II SA/Łd 181/24

II SA/Łd 181/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Dnia 22 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 roku sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 roku nr LXXXIV/2523/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie rzeki [...] na odcinku pomiędzy ulicami: [...] i [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 1 lutego 2024 r. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr LXXXIV/2523/23 Rady Miejskiej w Łodzi z 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie rzeki [...] na odcinku pomiędzy ulicami: [...] i [...], powoływaną dalej jako: "m.p.z.p.".
Skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia zgodnie z obowiązującym prawem z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego do części nieruchomości, tj. dz. nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2 w Ł. przy ul. [...] której jest współwłaścicielem.
Skarżąca zakwestionowała utworzenie korytarza ekologicznego na części jej nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym, gdy już w 2002 r. zakończono realizację zabudowy działki budynkiem jednorodzinnym ogrzewanym pompą ciepła gruntową oraz budynkiem gospodarczym. Zdaniem skarżącej m.p.z.p. jest niezgodny z prawem i wywołuje negatywne konsekwencje prawne uniemożliwiając właścicielom nieruchomości zmianę zagospodarowania tej części terenu (ok. 700 m2).
Zdaniem skarżącej Uchwała ogranicza jej prawa właścicielskie przez to, że dla części jej działki został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXIV/2523/23 z 6 grudnia 2023r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 18 stycznia 2024 r. i pomimo kilku skarg do Wojewody Łódzkiego i braku w terminie odpowiedzi.
Skarżąca jednocześnie zakwestionowała brak włączenia do planu zwartego zespołu istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działkach: [...], obr. [...] nieuwzględniającej drogi dojazdowej (działka nr [...], obr. [...]) do 12 posesji na terenie osiedla [...] w Ł., co jej zdaniem stanowi przejaw braku równego traktowania interesu dewelopera i zwykłego obywatela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącej kosztami postępowania stwierdzając, że skarżąca nie sprecyzowała zarzutów ani nie wskazała przepisów prawa jakie miałyby świadczyć o niezgodności z prawem m.p.z.p. Skarżąca nie uzasadniła także z jakich względów zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca powołuje się na niezrozumienie intencji jaka kierowała Radą Miejską w Łodzi przy podjęciu uchwały o przystąpieniu 16 listopada 2022 r. do sporządzenia m.p.z.p., a także na utworzenie korytarza ekologicznego na części działki nr [...]. Skarżąca wskazuje, że realizację zabudowy swej działki budynkiem jednorodzinnym ogrzewanym pompą ciepła gruntową oraz budynkiem gospodarczym zakończyła w 2002 r. Większość treści zamieszczonych w skardze stanowi relacja skarżącej dotycząca innych postępowań, w których uczestniczyła, w szczególności odnoszących się do zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej, przed podziałem stanowiącej działkę nr [...] obr. [...].
Następnie organ wyjaśnił, że skarżąca brała czynny udział w procedurze planistycznej projektu m.p.z.p., złożyła wniosek oraz uwagi do jego projektu podczas I i II wyłożenia do publicznego wglądu, a także wzięła udział w dyskusji publicznej podczas I wyłożenia. Wniosek i uwagi skarżącej zostały rozpatrzone zarządzeniami Prezydenta Miasta Łodzi: nr [...] z 1 marca 2023 r. (wniosek nr 1), nr [...] z 24 lipca 2023 r. (uwaga nr 7) oraz nr [...] z 27 listopada 2023 r. (uwaga nr 2).
Następnie organ wyjaśnił, że działka o numerze [...] jest częściowo objęta m.p.z.p., który ustala dla tej części m. in.: teren 6ZN o przeznaczeniu podstawowym pod teren zieleni naturalnej; korytarz ekologiczny; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0,2 %) - na części działki; zakaz lokalizacji budynków. Ponadto dla istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na części ww. działki objętej m.p.z.p., plan umożliwia: remont i przebudowę, rozbudowę do 50 m2 (budynek ma pow. zabudowy ok. 11 m2), nadbudowę do 4,5 m (budynek ma ok. 4 m wysokości).
Celem przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. była ochrona przed zabudową terenów współtworzących system przyrodniczy Miasta, w tym zapewnienie ciągłości korytarza ekologicznego, tj. doliny rzeki [...]. Zgodnie z § 5 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie kształtowania standardów zagospodarowania i użytkowania terenów – ustalono zachowanie i ochronę elementów systemu przyrodniczego miasta Łodzi: rzeki [...], terenów zieleni naturalnej i lasów, pełniących rolę rekreacyjno-wypoczynkową i klimatyczno-biologiczną.
