II SA/Łd 181/23

II SA/Łd 181/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1329/23 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 130 ust. 2, art. 156 ust.1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 5, ust. 4a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 555
par. 36 ust. 4, ust. 1 i 2 , par. 56 ust. 1 pkt 7
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 15, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 2 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu J. P. i R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2023 roku znak: GN-III.7581.395.2022.AG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2023 r. znak: GN-III.7581.395.2022.AG Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Kutno, uchylił decyzję Starosty Kutnowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 4 października 2022 r. nr GN.683.1.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z akt sprawy wynika, że na mocy decyzji Starosty Kutnowskiego z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] o pow. 0,2314 ha położona w K., w obrębie [...], stała się własnością Gminy Miasta Kutna.
Decyzją z 4 października 2022 r. Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 176 z późn.zm. – dalej w skrócie "specustawa drogowa"), ustalił na rzecz J. i R. małż. P. odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej działki, w kwocie 338 500,00 zł i zobowiązał Gminę Miasto Kutno do jednorazowej wpłaty ustalonego odszkodowania na rzecz R. i J. małż. P., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Kutno, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z powodu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiającej się dopuszczeniem jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego 2 maja 2022 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. J. Zdaniem strony odwołującej poprzez przyjęcie tego dowodu naruszono przepisy prawa materialnego:
- art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie w procesie wyceny stanu nieruchomości sprzed dokonania podziału,
- § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny pomijając w procesie wyceny transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym,
oraz następujące przepisy prawa proceduralnego: art. 7 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. przyznając wiarygodność operatowi szacunkowemu z 2 maja 2022 r.
Powołaną na wstępie decyzją z 17 stycznia 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 specustawy drogowej, a następnie wyjaśnił, że decyzją z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 Starosta Kutnowski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - odgałęzienie ul. I. w K., obręb [...]. W granicach lokalizacji inwestycji znalazła się działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Wydzielona działka, przeznaczona pod budowę drogi gminnej, stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego.
Działka nr [...], wydzielona w wyniku zatwierdzenia ww. decyzją podziału dawnej działki nr [...], uregulowana była w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kutnie V Wydział Ksiąg Wieczystych księdze wieczystej [...]. Zgodnie z zapisami działu II księgi wieczystej, nieruchomość stanowiła współwłasność J. i R. małż. P. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III księgi wieczystej wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe przysługujące firmie E. S.A., w postaci ustanowionej na działce nr [...] służebności przesyłu, polegającej na prawie do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej w przyszłości linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV, oraz ograniczone prawo rzeczowe przysługujące firmie P. S.A. w postaci ustanowionej na działce nr [...] służebności przesyłu, polegającej na prawie do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej kanalizacji deszczowej.
W dalszej kolejności organ wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 555 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), w tym § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Jak stwierdził następnie organ odwoławczy w celu ustalenia odszkodowania organ I instancji posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym 2 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr [...]. Wartość nieruchomości biegły określił podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W procedurze ustalania odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej stosuje się § 36 rozporządzenia. W operacie szacunkowym z 2 maja 2022 r. biegły nie przywołał treści powołanej regulacji, a przytoczył przepisy art. 98 i art. 106 u.g.n., które nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą odmiennych od niniejszego trybów. Dopiero udzielając wyjaśnień w piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły powołał się na § 36 rozporządzenia, co nie daje pewności, czy na etapie sporządzania wyceny przepis ten został uwzględniony przez biegłego. Co więcej, wprawdzie data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została określona prawidłowo, tj. zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (6 grudnia 2022 r - data wydania decyzji zrid) to jednak w opinii biegły konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym "decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna", a to podważa wiarygodność opinii, jako całości, i poddaje w wątpliwość rzetelność biegłego i zastosowanie właściwych przepisów prawa.
Wojewoda Łódzki stwierdził również, że według stanu z dnia wydania decyzji zrid dla przedmiotowego terenu obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr XLII/386/21 Rady Miasta Kutno z dnia 2 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Kutnie pomiędzy ul. A, torami PKP i granicą miasta Kutna (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 4415). Uchwała weszła w życie 8 października 2021 r. Zgodnie z planem teren działki nr [...] posiadał przeznaczenie pod drogę publiczną klasy dojazdowej - symbol 2KD-D. Stosownie do treści § 36 ust. 1 i ust. 4 w związku z ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, działka powinna zostać oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, jakie zaistniały na rynku lokalnym, względnie regionalnym, gdy na rynku lokalnym transakcje takie nie wystąpiły.
