I OSK 965/05

II SA/Łd 728/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska
Ewa Cisowska-Sakrajda
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi M. T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia terminu pobierania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. działając w oparciu o przepisy art. 104 k.p.a oraz art. 37, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672.) zmienił decyzję przyznającą M. T. F. zasiłek stały od miesiąca maja 2004 roku na czas nieookreślony, ograniczając czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło wcześniejszą decyzję w sprawie przyznania uprawnień do pobierania zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie w miejscu zamieszkania wywiadu środowiskowego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pracownikowi socjalnemu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. pomimo kilkakrotnego zawiadomienia wnioskodawcy (w dniu 5 maja 2006r., 11 maja 2006 roku, 22 maja 2006 roku, 23 maja 2006 roku) o konieczności i terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, nie udało się przeprowadzenie wywiadu gdyż wnioskodawca nie był obecny w swym miejscu zamieszkania. W oświadczeniu natomiast z dnia 20 maja 2006 roku skierowanym do organu wnioskodawca kategorycznie stwierdził, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku zaś osób korzystających ze stałych form pomocy sporządza się aktualizację wywiadu środowiskowego nie rzadziej niż co 6 miesięcy (art. 107 ust. 7 powołanej ustawy). Stosownie zaś do § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja jest dla niego niekorzystna, niesprawiedliwa i krzywdząca. Jest przejawem złej woli pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł., którzy w ocenie skarżącego chcą by pozostał bez środków do życia. Podniósł, iż odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa – art. 61 § 2 k.p.a. , a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji tylko dlatego, że korzysta ze swojego prawa.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwołując się do naczelnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 6 i art. 7 k.pa. oraz art. 77 § 1 k.p.a. dodatkowo wskazał, że rodzinny wywiad środowiskowy jest jednym z podstawowych elementów postępowania o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W świetle zaś przepisu art. 8 ust. 1, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41 art. 71 i art. 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 461 zł. Wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej odpowiada różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek; stanu zdrowia nie pozwalającego na podjęcie zatrudnienia oraz kryterium dochodowego. W rozpatrywanej natomiast sprawie orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] T. M. F. przyznano znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61 § 2 k.p.a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej istotą jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje (bądź nie przysługuje) prawo do świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz z uwzględnieniem treści rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odwołując się bowiem do treści art. 4 ustawy o pomocy społecznej organ podkreślił, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania ze strony skarżącego – nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, uniemożliwił kompletne zgromadzenie materiału dowodowego i wpłynął na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. wydane zostały bezprawnie, fakt ten potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 maja 2005 roku (sygn. akt II SA/Łd 18/05) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku (sygn. akt I OSK 965/05). Wskazał, iż do września 2004 roku pracownicy socjalni regularnie przeprowadzali wywiady środowiskowe w miejscu zamieszkania, jednakże z uwagi na fakt, iż przed tutejszym Sądem toczy się równolegle kilka postępowań, żadne czynności nie będą przeprowadzane w miejscu zamieszkania. Podniósł, iż na podstawie art. 50 § 1 k.p.a organ ma prawo wezwać osobę ubiegającą się o przyznanie zasiłku do swojej siedziby celem złożenia wyjaśnień. Zasiłek stały czyli w ocenie skarżącego tzw. "renta socjalna" jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania, po spełnieniu warunków określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, iż spełnił powyższe warunki, a przesądził o tym również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinno skutkować uchyleniem decyzji, w tym przypadku organów obu instancji.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji o ograniczeniu czasookresu przyznania skarżącemu zasiłku stałego stanowi przepis art. 37 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672.) Z brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 wynika, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kwestię zaś sposobu przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów niezbędnych do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy reguluje powołane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku, które w § 2 ust. 3 stanowi, iż wywiad przeprowadza się miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w powołanym art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jest osobą o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do podjęcia zatrudnienia, a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przez organy administracji publicznej była jedynie kwestia wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, która rzutowała na wysokość zasiłku stałego.
Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika natomiast, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] w sprawie przyznania uprawnień do pobierania zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji ograniczono skarżącemu czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 roku, podnosząc w uzasadnieniu, że brak współdziałania ze strony skarżącego - (nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania) uniemożliwił kompletne zgromadzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji wpłynęło na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano, że pomimo kilkakrotnych prób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, skarżący był nieobecny, a w dniu 20 maja 2006 roku złożył oświadczenie, w którym kategorycznie stwierdził, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania.
Dokonując wykładni przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego należy jednak stwierdzić, że w przeciwieństwie do organów orzekających w niniejszej sprawie, ustawodawca mniej rygorystycznie traktuje kwestię miejsca, w którym należy przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy. Dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W przypadku zaś szczególnym, jaki niewątpliwe występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i nie można ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu (§ 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia).
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że pomimo wysiłków podejmowanych przez pracowników organu pomocy społecznej nie udało się przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Okoliczność ta nie została jednak "prawdopodobnie" odnotowana, ponieważ w aktach sprawy brak jest kwestionariusza wywiadu. Wskazać bowiem należy, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Wywiad środowiskowy jest sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz wywiadu szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej.
Gromadząc natomiast materiał dowodowy na potrzeby niniejszego postępowania pracownicy socjalni mając świadomość oraz wiedzę uzyskaną w ramach innych toczących się równolegle postępowań, że skarżący jest osobą posiadającą trwały i znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu choroby psychicznej mogli stosownie do treści art. 50 § 1 k.p.a wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień w siedzibie organu, skoro kategorycznie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu swego zamieszkania. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wezwać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych.
Brak zatem w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu, w którym powinna znaleźć się adnotacja pracownika organu pomocy społecznej o niewyrażeniu przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania i nie podjęcie przez pracowników socjalnych jakiejkolwiek innej próby (np. przeprowadzenie wywiadu wśród sąsiadów skarżącego) mającej na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego upoważnia do stwierdzenia, że wydając zaskarżone decyzje organy administracji publicznej naruszyły obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz art. 50 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik niniejszego rozstrzygnięcia.
Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, w myśl art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca zatem postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00).
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są zatem do wszechstronnego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, uwzględniając przy tym szczególną sytuację osobistą skarżącego i dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla niniejszego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, wskazane uchybienia prawa materialnego oraz prawa procesowego uzasadniają stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.