Określone w m.p.z.p. przeznaczenie terenu jest odzwierciedleniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r. według, którego działka [...] z obrębu [...] znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "Z" – tereny zieleni urządzonej o powierzchni min. 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej, należącej do grupy terenów wyłączonych spod zabudowy. Ponadto Studium ustala zachowanie niezabudowanych odcinków dolin rzecznych jako wolnych od zabudowy.
Głównymi celami polityki przestrzennej tejże jednostki ("Z") są: zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego; poprawa jakości zamieszkania w terenach sąsiednich; poprawa warunków klimatycznych miasta. Studium wyznacza na działce korytarz ekologiczny oraz poszopzostałe obszary zagrożone zalaniem wodami powodziowymi rzek w związku z położeniem działki w dolinie rzeki [...].
Biorąc pod uwagę cel sporządzenia m.p.z.p. oraz ustalenia Studium konieczne i zasadne było ustalenie przeznaczenia terenu pod zieleń oraz ustalenie zakazu lokalizacji budynków. Z katalogu możliwych klas przeznaczeń terenu najbardziej adekwatną do ochronnego charakteru planu klasą przeznaczenia terenu na działce jest teren zieleni naturalnej. Ponadto ustalenia m.p.z.p. uwzględniają obecny sposób użytkowania terenu, tj. zieleń towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z wolnostojącym budynkiem gospodarczym, zatem korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie zostało w żaden sposób ograniczone. Zasięg korytarza ekologicznego został przeniesiony z ustaleń Studium, natomiast zasięg obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0,2 %) został wrysowany na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego przekazanych przez Ministra Infrastruktury.
Organ nadmienił, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest opis czy też utrwalanie stanu faktycznego. Plan jest aktem prawa kształtującym sposób inwestowania poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, w szczególności odmiennego od istniejącego stanu faktycznego, tj. mającego być zrealizowanym w przyszłości oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o podejmowaniu procedury planistycznej dla określonego obszaru. Przy realizacji swego zadania organy gminy realizują politykę przestrzenną wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wszystkie te czynności wchodzą w zakres tzw. władztwa planistycznego gminy. Podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest zatem w przepisach obowiązującego prawa, a przed jej podjęciem, w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu m.p.z.p. przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. W szczególności organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami.
W ocenie organu sytuacja prawna skarżącej została należycie oceniona w toku procedury planistycznej i część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod zieleń naturalną w sposób nienaruszający ustaleń Studium oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia m.p.z.p. są zgodne z prawem, ponieważ mieszczą się w granicach uprawnień Gminy Miasta Łódź do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej z należytym uwzględnieniem obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych.
Pismem z 6 maja 2024 r. skarżąca uzupełniła skargę przekazując zgromadzoną przez nią dokumentację. W jej ocenie uchwalenie zaskarżonego m.p.z.p. wstrzymywane była przez 12 lat celem realizacji inwestycji na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej.
Pismami z 16 i 17 maja 2024 r. skarżąca uzupełniła ponownie skargę przekazując zgromadzoną przez nią dokumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest uchwała nr LXXXIV/2523/23 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r. , podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie rzeki [...] na odcinku pomiędzy ulicami: [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 18 stycznia 2024 r. , poz. 577) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z zm.) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z zm.), a także w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Zgodnie z brzmieniem art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 lub WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja M. T. do wniesienia skargi w odniesieniu do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta o numerze [...], której to nieruchomości współwłaścicielką skarżąca jest i która to nieruchomość została objęta treścią zaskarżonej uchwały.
Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).
W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).
Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżącej, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).
Skarżąca w swojej skardze faktycznie sprzeciwia się utworzeniu korytarza ekologicznego na części nieruchomości skarżącej zabudowanej budynkiem gospodarczym, uniemożliwiające zmianę zagospodarowania tej części terenu (ok. 700 m2) oraz kwestionuje brak włączenia do m.p.z.p. zwartego zespołu istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działkach: [...]-[...] w obrębie [...]nieuwzględniającej drogi dojazdowej (dz. nr [...] obr. [...]) do 12 posesji na terenie osiedla [...] w Ł. Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenie zabudowy prowadzi do nierówności wobec prawa właścicieli nieruchomości na przedmiotowym terenie z uwagi na różne prawa zyskiwane przez właścicieli w zbliżonej sytuacji prawnej.