W operacie szacunkowym z 2 maja 2022 r. biegły stwierdził brak na rynku wystarczającej ilości transakcji drogowych (str. 12) (3 transakcje), przy czym badany obszar rynku stanowił jedynie rynek lokalny określony ponadto granicami miasta Kutna (punkt 6 operatu, str. 7 - 9).
W świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia, biegły powinien był poddać badaniu cały rynek lokalny oraz rynek regionalny. Choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem rynku lokalnego rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnoszony jest do obszaru województwa. Dopiero więc brak transakcji na tak zakreślonym obszarowo rynku uzasadniałby oszacowanie wartości gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Z pisma biegłego z 8 września 2022 r. wynika, że badany był dodatkowo rynek z obszaru "powiatu k. i sąsiednich powiatów województwa ł.". Przypuszczać wobec tego można, że analiza prowadzona była już po sporządzeniu wyceny, skoro pierwotnie rynek był ograniczony obszarowo jedynie do miasta Kutna. Co ważne w okolicznościach sprawy, analizy regionalnego rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegły zatem nie przeprowadził, a to stanowi naruszenie ww. przepisu. Ponadto, w operacie szacunkowym nie została w ogóle przedstawiona analiza rynku transakcjami drogowymi, co z kolei stoi w sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zawarta w punkcie 6 operatu analiza i charakterystyka rynku lokalnego dotyczy wyłącznie przeznaczenia przemysłowego, magazynowego i składowego. Na marginesie Wojewoda Łódzki podniósł, że w odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta Kutna wskazał na zaistniałe 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu k. (kilka z obszaru miasta K.).
Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy przyjęty przez biegłego okres badania rynku został określony datami: maj 2020 r. - maj 2022 r. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nie określają, jaki okres należy poddać badaniu przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wytyczne w tym zakresie zawarte są w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny. Nota Interpretacyjna "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" podaje w punkcie 3.3., że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Dopuszcza się jednak wykorzystanie cen z innych okresów, co wymaga szczegółowego uzasadnienia. Takim szczególnym uzasadnieniem będzie brak wystarczającej ilości transakcji w okresie dwóch lat. Biegły pominął rozważenie takiej możliwości.
Podobnie - w ocenie organu odwoławczego - nie można uznać za wiarygodne wyjaśnień biegłego, jakoby zbyt mała ilość odnotowanych na rynku (obejmującym miasto Kutno) transakcji drogowych (3 transakcje) uniemożliwiała oszacowanie wartości działki zgodnie z jej przeznaczeniem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu wyceny w oparciu o zaledwie 5 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, jakie zaistniały na tym rynku. Biegły argumentował, że ilość 3 transakcji drogowych nie jest wystarczającym zbiorem dla przeprowadzenia prawidłowej analizy rynku i tym samym prawidłowej wyceny nieruchomości (pismo z 8 września 2022 r.). W piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły podał, że jeżeli na około sto transakcji rocznie niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przypadają w K. jednie pojedyncze przypadki sprzedaży gruntów drogowych, to tak mała ilość nie pozwala na miarodajne ustalenia trendu czasowego, zakresu cech rynkowych i poprawek z tytułu różnic w tych cechach. Uzasadnienie to w okolicznościach sprawy musi pozostawać nadal aktualne także przy 5 transakcjach przemysłowych, wśród których grunty stanowiące transakcje nr 4 i nr 5, o jednakowych, najwyższych cenach, które ponadto nie tylko posłużyły do wyliczenia ∆C, ale też zostały przyjęte do porównań, są do siebie bardzo zbliżone. Brak też uzasadnienia w operacie dla nieprzyjęcia transakcji nr 1 i nr 2. Co ważne, w oparciu o ilość zaledwie pięciu transakcji, wśród których były dwie tożsame, biegły ustalił cechy rynkowe, wagi cech i oceny, a także stwierdził trend czasowy na poziomie 0. Wyjaśnienia biegłego w tym zakresie pozostają zatem niewiarygodne, tym bardziej, że Nota Interpretacyjna nie określa, jak w przypadku metody korygowania ceny średniej, z jakiej ilości ma składać się zbiór nieruchomości podobnych, a jedynie wskazuje, że do porównań należy przyjąć co najmniej trzy nieruchomości.
