organ, który wydał decyzję, do wyjaśnienia stronie lub organowi egzekucyjnemu wątpliwości co do treści decyzji, zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia Starosty Powiatu [...].
Wyjaśnienie treści pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...] dotyczy sytuacji, gdy sformułowania w nim zawarte w zakresie braku sprecyzowania miejsca poboru ścieków, czyniły go niejednoznacznym i utrudniały tym samym ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę, iż wskazana wyżej decyzja wodnoprawna określa dopuszczalne ilości i stany oczyszczanych ścieków odprowadzanych do rzeki A za pośrednictwem rowu ściekowego, PPH A Sp. z o.o. jest zobowiązane w/w decyzją do przestrzegania jakości ścieków na całej długości rowu odpływowego, tym bardziej iż przebiega on w całości przez grunty stanowiące własność skarżącego. Ponadto pkt II ppkt 5 pozwolenia wodnoprawnego oraz rozdział 9 operatu wodnoprawnego określa, iż zrzut ścieków oczyszczonych poprzez koryto rowu ściekowego może mieć wpływ na cechy jakościowe wód rzeki A.
Czynniki zewnętrzne, takie jak temperatura, opady atmosferyczne, przenikanie wód gruntowych itd., podnoszone przez Spółkę jako czynniki wpływające na znaczne różnice w próbach kontrolnych, nie znajdują uzasadnienia w wynikach pobranych próbek przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniu 12 sierpnia 2004r.
Ustalenie punktu pomiarowego na wylocie rowu do rzeki jest również uzasadnione zmianami w procesie oczyszczania ścieków przemysłowych, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji zezwalającej na zrzut ścieków do środowiska ( wyłączenie z układu oczyszczania stawów stabilizacyjnych ).
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w międzyczasie nastąpiła zasadnicza zmiana przepisów, wprowadzono nową ustawę Prawo wodne, która obowiązuje od 1 stycznia 2002r. oraz przepisy szczegółowe.
Operat wodnoprawny, na podstawie którego Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...], nie zawiera szeregu istotnych elementów, które mogłyby klasyfikować zrzut oczyszczonych ścieków do ziemi, a więc uznać za punkt pomiarowy jakości odprowadzanych ścieków, lokalizację trójkąta Thompsona.
Wojewoda podniósł, iż analizując cały zgromadzony materiał nie stwierdził naruszenia art. 7 i 80 kpa, a tym samym utrzymał się w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...].
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A Sp. z o.o. w B. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosło na powyższe postanowienie Wojewody [...]ego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy Staroście Powiatu [...] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze zarzucono obrazę art. 113 § 2 kpa, polegającą na zmianie decyzji z dnia [...], co jest niedopuszczalne, gdyż w trybie tegoż przepisu dopuszczalne jest wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zezwolenie wodnoprawne z dnia [...] zawiera między innymi następujące zapisy:
- w ust. 2 stwierdzono, iż miejscem odprowadzania oczyszczonych ścieków o określonej ilości, stanie i składzie jest rów ściekowy,
- koryto pomiarowe z przelewem trójkątnym Thomsona, zlokalizowano na rowie ściekowym,
- w pozwoleniu wodnoprawnym brak jest słów "miejsce poboru ścieków".
Podniesiono, iż pracownicy Delegatury w S. pobierali próbki ścieków z miejsca odprowadzania ścieków do rowu ściekowego, czyli zgodnie z zapisami pozwolenia wodnoprawnego i do dnia 19 sierpnia 2004r. nie podnoszono kwestii zmiany miejsca poboru próbek ścieków.
Postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] było całkowitym zaskoczeniem dla skarżącego.
Zdaniem skarżącego, powinien on najpierw otrzymać protokół pokontrolny, w którym nałożonoby na niego obowiązek wystąpienie do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w zakresie zmiany miejsca poboru ścieków oraz zastąpienia rowu retencyjnego zakrytym przewodem ściekowym z zasuwą, celem uniknięcia w przyszłości oddziaływania czynników zewnętrznych na stan i skład ścieków.
Zmiana treści pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. W pozwoleniu wodnoprawnym dokonano zmiany treści decyzji, powołując się na art.113 § 2 k.p.a. , co jest prawnie niedopuszczalne.
W trybie powołanego przepisu strona może domagać się wyłącznie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a nie zmiany jej treści.
Użyte przez Starostę w zaskarżonym postanowieniu słowo "sprecyzować" należy rozumieć wyłącznie jako zmianę treści decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a nie wyjaśnienie jej treści, gdyż w dotychczasowej treści nie było użyte w ogóle określenie ‘miejsca poboru próbek".
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisu postępowania administracyjnego - art. 113 § 2 kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaszła konieczność uchylenia kwestionowanych przez skarżącego postanowień.
Stosownie do treści tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy ( por. B.Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 516 ).
Wyjaśnienie wątpliwości nie może jednak prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy jego uzupełnienia. Ma bowiem służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w zakresie, w jakim została ona wydana i niczemu więcej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2003r. sygn. III SA 622/01 – LEX nr 137799, z dnia 17 grudnia 2002r. sygn. II SA 1560/01 – LEX nr 126798, z dnia 24 września 1999r. sygn. I SA 14/99 – LEX nr 48752 ).
Sąd nie kwestionuje argumentacji wskazanej w treści zaskarżonego postanowienia, która ma przemawiać za ustaleniem miejsca poboru ścieków oczyszczonych do badań "na wylocie rowu ściekowego do rzeki A". Wydaje się ona bowiem logiczna i zasadna, jednakże nie ma ona odniesienia - w ocenie Sądu - do treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] wydanego przez Starostę Powiatu [...].
Jak bowiem wynika z treści tego pozwolenia ( punkt II ppkt 3 ) – użytkownik oczyszczalni ścieków jest zobowiązany do prowadzenie dokumentacji ruchowej oczyszczalni ścieków, tj. rejestru ilości ścieków odprowadzanych do odbiornika (...), rejestru postojów i wyłączeń urządzeń oczyszczających, okresowych (...) badań laboratoryjnych ścieków surowych i oczyszczonych w stałych punktach pomiarowo-kontrolnych.
Pojęcie "stałe punkty pomiarowo-kontrolne" użyte zostało już w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Wojewodę [...] z dnia [...].
Okoliczności sprawy wskazują jednak na to, iż do sierpnia 2004r. punkty poboru ścieków do badań były innego rodzaju, niż punkt wynikający z kwestionowanego postanowienia, skoro zrodziło to konieczność podjęcia próby ich ustalenia poprzez złożenie wniosku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegaturę w S. z dnia 19 sierpnia 2004r. i skoro ustalony przez organ w trybie art. 113 § 2 kpa punkt ( pojedynczy ) jest kwestionowany przez skarżącego.
Jeżeli więc "stałe" punkty pomiarowo-kontrolne w rzeczywistości nie mają charakteru stałego ( np. wynikającego z treści przepisów – Prawo wodne ) i mogą rodzić istotne wątpliwości interpretacyjne, a tak jest w niniejszej sprawie, to – zdaniem Sądu – winny one być sprecyzowane w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie określane w drodze postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji.
Dlatego też należy zwrócić uwagę na to, iż skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] wygasa z dniem 31 lipca 2005r., bo do tej daty ustalona została jej ważność, to należy zadbać o to, by w kolejnym pozwoleniu wodnoprawnym doprecyzowana została istotna kwestia związana z ustaleniem miejsc poboru prób ścieków oczyszczonych.
Z tych wszystkich względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-im sentencji wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.