Część działki skarżącej nr [...] została objęta zaskarżonym m.p.z.p., (6ZN) w którym ustalono że teren 6ZN ma przeznaczenie podstawowe pod teren zieleni naturalnej. Działka skarżącej znajduje się w korytarzu ekologicznym i na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0,2 % ). Na części działki zakazano lokalizacji budynków, a istniejący budynek gospodarczy, zlokalizowany na części ww. działki objętej planem, można remontować i przebudować;
W sprawie w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Z. Według Studium tereny Z są terenami zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej, należącej do grupy terenów wyłączonych spod zabudowy. Studium wskazuje również przebieg korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki [...], m.in. przez działkę skarżącej. W studium wskazuje się także, że "Grunty, które powinny być chronione i wyłączone spod zainwestowania, wypełniają głównie obszary dolin rzecznych, zarówno w ich obecnym, jak i pierwotnym przebiegu. Ochrona dolin rzecznych konieczna jest również ze względu na ich walory krajobrazowe oraz rolę w procesach przepływu mas powietrza. Mimo braku prawnej ochrony gruntów rolnych na terenie miast, przy przeznaczaniu ich na inne cele wskazane jest kierowanie się racjonalnymi przesłankami faktycznej potrzeby zmiany ich użytkowania – w rolniczym użytkowaniu powinny pozostać najwartościowsze kompleksy gleb" (str. 67 Studium). "Dla zmniejszenia ryzyka zalewania terenów miasta wodami powodziowymi wskazane jest zachowanie terenów dolin rzecznych w dobrym stanie funkcjonalnym, umożliwiającym swobodny przepływ wód. Zabudowa terenów nadrzecznych i uszczelnianie kolejnych terenów wzdłuż rzek i niewielkich nawet cieków skutkuje problemami w odprowadzaniu nadmiaru wód deszczowych przy gwałtownych ulewach lub w okresie wiosennych roztopów" (str. 72 Studium), "Cel: Zachowanie niezabudowanych odcinków dolin rzecznych jako wolnych od zabudowy" (str. 533 Studium);
Zestawienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z przyjętym planem miejscowym, wykazuje, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium tym samym nie naruszono art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do ustalenia innego niż przewidziany w studium kierunku przeznaczenia terenu.
Sąd zauważa, że studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie określa przeznaczenia tereny, a stanowi wytyczne i kierunki zagospodarowania. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny przedstawił szczegółowe uwarunkowania przyrodnicze, które zdaniem Sądu uzasadniają ingerencję w sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Mając na względzie cel m.p.z.p., tj. obowiązek ochrony elementów systemu przyrodniczego miasta Łodzi, w tym doliny rzeki [...], plan nie dopuszcza możliwości zabudowy na obszarze części działki skarżącej objętej planem, ale zachowuje istniejący budynek gospodarczy oraz dopuszcza jego remont i przebudowę, zatem nie ograniczył dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Celem zaś podjętych regulacji, zachowujących niezmieniony stan zainwestowania działek, jest zabezpieczenie funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, przepływ powietrza, spływ wód opadowych) i zapobieganie szkodom wywołanym przez potencjalne podtopienia obiektów budowlanych. Niewątpliwie powyższy cel leży w interesie publicznym i pozostaje on konflikcie z interesem prywatnym skarżącej w postaci ograniczenia prawa własności na części nieruchomości. Nie mniej organ nie nadużył swojego władztwa poprzez wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie prawa własności, a o aprobacie przyjęcia pierwszeństwa interesu publicznego względem interesu prywatnego przesądzić musi usytuowanie nieruchomości skarżącej w dolinie rzeki. Organ nie ograniczył prawa własności skarżącej w sposób nadmierny, bowiem również po wejściu w życie planu może skarżąca użytkować działkę zgodnie z dotychczasowym sposobem. Zakazem zabudowy nie została objęta powierzchnia całej działki, stąd prawo zabudowy, choć ograniczone powierzchniowo, nie jest całkowicie zakazane, gdyż część działki, gdzie znajduje się budynek mieszkalny nie znajduje się w obszarze objętym planem. Ponadto dla budynku gospodarczego, który znajduje się w części działki objętej m.p.z.p. plan umożliwia remont i przebudowę.
Sąd nie ma wątpliwości, że skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zasięgu m.p.z.p. o działki, które nie stanowią jej własności, czyli zwartego zespołu istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działkach: [...]-[...] w obrębie [...] nieuwzględniającej drogi dojazdowej (dz. nr [...] obr. [...]) do 12 posesji na terenie osiedla [...] w Ł. Jednocześnie Sąd nie może narzucić gminie obszaru na jakim gmina postanowi uchwalić m.p.z.p. To Gmina Miasto Łódź kształtuję i realizuje politykę przestrzenną na swoim terenie.
Uwzględniając ponownie granice związania treścią Studium, sąd zauważa, że wzięto pod uwagę w planowaniu walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych - art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7 i 12 u.p.z.p. (vide obwieszczenia, dyskusja publiczna, możliwość składania wniosków i uwag, z czego skarżąca skorzystała, a także uzasadnienie uchwały intencyjnej). Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń. Skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a ustawa (u.p.z.p.) upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, co nastąpiło w sprawie niniejszej w sposób wyżej wskazany bez naruszenia prawa, to skargę należało uznać za bezzasadną.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.