W ocenie Wojewody Łódzkiego przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Co wpisuje się ponadto w rozumienie przepisu § 36 ust. 1 odwołującego się do przeznaczenia przejętego gruntu. W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na obszarowo właściwie przeanalizowanym rynku (rynek lokalny i regionalny) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
W przyjętej jako dowód w sprawie opinii o wartości działki nr [...] biegły oszacował wartość gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym, bez dokonania analizy właściwego obszarowo rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Odpowiadając na wniesione w toku postępowania wyjaśniającego organu I instancji zarzuty strony biegły podał w piśmie z 29 lipca 2022 r., że - w jego cenie - poszukiwanie transakcji poza rejonem kutnowskim jest nieuzasadnione, gdyż gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y. Stanowisko biegłego, będące jego opinią nie popartą przepisem prawa, narusza przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, w którym ustawodawca wyraźnie nakazał dokonać analizy zarówno rynku lokalnego (obejmującego obszar powiatu, na którym zlokalizowanych jest wiele gmin) jak i regionalnego, a zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości, różnice pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań i nieruchomością wycenianą, w tym występujące na rynku lokalnym czy regionalnym różnice transakcji drogowych, koryguje się poprzez atrybuty nieruchomości i ich właściwą ocenę. Podstawowym kryterium doboru transakcji stanowi przeznaczenie drogowe.
Organ drugiej instancji nie zgodził się również z poglądem biegłego, by w przypadku działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym, najistotniejszą jej cechą było pierwotne przeznaczenie (w znaczeniu: produkcyjne), gdyż to ono determinuje wartość nieruchomości. W § 36 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyraźnie wskazał, że przeznaczenie określa się zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji, czyli na podstawie planu miejscowego (względnie decyzji o warunkach zabudowy). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że działka posiada przeznaczenie drogowe, a zatem w świetle ust. 4 podlega oszacowaniu w oparciu o transakcje drogowe. Dopiero brak takich transakcji na rynku lokalnym i regionalnym uzasadnia oszacowanie wartości gruntu w oparciu o inne przeznaczenie. Ponadto, plan miejscowy z 2021 r. jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutno, tj. uchwałą nr XXXVI/358/17 Rady Miasta Kutno z 28 marca 2017 r., w którym już wyrysowana została na przedmiotowej działce nr [...] droga dojazdowa do obsługi przyległych terenów przemysłowych. Zgodnie ze studium teren działki miał mieć przeznaczenie drogowe. Tak samo we wcześniejszym studium z 2015 r. działka miała być przeznaczona pod drogę dojazdową. Po prześledzeniu ustaleń dostępnych dokumentów planistycznych stwierdzić można, że pierwotnym przeznaczeniem gruntu stanowiącego działkę nr [...], do czego odwołuje się biegły w wyjaśnieniach, była rola. Teren ten (użytkowany rolniczo) nie posiadał przeznaczenia produkcyjnego, gdyż pierwotne przeznaczenie rolne zostało przekształcone w przeznaczenie drogowe. Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji powinien włączyć do akt sprawy dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] celem udokumentowania powyższej tezy i wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i procesie ustalania odszkodowania. Na podstawie przeanalizowanego dostępnego materiału nie można bowiem potwierdzić postulatu biegłego, jakoby sporna działka została wydzielona z gruntów przemysłowych. Przeciwnie, można poczynić założenie, że z gruntu o charakterze rolnym została przekształcona w grunt pod drogę.
Przedmiotem odszkodowawczego postępowania administracyjnego, a zatem i przedmiotem wyceny, jest działka nr [...] o pow. 2314 m2. Zgodnie z postanowieniem Starosty Kutnowskiego z 10 lutego 2022 r., biegły z zakresu szacowania nieruchomości M. J. został powołany celem sporządzenia opinii o wartości tak scharakteryzowanej działki. Przedmiot wyceny został opisany tożsamo w punkcie 1.1. operatu szacunkowego z 2 maja 2022 r. Brak w przedstawionych okolicznościach uzasadnienia dla oszacowania przedmiotu postępowania wg wartości działki nr [...] o pow. 44 830 m2, z której przedmiot wyceny (postępowania) został wydzielony mocą decyzji zrid. Decyzją zrid przejęta została przez podmiot publicznoprawny wyłącznie działka nr [...] o pow. 2314 m2 i za tę działkę należne jest odszkodowanie. Oszacowanie wartości przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu cech dla innego, o innych parametrach gruntu (kształt, powierzchnia), nie może być podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki nr [...]. Odszkodowanie nie odpowiadałoby wówczas wartości utraconego prawa własności, obejmującego jedynie grunt o pow. 2314 m2, a zatem przy uwzględnieniu jego cech.
Organ drugiej instancji stwierdził również, że jedną z trzech wyodrębnionych przez biegłego cech rynkowych (obok kształtu i powierzchni) stanowi sąsiedztwo. Cecha ta może uzyskać ocenę wyższą w przypadku, gdy sąsiedztwo stanowią zagospodarowane tereny przemysłowe, lub niższą w przypadku niezagospodarowanych terenów przemysłowych i terenów o innym przeznaczeniu (tabela, str. 14 operatu). Na podstawie opisu przedmiotu wyceny, zawartego w punkcie 5.2 operatu, nie sposób zweryfikować prawidłowości przypisanej oceny wyższej, oznaczającej sąsiedztwo zagospodarowanych terenów przemysłowych. Z opisu wynika, że działka przylega do cieku wodnego Malinka i do terenów o przeznaczeniu drogowym oraz do terenów o przeznaczeniu przemysłowym, ale wykorzystywanych na cele rolne. Opis przedmiotu wyceny sugeruje zatem konieczność przypisania oceny niższej.
W przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym biegły nie odniósł się ponadto do kwestii istniejących na gruncie lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i wpływu tego faktu na wartość nieruchomość. Biegły nie wyjaśnił, czy urządzenia te faktycznie przebiegają przez działkę nr [...], a także na ile decydują o wartości końcowej szacowanej działki i należnym odszkodowaniu zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
Podsumowując Wojewoda Łódzki stwierdził, że operat szacunkowy z 2 maja 2022 r., stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i nie może posłużyć jako podstawa ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Jak wykazano, operat został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co powoduje, że nie może stanowić wiarygodnego dowodu, będącego podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do przedmiotowej działki. W rozpatrywanej sprawie zachodzi zatem konieczność sporządzenia na nowo opinii o wartości nieruchomości, a następnie dokonanie jej oceny na podstawie art. 80 k.p.a. Konieczność sporządzenia na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Uzasadnione jest zatem wykorzystanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.
Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy stwierdził się, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wywiedli J. P. i R. P. reprezentowani przez radcę prawnego wnosząc o jej uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy poza kolejnością, dopuszczenie oraz przeprowadzenia dowodu z pisma skarżących z 29 listopada 2022 r. na okoliczność jego treści, a w szczególności wypowiedzenia się skarżących co do zgromadzonego przez Wojewodę Łódzkiego materiału dowodowego na okoliczność przywołania przez skarżących orzecznictwa sądów administracyjnych, potwierdzającego słuszność argumentacji skarżących co do braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, a także na okoliczność niedołączenia przez Wojewodę Łódzkiego wymienionego pisma do akt sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonej decyzji autor sprzeciwu sformułował zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że
- nieprzywołanie przez rzeczoznawcę majątkowego treści § 36 rozporządzenia lecz "dopiero" na etapie wyjaśnień do sporządzonego operatu szacunkowego, nie daje pewności, czy na etapie sporządzania wyceny przepis ten został uwzględniony przez biegłego, podczas gdy wyjaśnienia rzeczoznawcy w sposób jednoznaczny wskazują, że biegły zastosował przywołany przepis rozporządzenia, a ponadto dla oceny zastosowania właściwych przepisów regulujących proces wyceny istotnym jest jedynie treść operatu szacunkowego, a nie przywołane w nim podstawy prawne;
- nieprawidłowe opisanie daty, na którą określono stan wycenianej nieruchomości, przy jednoczesnym prawidłowym określeniu tej daty, podważa wiarygodność wyceny jako całości, poddaje w wątpliwość rzetelność biegłego oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa, podczas gdy całokształt operatu szacunkowego oraz wyjaśnień biegłego w sposób jednoznaczny wskazują, że nieprawidłowe opisanie daty było jedynie oczywistą omyłką pisarską, nie mającą jakiegokolwiek wpływu zarówno na podważenie wiarygodności wyceny, jak i na rzetelność biegłego oraz zastosowanie przez wymienionego właściwych przepisów prawa w procesie wyceny;
- z wyjaśnień rzeczoznawcy do sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że analiza rynku regionalnego pod względem występowania na jego obszarze transakcji nieruchomościami drogowymi prowadzona była po sporządzeniu operatu szacunkowego, co równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez biegłego analizy regionalnego rynku transakcji nieruchomości drogowych, ograniczając się tylko do analizy rynku lokalnego, podczas gdy z wyjaśnień biegłego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że rynek regionalny został poddany analizie pod względem transakcji drogowych, a nawet gdyby uznać, że taka analiza została przeprowadzona już po sporządzeniu pierwotnego tekstu operatu, wyjaśnienia biegłego w tym zakresie należy uznać za uzupełnienie wyceny, jedynie potwierdzające jej prawidłowość oraz zgodność z przepisami prawa;
- nieprawidłowym było przypisanie nieruchomościom porównawczym cech rynkowych "powierzchnia" oraz "kształt", ponieważ cechy te nie wpływają na wartość działek drogowych, podczas gdy biegły nie przyjął do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi, lecz transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, w związku z czym przyjęcie wymienionych cech cenotwórczych było całkowicie zasadne;
b) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że użyte w przedmiotowym przepisie rozporządzenia sformułowania "rynek lokalny" oznacza obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" oznacza obszar województwa, podczas gdy pojęcia te nie są równoznaczne ścisłemu podziałowi administracyjnemu państwa, a należy je rozumieć jako odnoszące się do kryteriów ekonomicznych;
c) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że biegły w ogóle nie przedstawił analizy rynku transakcjami drogowymi, podczas gdy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że analiza taka została przeprowadzona;
d) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu:
- że szczególnym uzasadnieniem dla wykorzystania transakcji nieruchomościami poprzedzającymi okres dwóch lat od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, jest brak wystarczającej ilości transakcji w tym okresie, podczas gdy ocena możliwości przyjęcia do porównania transakcji z okresu przekraczającego wymieniony termin mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania braku przyjęcia przez rzeczoznawcę transakcji w wymienionym odstępie czasu;
- za niewiarygodne wyjaśnień biegłego, zgodnie z którymi trzy transakcje drogowe są niewystarczające dla wyceny działki zgodnie z jej przeznaczeniem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu wyceny w oparciu o pięć transakcji o przeznaczeniu przemysłowym, jakie zaistniały na obszarze, na którym położona jest wyceniania nieruchomość, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości;
- że ustalenie przez biegłego cech rynkowych, wagi cech oraz ocen, a także stwierdzenie trendu czasowego na poziomie zero jest niewiarygodne, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości;
- że stanowisko biegłego, zgodnie z którym specyfika rynku, na którym znajduje się nieruchomość wyceniana, powoduje, że na rynku regionalnym brak jest wystarczającej ilości transakcji porównawczych nieruchomościami drogowymi, narusza przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego,
w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości, a ponadto, biorąc pod uwagę przywołane w uzasadnieniu niniejszego sprzeciwu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie rozumienia pojęć "rynek lokalny" i "regionalny", jako odnoszące się nie do ścisłego podziału administracyjnego państwa, lecz do kryteriów ekonomicznych, stanowisko rzeczoznawcy jest w tym zakresie całkowicie uzasadnione;
- że nieprawidłowe jest stanowisko biegłego, zgodnie z którym przy poszukiwaniu nieruchomości drogowych, mogących służyć jako materiał porównawczy, jako cechę istotną należy traktować pierwotne przeznaczenie planistyczne gruntów, z których wydzielono wywłaszczone działki, podczas gdy ocena wymienionej okoliczności mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do kwestionowania jej prawidłowości, a ponadto oczywistym jest, że pierwotne przeznaczenie planistyczne gruntów, z których wydzielono wywłaszczoną nieruchomość, jest kryterium wpływającym na ocenę, czy mające służyć za materiał porównawczy grunty drogowe uznać można za podobne;
e) art. 138 § 2 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 36 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 zd. 1 oraz 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowym była wycena wywłaszczonej nieruchomości według wartości nieruchomości, z której wydzielono przedmiot wyceny, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przywołanych w niniejszym zarzucie przepisów wycena taka jest prawidłowa, a ponadto, z uwagi na dokonanie wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, jak również ze względu na konieczność dokonania wyceny według wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono wywłaszczoną nieruchomość, jest ona zgodna z przepisami prawa;
f) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie:
- prawidłowości przypisania wycenianej nieruchomości oceny wyższej (w zakresie jednej z cech - "sąsiedztwo"), podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać analizę w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;
- istniejących lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na wartość wycenianej nieruchomości, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać analizę w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;
i) art. 138 § 2 w zw. art 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania, polegające na zaniechaniu złożenia do akt pisma procesowego strony, w którym zawarta była argumentacja, zgodnie z którą brak było podstaw dla wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, wraz z przywołanym przez skarżących orzecznictwem sądów administracyjnych na jej poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez Sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżący.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.
W rozpatrywanej sprawie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W przekonaniu Sądu stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. J. z 2 maja 2022 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z tym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości i ustalenia na jej podstawie w drodze decyzji odszkodowania za nieruchomość nr [...] o powierzchni 0,2314ha, położoną w K., w obrębie [...], jest prawidłowe.
Trzeba mieć bowiem na względzie, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania zasadniczym, a zarazem kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy mógłby uzupełniająco w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie, zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności sporządzonej wyceny. Jednakże w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, sprzecznie z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową wówczas brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego dokumentu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.
Charakter stwierdzonych na gruncie rozpatrywanej sprawy nieprawidłowości operatu szacunkowego niewątpliwie wykluczał jego poprawienie w drodze aneksu lub wyjaśnień rzeczoznawcy. Co istotne, organ odwoławczy w świetle stwierdzonych wadliwości operatu szacunkowego doskonale wypunktowanych w motywach kontrolowanej decyzji nie był uprawniony do samodzielnego zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, bowiem wówczas naruszyłby obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Operat szacunkowy rzutuje na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.
Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w K., w obrębie [...], która z dniem, gdy decyzja Starosty Kutnowskiego z 6 grudnia 2021 r. nr 963/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Kutno, z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, należało stosować odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte pod inwestycje drogowe określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Zgodnie z § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3).
W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Zgodnie z brzmieniem § 56 ust. 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:
1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;
2) określenie celu wyceny;
3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;
4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;
5) opis stanu nieruchomości;
6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;
7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;
8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;
9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).
Wojewoda Łódzki, weryfikując sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy z punktu widzenia przestrzegania przez rzeczoznawcę majątkowego przywołanych wyżej unormowań § 36 i 56 rozporządzenia trafnie ocenił, że dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ biegły oszacował wartość nieruchomości z pominięciem reguł określonych w § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia nie uwzględniając drogowego przeznaczenia nieruchomości nr [...], wynikającego z obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XLII/386/21 Rady Miasta Kutno z dnia 2 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Kutnie pomiędzy ul. A, torami PKP i granicą miasta Kutna (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 4415), który wszedł w życie 8 października 2021 r. i obowiązywał w dacie wydania decyzji z 6 grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według wspomnianego planu miejscowego działka nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną klasy dojazdowej - symbol 2 KD-D. O przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycję drogową na gruncie rozpatrywanej sprawy przesądzały zatem regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Co istotne drogowy charakter spornej działki wynikał również z unormowań studium z 2015 r., a także ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutno, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/358/17 Rady Miasta Kutno z 28 marca 2017 r. A zatem, działka nr [...] choć pierwotnie była terenem rolniczym, przeznaczonym w późniejszym okresie na cele drogowe, to nigdy nie posiadała przeznaczenia produkcyjnego. Zasadnie stwierdził w związku z tym Wojewoda Łódzki, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia działki nr [...] celem wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i ustalania odszkodowania. W tych okolicznościach, wobec drogowego charakteru działki nr [...], wycena rzeczoznawcy powinna rozpocząć się od porównania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym (czyli powiatowym i gminnym), a gdyby dane z rynku lokalnego okazały się niewystarczające należało poszukiwać transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym (wojewódzkim). Tylko brak wystarczających danych o tego typu transakcjach mógłby stanowić przesłankę do dokonania wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, przeprowadził analizę rynku lokalnego sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym, co jasno wynika z lektury punktu 6 Analiza i charakterystyka rynku lokalnego s. 7-8 rozważanego dokumentu, nie dostrzegając zupełnie konieczności przeprowadzenia analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, co stanowi o naruszeniu § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W tym segmencie gruntów autor operatu odnotował w okresie 24 miesięcy poprzedzających wycenę pięć transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu, które przestawił w zbiorze transakcji nieruchomości podobnych. Następnie w punkcie 7 rzeczoznawca wyjaśnił rodzaj określanej wartości, zastosowane podejście, metodę i technikę wyceny, przywołując przepisy art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 98 ust. 1-3 u.g.n., art. 106 ust. 1 u.g.n., które nie miały zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1-3, art. 153 ust. 1 u.g.n., nie dostrzegając zupełnie kluczowego z punktu widzenia poprawności sporządzonego dokumentu przepisu § 36 rozporządzenia, co biorąc pod uwagę treść całego dokumentu potwierdza trafność stanowiska organu odwoławczego, iż nie spełnia on podstawowych wymogów określonych przepisami prawa, a w rezultacie nie może posłużyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania. Zaledwie w jednym miejscu operatu na str. 12 biegły zauważył "A ze względu na z jednej strony brak na rynku wystarczającej ilości transakcji na gruntach sprzedawanych pod drogi publiczne i fakt, iż jednostkowe przypadki sprzedaży gruntów drogowych nie były wyższe od cen gruntów usługowych i produkcyjnych. Zdecydowano się na określenie wartości nieruchomości dla przeznaczenia nieruchomości takiego jak grunty, z których jest wydzielona", a zatem w oparciu o grunty przeznaczone pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca utworzył więc zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu produkcyjnym, składowym i magazynowym i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Co istotne w piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły po raz pierwszy zwrócił uwagę na § 36 rozporządzenia, a jego wyjaśnienia, przedstawione także w kolejnych pismach, stanowiące odpowiedź na zarzuty Gminy Miasta Kutno dotyczące między innymi występowania 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu kutnowskiego (z czego aż 11 zostało zawartych od 31 lipca 2020 r., które stanowiły podstawę do dokonania dwa miesiące wcześniej wyceny nieruchomości oddalonej o ok. 1 km od wycenianej nieruchomości), świadczą z dużym stopniem prawdopodobieństwa o tym, że analiza rynku transakcji nieruchomościami drogowymi i to tylko w zakresie ograniczonym do rynku kutnowskiego, została przeprowadzona przez biegłego tuż po sporządzeniu operatu szacunkowego. Nie można również zaakceptować stanowiska biegłego, które jak trafnie ocenił Wojewoda Łódzki, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa o nieuzasadnionym poszukiwaniu transakcji poza rejonem kutnowskim, ponieważ gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y.
Zgodzić się ponadto należy z organem odwoławczym, że data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została określona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (data wydania decyzji – 6 grudnia 2022 r., choć powinno być - 6 grudnia 2021 r.), to już w treści operatu rzeczoznawca konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, co dodatkowo podważa wiarygodność opinii jako całości. Wyjaśnienia w operacie szacunkowym wymagała również kwestia istniejących na gruncie lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości. Z operatu nie wynika bowiem, czy urządzenia te rzeczywiście przebiegają przez działkę nr [...], a także na ile decydują o wartości końcowej szacowanej działki i należnym odszkodowaniu.
Podsumowując skoro w procesie wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy, w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. W rezultacie nie mógł on stanowić podstawy wydania decyzji odszkodowawczej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy trafnie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwą weryfikację dowodu i naruszenie przepisów art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Wobec powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz § 36 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia; art. 138 § 2 w zw. z art. 18 specustawy drogowej w zw. z § 36 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 zd. 1; art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma skarżących z 29 listopada 2022 r., Sąd stwierdził, iż wspomniane pismo znajduje się w aktach administracyjnych organu odwoławczego (k. 28-31). Przytoczona zaś w jego treści argumentacja z odwołaniem do orzecznictwa sądów administracyjnych pozostaje bez istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
/a.tp.